У.бр.130/2022

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.130/2022
Скопје, 21.02.2024 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав Добрила Кацарска, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 14 став 2 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 21.02.2024 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 2 ставови 1 и 4 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.158/2010, 123/2012, 43/2014, 153/2015, 6/2016 и 83/2018, и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.110/2021).

2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.

Образложение

I

Подносителот Игорчо Точев, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на член 2 став 1 во делот „закони“ од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија.

Во иницијативата, подносителот наведува дека оспорениот дел „закони“ од член 2 став 1 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија е недоволно прецизен и јасен и истиот е во спротивност со начелото на владеење на правато, утврдено во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Според истиот, доколку под оспорениот дел „закони“ од член 2 став 1 од Законот, се подразбираат и сите други закони, тогаш тоа би можело да означува дека сите останати закони без оглед која правна материја или област од општествениот живот ја уредуваат, потребно е да бидат во согласност со Законот за Народната банка, односно со оспорениот дел од одредба на член 2 став 1 од Законот, па дури и процесните закони кои се донесуваат со двотретинско мнозинство од страна на Собранието на Република Северна Македонија.

Врз основа на наведенотo, се бара Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорениот дел „закони“ од член 2 став 1 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија и истиот да го укине.

II

На седницата Судот утврди дека согласно со член 2 став 1 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија, овој закон има предимство пред другите закони. Според ставот 4 од истиот член, одредбите од овој закон не можат да се изменат, дополнат или престанат во целост или делумно со одредбите од друг закон.

III

Според член 8 став 1 алинеja 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок.

Народната банка на Република Северна Македонија согласно со член 60 став 1 од Уставот е емисиона банка. Согласно со ставот 2 од истиот член, Народната банка е самостојна и одговорна за стабилноста на валутата, за монетарната политика и за општата ликвидност на плаќањата во Републиката и кон странство. Во ставот 3 од истиот член е утврдено дека организацијата и работата на Народната банка се уредуваат со закон.

Согласно со член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот Собранието на Република Северна Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите.

Уставниот суд, согласно со член 110 алинеја 1 од Уставот на Република Северна Македонија, одлучува за согласноста на законите со Уставот.

Меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон, како што e утврдено во член 118 од Уставот.

Со Законот за Народната банка на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.158/2010, 123/2012, 43/2014, 153/2015, 6/2016 и 83/2018, и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.110/2021) се уредуваат организацијата и работата на Народната банка на Република Северна Македонија, задачите и овластувањата на Народната банка на Република Северна Македонија од денот на пристапување на Република Северна Македонија во Европската Унија и задачите и овластувањата на Народната банка на Република Северна Македонија по воведувањето на еврото како парична единица во Република Северна Македонија.

Во член 2 став 1 од Законот е утврдено дека овој закон има предимство пред другите закони. Според став 2 од истиот член, при примената на овој закон, секој поим кој не е дефиниран со овој закон, го има значењето што е дефинирано со друг закон. Во став 3 од истиот член е утврдено дека доколку со овој закон некое прашање во врска со организацијата и работата на Народната банка на Република Северна Македонија не е уредено, во тој случај се применуваат одредбите на друг закон во кој е уредено тоа прашање. Согласно со ставот 4 од истиот член, одредбите од овој закон не можат да се изменат, дополнат или престанат во целост или делумно со одредби од друг закон.

Согласно со уредувањето во член 5 од истиот закон, Народната банка е независна при постигнувањето на целите и задачите и е одговорна под услови и на начин утврден со овој закон, притоа, членовите на Советот на Народната банка и вработените во Народната банка не смеат да примаат и да бараат инструкции од органите на државната власт, органите на општините, органите на Градот Скопје и од кои било други правни и/или физички лица. Одлуките на Советот на Народната банка не смеат да бидат одобрувани, престанати, поништени или изменети од органите и лицата од ставот (2) на овој член, и независноста на Народната банка се почитува во секое време и ниту еден од органите и/или лицата од ставот (2) на овој член не смее да влијае на членовите на Советот на Народната банка и вработените во Народната банка при извршувањето на нивните функции, односно работи, ниту на активностите на Народната банка.

Од анализата на наведените уставни и законски одредби произлегува дека Народната банка на Република Северна Македонија како централна емисиона банка, има уставно утврден статус на самостојна институција и истата има широки овластувања по прашањата од општествен интерес кои треба да ги остварува во услови на целосна самостојност и независност.

Владеењето на правото претставува таква темелна вредност од која произлегуваат бројни начела и принципи коишто го формираат нејзиното битие, особено како што е правната сигурност којашто подразбира во правниот поредок да егзистираат јасни и прецизни правила. Правната сигурност, исто така, подразбира законите да бидат во согласност со Устав, а сите други прописи со Устав и закон со што се обезбедува хармонија, усогласеност и конзистентност во уставно-правниот поредок. Таа во суштина претставува вредност којашто има императив да ги гарантира, обезбедува и афирмира сите останати темелни вредности, уставни принципи, начела и норми.

