Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019 и 256/2020), по гласањето против Решението У.бр.93/2023 со кое Уставниот суд на седницата одржана на 14 февруари 2024 година одлучи да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за суспензија за примена на Деталниот урбанистички план за дел од Урбан блок 48 (дел 2) и за дел од У.Е. „Б.С. Гојчо“ дел од Урбан блок 44, плански опфат помеѓу бул. „Трета МУБ“ ул. „Перо Чичо“, ул. „Прва петолетка“ и ул. „Миле Кипра“ – општина Куманово, (2018-2023) со површина од 3.24ха со технички број 18/18 од јули 2021, изработен од ДУПИ Планерис увоз-извоз Куманово, донесен со Одлука бр. 09-0525/41 од 28.12.2021 година бр. 09-4569 од 6 јуни 2023 година („Сл. Гласник на општина Куманово“ бр. 9 од 07.06.2023 година), писмено го образложувам следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
Од направената анализа на одребите на Уставот на Република Северна Макединија, како и на релевантните законски акти со кои се утврдаат надлежноста и условите на единиците на локалната самоуправа за донесување на одлуки за суспензија на примена на детални урбанистички планови, неприфатливо е становиштето на мнозинството судии на Уставниот суд дека во конкретниот случај при доносување на Одлуката на Советот на Општина Куманово за суспензија за примена на Деталниот урбанистички план за дел од Урбан блок 48 (дел 2) и за дел од У.Е. „Б.С. Гојчо“ дел од Урбан блок 44, плански опфат помеѓу бул. „Трета МУБ“ ул. „Перо Чичо“, ул. „Прва петолетка“ и ул. „Миле Кипра“ – општина Куманово, (2018-2023) со површина од 3.24ха со технички број 18/18 од јули 2021, изработен од ДУПИ Планерис увоз-извоз Куманово, донесен со Одлука бр. 09-0525/41 од 28.12.2021 година бр. 09-4569 од 6 јуни 2023 година („Сл. Гласник на општина Куманово“ бр. 9 од 07.06.2023 година), – не бил исполнет еден од двата законски услови утврдени со Законот за урбанистичко планирање.
Имено, во член 23 став 6 од Законот за урбанистичко планирање, донесувачот на детален урбанистички план (во конкретниот случај Советот на Општина Куманово), донесува одлука за суспензија на планот врз основа на 1) стручен елаборат за суспензија на применувањето на урбанистичкиот план, негови делови или плански одредби, изработен од комисијата за урбанизам од член 38 од истиот Закон, а, 2) по претходно добиено мислење од министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот кое се издава во рок од 15 работни дена по приемот на стручниот елаборат и барањето за мислење.
Од приложената документација јасно е видливо дека Општина Куманово располага како со Стручен елаборат за суспензија на применување на Деталниот урбанистички план изработен од страна на Комисијата за урбанизам на Општина Куманово врз основа на уредно поднесено Барање од Градоначалникот на Општината, а по Известување на СОУ Гимназија „Гоце Делчев“ Куманово со барање за постапување бр. 08-3411/1 од 10.04.2023 и Известување од ЈЗУ Здравствен дом Куманово со бр. 08-3518/1, така и со Мислење за Стручен елаборат за суспензија на применувањето на конкретниот Детален урбанистички план изработен од Комисија формирана од Министерот за транспорт и врски заведено под архивски број 26-2661/2 од 22 мај 2023 година. Оттука, логична е констатацијата дека двата законски услови за донесување на Одлука за суспензија на применувањето на деталрен урбанистички план согласно член 23 став 6 од Законот за урбанистичко планирање се исполнети.
Сепак, спротивно на изложената фактичка и правна состојба, Судот во своето Решение заклучува дека вториот законски услов не е исполнет заради тоа што во Мислењето на Министерството за транспорт и врски е наведено дека „доставениот стручен елаборат не содржи конкретни податоци со кои се докажува несомнената штета по јавниот интерес што е воочена во текот на спроведувањето на планот…“. Во понатамошниот текст од образложението на Судот, цитирани се и други наводи од Мислењето на Министерството кои се спротивни на наводите изнесени во Стручниот елаборат за суспензија околу прашањето за (не)постоење на несомнена штета за јавниот интерес. Негирањето на постоењето несомнена штета за јавниот интерес со понатамошно спроведување на планот изнесено од страна на Мислењето на Комисијата на Министерството за транспорт и врски, од дел од судиите на Уставниот суд е оценето како „негативно“, во смисла на тоа дема Комисијата на Министерството не утврдила евентуални штетни последици по јавниот интерес на Општина Куманово.
Моето толкување на законскиот услов пропишан во член 23 став 6 од Законот за урбанистичко планирање е дека е тој исполнет со самото добивање на Мислењето во законски утврдениот рок. Имено, законодавецот никаде не пропишал дека мислењето треба да содржи „позитивна оцена“ за постоење на штета по јавниот интерес. Напротив, станува збор за стручно мислење кое по силата на својата стручна аргументација треба да го убеди Советот на Општината за (не)постоење на причини за суспензија на деталниот урбанистички план, но, крајната одлука сепак, останува изворна надлежност на советите на општините. Дополнителни аргументи за ваквото толкување на законската одредба е што истовремено постои и Стручен елаборат од општинската Комисија во кој се изнесени