Имајќи ја предвид правната природа на оваа темелна вредност, произлегува дека таа во суштина треба да ја гарантира и заштитува уставно утврдената поставеност на Народната банка како посебна „монетарна” власт, на начин што преку почитувањето на ваквата уставна вредност сите органи на државната власт преку вршењето на своите надлежности се должни да внимаваат на независноста на Народната банка, во формална и во материјална смисла. Односно, законодавецот преку уставниот основ за донесување на Законот за Народната банка да внимава и да ја операционализира уставната поставеност на Народната банка со тој или со кој било друг закон во смисла на донесување законски решенија кои не би претставувале упад или повреда на независноста на Народната банка на Република Северна Македонија. За сите останати органи на државната власт, неопходно е безусловно да се почитува уредувањето во член 5 од Законот за Народната банка, согласно кој и во суштина се операционализира нејзината независност и самостојност. Конечно, во случај на повреда на уставната поставеност на Народната банка на Република Северна Македонија вклучително и со законски решенија на законодавецот, Уставниот суд има надлежност и должност да ја заштити со свои одлуки независноста и самостојноста на оваа т.н монетарна власт.

Анализирајќи го оспорениот дел од одредбата од член 2 став 1 од Законот, како и целината на истиот, за Судот се постави прашањето за уставната оправданост на оспореното законско решение, од причина што и покрај јасната цел која сакал да ја постигне законодавецот, според Судот, начинот на кој тоа го прави поставувајќи го како приоритетен над сите други закони, не го задоволува есенцијалниот критериум на принципот на правна сигурност.

Во хиерархијата на уставноправниот поредок, постои јасна разграниченост, систематизација и хиерархија на правните акти. Уставот, како највисок правен акт, односно како lex superior, претставува извор на сите останати гранки на правниот систем, тој е основата и од него произлегува правниот поредок во државата. Со Уставот се обезбедува највисока правна заштита на прашањата што тој ги регулира, бидејќи со ниту еден друг хиерархиски понизок правен пропис од општ или посебен/поединечен карактер (закон, подзаконски акти, поединечни акти на органите на државната власт) тие прашања не можат да бидат поинаку уредени. Во таа смисла, Уставниот суд согласно член 108 од Уставот е органот на Републиката кој ја штити уставноста и законитоста, односно се грижи за почитување на темелните вредности на поредокот меѓу кои и владеењето на правото.

Операционализацијата на уставните вредности и норми се прави со донесување на законите што е исклучива надлежност на Собранието на Република Северна Македонија. Законите, исто така, подлежат на принципот на нивната уставност што подразбира тие да бидат во согласнот со Уставот, во целина или конкретни одредби (без разлика на нивната природа, материјална или процесна, и без разлика на нивната правна „сила“, односно со какво мнозинството биле донесени). Натамошната операционализација на законските одредби се прави со подзаконски акти, кои подлежат и на начелото на законитост (мора да имаат основ и да бидат во согласност со закон), но и на начелото на уставност (мора да бидат во согласност со Уставот). Во хиерархијата на правните прописи посебно место имаат и меѓународните договори коишто се ратификувани во согласност со Уставот кои се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон. Претходно наведеното претставува вертикална хиерархија меѓу општите правни прописи во еден уставноправен поредок. Но, општо познато е дека постои и хоризонтална хиерархија меѓу општите правни прописи, во смисла доколку за одредена правна материја постојат општ и посебен закон, во тој случај важи правилото lex specialis derogat legi generalis, односно се применува посебниот закон кој го дерогира општиот. Исто така, неспорен е фактот дека многу закони предвидуваат законски решенија во кои се уредува односот на еден закон со друг/и закон/и, но во таквото законско уредување од императивно значење е законското решение да го задоволува принципот на јасност и прецизност во односите што се регулираат.

Од претходно направената анализа според Судот, јасно произлегува дека владеењето на правото и неговиот суштински принцип правната сигурност подразбираат во правниот поредок да егзистираат јасни, прецизни и недвосмислени норми со цел да се воспостави единствен, усогласен и хармоничен правен поредок, во кој сите делови на правниот поредок ќе претставуваат единствена целина како услов за ефикасно функционирање на демократскиот поредок и општество. Оспореното законско решение согласно кое му се дава приоритет на Законот за Народната банка пред „сите” други закони со својата контрадикторност и противречност е спротивно на ваквата императивна природа на оваа темелна вредност. Доколку во конкретниот случај, целта на законодавецот била да го постави Законот за народната банка како закон lex specialis, во тој случај истото би било нелогично и неоправдано. Имено, имајќи го предвид значењето на поимот lex specialis кој се однесува на посебни правни прописи кои на прецизен и подетален начин уредуваат исти односи и примена на правото како и општиот пропис (lex generalis), односно определува кое право ќе се применува во секоја конкретна ситуација, во тој случај, законот со кој се уредува одредена конкретна материја, односно законот кој содржи поспецифични правила, има предност пред законот кој регулира само општи прашања. За да може Законот за Народната банка да претставува lex specialis неопходно е да постои и lex generalis, нешто што во конкретната ситуација не е случај. Организацијата и работата на Народната банка, согласно со член 60 став 3 од Уставот, се уредуваат со закон, и токму оваа уставна норма е операционализирана во Законот за Народната банка, што би значело дека Уставот не може да се смета за lex generalis поради неговата природа на lex superior. Операционализацијата на уставните норми, законодавецот е потребно да ја изврши на уставно допуштен начин без да бидат повредени темелните вредности.

Во насока на претходно наведеното, Судот во предметот У.бр.237/2006 од 19.09.2007 година, не повел постапка за оценување на уставноста на член 3 став 1 од Законот за даночната постапка според кој „Овој закон има предимство прeд другите даночни закони“. Во наведениот случај законодавецот јасно прецизирал и го утврдил односот на Законот за даночната постапка спрема другите закони од даночната област, кои имаат карактер на посебни даночни закони, нешто што не е случај во конкретниот предмет со оспорената одредба од Законот за Народната банка. Судот смета дека давањето приоритет на тој закон над сите други закони е законско решение кое го повредува принципот на правна сигурност бидејќи може да создаде контрадикторност, противречност, но и арбитрарност во примената.

Согласно со претходно направената уставно-судска анализа, според Судот, оспорениот дел „закони“ од член 2 став 1 од Законот не го задоволува принципот на правна сигурност кој е суштински елемент на владеењето на правото, но евентуална интервенција само во оспорениот дел би претставувала правна нелогичност, од таа причина, уставно-судската анализа се однесува на член 2 став 1 во целина, а не само на оспорениот дел.

При испитувањето на уставноста на закон, односно уставноста и законитоста на пропис или друг општ акт, согласно со член 14 став 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, Уставниот суд може да ја оценува уставноста и законитоста и на одредбите од прописот или другиот општ акт што не се оспорени во иницијативата.

Организацијата и функционирањето на Собранието на Република Северна Македонија како претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката, се уредуваат со Уставот и со Деловникот, како што е утврдено во член 61 од Уставот.

Согласно со член 1 став 2 од Законот за Собранието на Република Северна Македонија, прашањата поврзани со организацијата и функционирањето на Собранието и на работните тела, собраниските постапки, како и други прашања кои не се уредени со овој закон, се уредуваат со Уставот на Република Северна Македонија и Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија.

Во член 1 став 2 од Деловникот на Собранието е пропишано дека со овој деловник се уредуваат организацијата и функционирањето на Собранието на Република Македонија (Собрание) и на работните тела на Собранието (работни тела).

Постапката за донесување на законите е детално уредена во глава IX. Донесување на закони и други акти (од член 132 до член 192) од Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија.

Анализирајќи ги наведените одредби од Уставот, Законот за Собрание, Деловникот на Собранието, како и целината на Законот за Народната банка, а особено член 2 во целина, притоа имајќи го предвид и образложението во мислењето добиено од Владата, за Судот се постави прашањето за постоењето на каузална врска помеѓу став 1 и став 4 од член 2 на Законот, од каде што произлезе и дилемата дали со законско решение може да се „суспендира“ и „самоограничи” уставното овластување на Собранието на Република Северна Македонија кое согласно член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, е единствениот орган во Републиката, надлежно да донесува закони, а со тоа да врши и нивни измени и дополнувања.

Имено, според Судот, нејасно е уредувањето во Законот, според коешто одредбите од овој закон не можат да се изменат, дополнат или престанат во целост или делумно со одредби од друг закон, а притоа, имајќи ги предвид јасните правни правила утврдени во Уставот, Законот за Собрание, како и Деловникот на Собранието, каде на јасен и прецизен начин се уредени овластувањето, надлежноста и постапката за донесување, како и постапката за изменување и дополнување на законите.

Како што и претходно беше наведено, во хоризонталната хиерархија на општите прописи неспорно е постоењето на однос и регулирани правила согласно принципот lex specialis derogat legi generali, како и фактот дека многу закони предвидуваат законски решенија во кои се уредува односот на еден закон со друг/и закон/и, но во таквото законско уредување од императивно значење е законското решение да го задоволува принципот на јасност и прецизност во односите што се регулираат. Но, Судот оцени дека уредувањето во ставот 4 од член 2 од Законот за Народната банка според кој „одредбите од овој закон не можат да се изменат, дополнат или престанат во целост или делумно со одредби од друг закон”, не го задоволува критериумот на јасна и прецизна норма со што ја доведува во прашање правната сигурност како битен елемент во владеењето на правото. Но, исто така и уште повеќе, уредувањето во член 2 став 4 од Законот, кое во суштина значи самиот законодавец да се самоограничи (бидејќи ова ограничување се однесува на него, а тој е единствениот орган со уставно овластување да донесува измени и дополнувања на законите и законските одредби) е уставно проблематично и според Судот, доведува до повреда на член 61 и член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот.

Оттука, Судот го имаше предвид и образложението на Владата како предлагач на Законот, како и целта која законодавецот сакал да ја постигне со уредувањето во член 2 став 1, како и со ставот 4 од истиот член, кои се во функција на обезбедување на независноста и самостојноста на Народната банка, со што во суштина ја операционализира уставната поставеност на Народната банка. Но сепак, и таквата операционализација неопходно е да биде во рамките на со Устав допуштеното, односно без притоа да се повредува темелната вредност владеење на правото, ниту пак со законска одредба да се повредуваат уставните одредби согласно со кои Собранието е носител на законодавната власт на Републиката, со уставно овластување да донесува закони (а со нивно донесување и да ги изменува и дополнува).

Со уредувањето во член 2 став 4 од Законот, самото Собрание кое е должно да ги почитува и операционализира уставните одредби за уставната поставеност на Народната банка, според Судот, се „самоограничува” во смисла дека со свое законско решение си поставува правно апсурдна и нелогична законска обврска и забрана при носењето на други закони да не ја повредува уставната поставеност на Народната банка, односно со други закони кои само Собранието може да ги донесе, а со тоа одредбите од Законот за Народна банка да не можат да се изменат, дополнат или престанат во целост или делумно.

Согласно со горенаведеното, за Судот основано се постави прашањето за согласноста на член 2 став 1 од Законот за Народната банка во целина, а не само за оспорениот дел „закони“ со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, како и за согласноста и на член 2 став 4 од Законот со член 8 став 1 алинеја 3, член 61 и член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот.

IV

Врз основа на наведеното, Судот со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска

* * *

Gjykata Kushtetuese e
Republikës së Maqedonisë së Veriut
U. nr.130/2022
Shkup, 21.02.2024

 

Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në përbërje të Dobrilla Kacarska, kryetare e Gjykatës dhe gjykatësve Naser Ajdari, mr. Tatjana Vasiq – Bozaxhieva, dr. Jadranka Daboviq – Anastasovska, Elizabeta Dukovska, dr. Osman Kadriu, dr. Darko Kostadinovski, dr. Ana Pavllovska – Daneva dhe mr. Fatmir Skender, në bazë të nenit 110 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut dhe nenit 14 paragrafit 2 dhe nenit 71 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” numër 70/1992 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” numër 202/2019, 256/2020 dhe 65/2021), në seancën e mbajtur më 21 shkurt 2024, miratoi

A K T V E N D I M

1. INICIOHET procedurë për vlerësimin e kushtetutshmërisë së nenit 2 paragrafëve 1 dhe 4 të Ligjit për Bankën Popullore të Republikës së Maqedonisë së Veriut (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr.158/2010, 123/2012, 43/2014, 153/2015, 6/2016 dhe 83/2018, dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr.110/2021).

2. Ky aktvendim do të botohet në „Gazetën Zyrtare të Republikës së Maqedonisë së Veriut”.

Arsyetim

I

Parashtruesi Igorço Toçev, ka dorëzuar në Gjykatën Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut iniciativë për inicimin e procedurës për vlerësimin e kushtetutshmërisë së nenit 2 paragrafit 1 në seksionin “ligjet” nga Ligji për Bankën Popullore të Republikës së Maqedonisë së Veriut.

Në iniciativë, parashtruesi i kërkesës thekson se pjesa e kontestuar “ligjet” nga neni 2 paragrafi 1 i Ligjit për Bankën Popullore të Republikës së Maqedonisë së Veriut nuk është mjaftueshëm i saktë dhe i qartë dhe është në kundërshtim me parimin e sundimit të së drejtës, të përcaktuara në nenin 8 paragrafi 1 alineja 3 e Kushtetutës.

Sipas të njëjtit, nëse me pjesën kontestimore “ligjet” nga neni 2 paragrafi 1 i Ligjit, nënkuptohen edhe të gjitha ligjet e tjera, atëherë kjo mund të nënkuptojë se të gjitha ligjet e tjera, pavarësisht se cilën çështje juridike apo fushë të jetës shoqërore e rregullojnë, është e nevojshme të jenë në pajtim me Ligjin për Bankën Popullore, gjegjësisht me pjesën kontestuese të dispozitës së nenit 2 paragrafit 1 të Ligjit, madje edhe ligjet procedurale të cilat miratohen me shumicë prej dy të tretash nga Kuvendi i Republikës së Maqedonisë së Veriut.

Bazuar në atë që u tha më lart, kërkohet nga Gjykata që të fillojë procedurë për vlerësimin e kushtetutshmërisë së pjesës kontestimore të “ligjeve” nga neni 2 paragrafi 1 i Ligjit për Bankën Popullore të Republikës së Maqedonisë së Veriut dhe ta shfuqizojë atë.

II

Në seancë, Gjykata konstatoi se në pajtim me nenin 2 paragrafin 1 të Ligjit për Bankën Popullore të Republikës së Maqedonisë së Veriut, ky ligj ka përparësi ndaj ligjeve të tjera. Sipas paragrafit 4 të të njëjtit nen, dispozitat e këtij ligji nuk mund të ndryshohen, plotësohen apo ndërpriten tërësisht ose pjesërisht me dispozitat e një ligji tjetër.

III

Sipas nenit 8 paragrafi 1 alineja 3 e Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut, sundimi i ligjit është vlerë themelore e rendit kushtetues.

Banka Popullore e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në pajtim me nenin 60 paragrafin 1 të Kushtetutës, është bankë emetuese. Sipas paragrafit 2 të të njëjtit nen, Banka Popullore është e pavarur dhe përgjegjëse për stabilitetin e valutës, për politikën monetare dhe për likuiditetin e përgjithshëm të pagesave në Republikë dhe jashtë saj. Në paragrafin 3 të të njëjtit nen, përcaktohet se organizimi dhe puna e Bankës Popullore rregullohen me ligj.

Në bazë të nenit 68, paragrafit 1, alinesë 2 të Kushtetutës, Kuvendi i Republikës së Maqedonisë së Veriut miraton ligje dhe jep interpretim autentik të ligjeve.

Gjykata Kushtetuese, në pajtim me nenin 110 paragrafin 1 të Kushtetuës së Republikës së Maqedonisë së Veriut, vendos për pajtueshmërinë e ligjeve me Kushtetutën.

Marrëveshjet ndërkombëtare që ratifikohen në përputhje me Kushtetutën janë pjesë e rendit të brendshëm juridik dhe nuk mund të ndryshohen me ligj, siç përcaktohet në nenin 118 të Kushtetutës.

Me Ligjin për Bankën Popullore të Republikës së Maqedonisë së Veriut (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 158/2010, 123/2012, 43/2014, 153/2015, 6/2016 dhe 83/2018, dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr.110/2021) rregullojnë organizimin dhe punën e Bankës Popullore të Republikës së Maqedonisë së Veriut, detyrat dhe kompetencat e Bankës Popullore të Republikës së Maqedonisë së Veriut nga dita e anëtarësimit të Republikës së Maqedonisë së Veriut në Bashkimin Evropian dhe detyrat dhe kompetencat e Bankës Popullore të Republikës së Maqedonisë së Veriut pas futjes së euros si njësi monetare në Republikën e Maqedonisë së Veriut.

Neni 2 paragrafi 1 i ligjit thotë se ky ligj ka përparësi ndaj ligjeve të tjera. Sipas paragrafit 2 të të njëjtit nen, me rastin e zbatimit të këtij ligji, çdo term i papërcaktuar me këtë ligj ka kuptimin e përcaktuar me ligj tjetër. Në paragrafin 3 të të njëjtit nen, është përcaktuar se nëse me këtë ligj nuk është rregulluar asnjë çështje që ka të bëjë me organizimin dhe punën e Bankës Popullore të Republikës së Maqedonisë së Veriut, në atë rast, aplikohen dispozitat e ligjit tjetër që e rregullon atë çështje. Sipas paragrafit 4 të të njëjtit nen, dispozitat e këtij ligji nuk mund të ndryshohen, plotësohen ose ndërpriten tërësisht ose pjesërisht me dispozita të një ligji tjetër.

Në pajtim me rregullimin në nenin 5 të të njëjtit ligj, Banka Popullore është e pavarur në realizimin e qëllimeve dhe detyrave të saj dhe është përgjegjëse në kushtet dhe në mënyrën e përcaktuar me këtë ligj, ndërsa anëtarët e Këshillit të Bankës Popullore dhe punonjësit e Bankës Popullore nuk mund të marrin dhe të kërkojnë udhëzime nga organet e pushtetit shtetëror, organet e komunave, organet e Qytetit të Shkupit dhe nga personat juridikë dhe/ose fizikë. Vendimet e Këshillit të Bankës Popullore nuk mund të miratohen, shfuqizohen, anulohen ose ndryshohen nga organet dhe personat nga paragrafi (2) i këtij neni dhe pavarësia e Bankës Popullore respektohet në çdo kohë dhe asnjë organ dhe/ose personat nga paragrafi (2) i këtij neni nuk guxojnë të prekin anëtarët e Këshillit të Bankës Popullore dhe punonjësit e Bankës Popullore në kryerjen e funksioneve të tyre, përkatësisht të punës, e as në veprimtarinë e Bankës Popullore.

Nga analiza e dispozitave kushtetuese dhe ligjore të përmendura, rezulton se Banka Popullore e Republikës së Maqedonisë së Veriut, si bankë qendrore emetuese, ka statusin e përcaktuar me Kushtetutë të institucionit të pavarur dhe ka kompetenca të gjera në çështjet me interes shoqëror që duhet t’i ushtrojë në kushte autonomie dhe pavarësie të plotë.

Sundimi i së drejtës është një vlerë kaq themelore nga i cili burojnë parime dhe principe të shumta që formojnë ekzistencën e tij, veçanërisht si siguria juridike, që nënkupton ekzistencën e rregullave të qarta dhe precize në rendin juridik. Siguria juridike nënkupton gjithashtu se ligjet janë në përputhje me Kushtetutën dhe të gjitha rregullimet e tjera me Kushtetutën dhe ligjin, gjë që e siguron harmoninë, përputhshmërinë dhe konsistencën në rendin kushtetues-juridik. Ai përfaqëson në thelb një vlerë që ka një imperativ për të garantuar, siguruar dhe afirmuar të gjitha vlerat e tjera themelore, parimet kushtetuese, principet dhe normat.

Duke e marrë parasysh natyrën juridike të kësaj vlere themelore, rezulton se ajo duhet të garantojë dhe mbrojë në thelb pozitën e përcaktuar me kushtetutë të Bankës Popullore si autoritet i veçantë “monetar”, në atë mënyrë që nëpërmjet respektimit të kësaj vlere kushtetuese, të gjitha organet e qeverisjes shtetërore, përmes ushtrimit të kompetencave të tyre, janë të detyruara t’i kushtojnë vëmendje pavarësisë së Bankës Popullore, në kuptimin formal dhe material. Domethënë, ligjvënësi, përmes bazës kushtetuese për miratimin e Ligjit për Bankën Popullore, duhet të jetë i kujdesshëm dhe ta funksionalizojë pozicionin kushtetues të Bankës Popullore me atë apo me ndonjë ligj tjetër në aspektin e miratimit të zgjidhjeve ligjore që nuk do të përfaqësonin ndërhyrjen apo cenimin e pavarësisë së Bankës Popullore të Republikës së Maqedonisë së Veriut. Për të gjitha organet e tjera të qeverisjes shtetërore është e nevojshme të respektohen pa kushte dispozitat e nenit 5 të Ligjit për Bankën Popullore, sipas të cilit në thelb funksionalizohen pavarësia dhe sovraniteti i saj. Së fundi, në rast të shkeljes së pozitës kushtetuese të Bankës Popullore të Republikës së Maqedonisë së Veriut, përfshirë edhe vendimet ligjore të ligjvënësit, Gjykata Kushtetuese ka kompetencë dhe detyrë që me vendimet e saj ta mbrojë pavarësinë dhe autonominë e kësaj të quajtur autoritet monetar.

Duke e analizuar pjesën e kontestuar të dispozitës nga neni 2 paragrafi 1 i Ligjit, si dhe tërësinë e saj, Gjykatës iu shtrua çështja e arsyetimit kushtetues të zgjidhjes së kontestuar juridike, për arsye se përkundër qëllimit të qartë që ligjvënësi dëshironte të arrinte, sipas Gjykatës, mënyra se si e bën këtë duke e vendosur atë si prioritet mbi të gjitha ligjet e tjera, nuk e plotëson kriterin thelbësor të parimit të sigurisë juridike.

Në hierarkinë e rendit kushtetues ka një demarkacion, sistematizim dhe hierarki të qartë të akteve juridike. Kushtetuta, si akti më i lartë juridik, pra si lex superior, përfaqëson burimin e të gjitha degëve të tjera të sistemit juridik, është baza dhe prej saj buron rendi juridik në vend. Kushtetuta ofron mbrojtjen më të lartë juridike për çështjet që ajo i rregullon, sepse pa ndonjë rregullim tjetër juridik hierarkikisht më të ulët të karakterit të përgjithshëm apo të veçantë/individual (ligj, akte nënligjore, akte individuale të organeve shtetërore) ato çështje nuk mund të rregullohen ndryshe. Në këtë kuptim, Gjykata Kushtetuese, sipas nenit 108 të Kushtetutës, është organi i Republikës që mbron kushtetutshmërinë dhe ligjshmërinë, pra kujdeset për respektimin e vlerave themelore të rendit, përfshirë edhe sundimin e së drejtës.

Operacionalizimi i vlerave dhe normave kushtetuese bëhet me miratimin e ligjeve, që është kompetencë ekskluzive e Kuvendit të Republikës së Maqedonisë së Veriut. Ligjet i nënshtrohen edhe parimit të kushtetutshmërisë së tyre, që nënkupton se ato duhet të jenë në përputhje me Kushtetutën, në tërësi ose me dispozita të veçanta (pavarësisht nga natyra, materiale apo procedurale dhe pavarësisht nga “forca e tyre ligjore”, përkatësisht me çfarë shumice janë miratuar). Operacionalizimi i mëtejshëm i dispozitave ligjore bëhet me akte nënligjore, të cilat i nënshtrohen parimit të ligjshmërisë (duhet të kenë bazë dhe të jenë në përputhje me ligjin), por edhe parimin e kushtetutshmërisë (duhet të jenë në përputhje me Kushtetutën). Vend të veçantë në hierarkinë e rregullimeve juridike zënë marrëveshjet ndërkombëtare të ratifikuara në përputhje me Kushtetutën, të cilat janë pjesë e rendit të brendshëm juridik dhe nuk mund të ndryshohen me ligj. Sa më sipër përfaqëson një hierarki vertikale ndërmjet rregullimeve të përgjithshme ligjore në një rend kushtetues. Mirëpo, përgjithësisht dihet se ekziston edhe një hierarki horizontale ndërmjet rregullimeve të përgjithshme juridike, në kuptimin që nëse ekziston ligji i përgjithshëm dhe i posaçëm për një çështje juridike të caktuar, në atë rast zbatohet rregulli lex specialis derogat legi generalis, që është, zbatohet ligji i veçantë që del nga ai i përgjithshëm. Është gjithashtu një fakt i padiskutueshëm që shumë ligje parashikojnë zgjidhje juridike që rregullojnë marrëdhënien e një ligji me një ligj/ligje të tjetra, por në një rregullim të tillë juridik është i domosdoshëm që zgjidhja ligjore ta plotësojë parimin e qartësisë dhe saktësisë në marrëdhëniet që rregullohen.

Nga analiza e bërë më parë sipas Gjykatës, del qartë se sundimi i së drejtës dhe parimi i tij thelbësor i sigurisë juridike nënkuptojnë ekzistencën e normave të qarta, të sakta dhe të paqarta në rendin juridik për të krijuar një rend juridik të vetëm, të harmonizuar dhe harmonik, në të cilin të gjitha pjesët e rendit juridik do të përfaqësojnë një entitet të vetëm si kusht për funksionimin efikas të rendit dhe shoqërisë demokratike. Zgjidhja e kontestuar ligjore, sipas së cilës i jepet përparësi Ligjit për Bankën Popullore para “të gjitha” ligjeve të tjera, me kontraditën dhe kundërthënien e tij, është në kundërshtim me këtë natyrë imperative të kësaj vlere themelore. Nëse në rastin konkret qëllimi i ligjvënësit ishte që Ligji për Bankën Popullore të vendosej si ligj lex specialis, në atë rast i njëjti do të ishte i palogjikshëm dhe i pajustifikuar. Domethënë, duke e pasur parasysh kuptimin e termit lex specialis, i cili i referohet rregullave të veçanta juridike që i rregullojnë të njëjtat marrëdhënie dhe zbatimin e ligjit në mënyrë të saktë dhe të detajuar si rregullorja e përgjithshme (lex generalis), gjegjësisht përcakton se cila e drejtë do të zbatohet në çdo situatë specifike, në atë rast ligji që rregullon një çështje të caktuar, pra ligji që përmban rregulla më specifike, ka përparësi ndaj ligjit që rregullon vetëm çështje të përgjithshme. Në mënyrë që Ligji për Bankën Popullore të përfaqësojë lex specialis, duhet të ketë një lex generalis, gjë që nuk është rasti në situatën specifike. Organizimi dhe puna e Bankës Popullore, në pajtim me nenin 60 paragrafin 3 të Kushtetutës, rregullohet me ligj dhe kjo normë kushtetuese është e funksionalizuar në Ligjin për Bankën Popullore, që do të nënkuptonte se Kushtetuta nuk mund të konsiderohet lex generalis për shkak të natyrës së tij të lex superior. Ligjvënësi duhet të kryejë operacionalizimin e normave kushtetuese në mënyrë të lejueshme kushtetuese pa i cenuar vlerat themelore.

Në drejtim të sa më sipër, Gjykata në lëndën U.nr. 237/2006, të datës 19.09.2007, nuk ka filluar procedurën për vlerësimin e kushtetutshmërisë së nenit 3 paragrafi 1 i Ligjit për procedurën tatimore, sipas të cilit “Ky ligj ka përparësi ndaj ligjeve të tjera tatimore”. Në rastin e përmendur, ligjvënësi e ka saktësuar dhe përcaktuar qartë raportin e Ligjit për procedurën tatimore me ligjet e tjera në fushën tatimore, të cilat kanë karakter të ligjeve të veçanta tatimore, gjë që nuk është rasti në rastin konkret me dispozitën kontestuese të Ligjit për Bankën Popullore. Gjykata vlerëson se dhënia e përparësisë atij ligji ndaj të gjitha ligjeve të tjera është një zgjidhje ligjore që e cenon parimin e sigurisë juridike sepse mund të krijojë kontradikta, kundërthënie dhe arbitraritet në zbatim.

Sipas analizës kushtetuese-juridike të bërë më parë, sipas Gjykatës, pjesa kontestuese “ligje” nga neni 2 paragrafi 1 i Ligjit nuk e plotëson parimin e sigurisë juridike që është element thelbësor i sundimit të së drejtës, por ndërhyrja e mundshme vetëm në pjesën kontestimore do të përbënte palogjikshmëri juridike, prandaj analiza kushtetuese-gjyqësore i referohet nenit 2 paragrafit 1 në tërësi dhe jo vetëm të pjesës kontestuese.

Me rastin e shqyrtimit të kushtetutshmërisë së një ligji, përkatësisht kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së një rregulloreje ose akti tjetër të përgjithshëm, në pajtim me nenin 14 paragrafin 2 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut, Gjykata Kushtetuese mund të vlerësojë kushtetutshmërinë dhe ligjshmërinë e dispozitave të rregullores ose aktit tjetër të përgjithshëm që nuk kundërshtohen në iniciativë.

Organizimi dhe funksionimi i Kuvendit të Republikës së Maqedonisë së Veriut si organ përfaqësues i qytetarëve dhe bartës i pushtetit legjislativ të Republikës rregullohen me Kushtetutë dhe me Rregullore, të përcaktuara në nenin 61 të Kushtetutës.

Në bazë të nenit 1 paragrafit 2 të Ligjit për Kuvendin e Republikës së Maqedonisë së Veriut rregullohen çështjet që kanë të bëjnë me organizimin dhe funksionimin e Kuvendit dhe trupave të tij punues, me procedurat parlamentare, si dhe çështje të tjera që nuk rregullohen me këtë ligj me Kushtetutën e Republikës së Maqedonisë së Veriut dhe me Rregulloren e Kuvendit të Republikës së Maqedonisë së Veriut.

Në nenin 1 paragrafin 2 të Rregullores së Kuvendit, është paraparë se me këtë Rregullore rregullohet organizimi dhe funksionimi i Kuvendit të Republikës së Maqedonisë (Kuvendi) dhe i trupave punuese të Kuvendit (trupeve punuese).

Procedura për miratimin e ligjeve është rregulluar në mënyrë të detajuar në kapitullin IX. Miratimi i ligjeve dhe akteve të tjera (nga neni 132 deri në nenin 192) të Rregullores së Kuvendit të Republikës së Maqedonisë së Veriut.

Duke i analizuar dispozitat e përcaktuara të Kushtetutës, Ligjin për Kuvendin, Rregulloren e Kuvendit, si dhe tërësinë e Ligjit për Bankën Popullore, e veçanërisht nenin 2 në tërësi, duke e marrë parasysh edhe arsyetimin në opinionin e marrë nga Qeveria, Gjykatës i është shtruar pyetja për ekzistimin e marrëdhënies kauzale ndërmjet paragrafit 1 dhe paragrafit 4 të nenit 2 të Ligjit, nga e cila ka lindur dilema se a mund të “pezullohet” me ligj dhe “vetëkufizohet” autoriteti kushtetues i Kuvendit të Republikës së Maqedonisë së Veriut, i cili, sipas nenit 68 paragrafit 1 alinesë 2 të Kushtetutës, është i vetmi autoritet në Republikë kompetent për miratimin e ligjeve dhe me këtë të bëjë edhe ndryshimin dhe plotësimin e tyre.

Gjegjësisht, sipas Gjykatës, rregullimi në ligj është i paqartë, sipas të cilit dispozitat e këtij ligji nuk mund të ndryshohen, plotësohen apo ndërpriten tërësisht apo pjesërisht me dispozita të një ligji tjetër, dhe në të njëjtën kohë duke i pasur parasysh rregullat e qarta juridike të përcaktuara në Kushtetutë, Ligjin për Kuvendin, si dhe Rregulloren e Kuvendit, ku autorizimi, kompetenca dhe procedura për miratim, si dhe procedura për ndryshimin dhe plotësimin, rregullohen në një mënyrë të qartë dhe të saktë të ligjeve.

Siç u tha më parë, në hierarkinë horizontale të rregulloreve të përgjithshme është e padiskutueshme ekzistimi i një marrëdhënieje dhe rregullash të rregulluara në përputhje me parimin lex specialis derogat legi generali, si dhe fakti që shumë ligje parashikojnë zgjidhje ligjore që i rregullojnë marrëdhëniet e një ligj me një ligj/ligje të tjera, por në një rregullim i tillë juridik është i një rëndësie imperative që zgjidhja ligjore ta plotësojë parimin e qartësisë dhe saktësisë në marrëdhëniet që rregullohen. Megjithatë, Gjykata vlerësoi se dispozita e paragrafit 4 të nenit 2 të Ligjit për Bankën Popullore sipas të cilës “dispozitat e këtij ligji nuk mund të ndryshohen, plotësohen apo ndërpriten tërësisht apo pjesërisht me dispozita të një ligji tjetër”, nuk e plotësojnë kriterin e një norme të qartë dhe precize që vë në pikëpyetje sigurinë juridike si element thelbësor në sundimin e së drejtës. Por gjithashtu dhe aq më tepër rregullimi në nenin 2 paragrafi 4 i Ligjit, që në thelb nënkupton që vetë ligjvënësi duhet të kufizohet (sepse ky kufizim vlen për të dhe është i vetmi organ me autoritet kushtetues për të bërë ndryshime në plotësimet e ligjeve dhe dispozitave ligjore) është kushtetutshmërisht problematike dhe sipas Gjykatës, çon drejt shkeljes së nenit 61 dhe nenit 68 paragrafit 1 alinesë 2 të Kushtetutës.

Prandaj, Gjykata e ka marrë parasysh arsyetimin e Qeverisë si propozues i Ligjit, si dhe qëllimin që ligjvënësi ka dashur të arrijë me rregullimin në nenin 2 paragrafin 1, si dhe me paragrafin 4 të po këtij neni, të cilat janë në funksion të sigurimit të pavarësisë dhe mëvetësisë së Bankës Popullore, e cila në thelb operacionalizon pozitën kushtetuese të Bankës Popullore. Mirëpo, një operacionalizimi i tillë duhet të jetë edhe brenda kornizës së asaj që e lejon Kushtetuta, pra pa e cenuar vlerën themelore të sundimit të së drejtës dhe as dispozitat kushtetuese sipas të cilave Kuvendi është bartës i pushtetit legjislativ të Republikës, me autoritetin kushtetues për të miratuar ligje (dhe duke i miratuar ato për t’i ndryshuar dhe plotësuar).

Me rregullimin në nenin 2 paragrafin 4 të Ligjit, vetë Kuvendi, i cili është i obliguar t’i respektojë dhe operacionalizojë dispozitat kushtetuese për përcaktimin kushtetues të Bankës Popullore, sipas Gjykatës, është “vetëkufizues” në kuptimin që me vendimin e saj ligjor po i vendos vetes një kornizë juridikisht absurde dhe të palogjikshme që me miratimin e ligjeve të tjera të mos e cenojë qëndrimin kushtetues të Bankës Popullore, gjegjësisht me ligje të tjera që mund t’i miratojë vetëm Kuvendi, ndërsa me atë edhe dispozitat e Ligjit për Bankën Popullore ato nuk mund të modifikohen, plotësohen ose ndërpriten tërësisht ose pjesërisht.

Në përputhje me sa më sipër, për Gjykatën me bazë u shtrua pyetja e pajtueshmërisë së nenit 2 paragrafit 1 të Ligjit për Bankën Popullore në tërësi, e jo vetëm për pjesën e kontestuar “ligjet” me nenin 8 paragrafin 1 alinenë 3 të Kushtetutës si dhe për pajtueshmërinë e nenit 2 paragrafit 4 të Ligjit me nenin 8 paragrafin 1 alinenë 3, nenin 61 dhe nenin 68 paragrafin 1 alinenë 2 të Kushtetutës.

IV

Në bazë të lartpërmendurës Gjykata, me shumicë votash, vendosi si në dispozitivin e këtij aktvendimi.

 

KRYETARE
e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut,
Dobrilla Kacarska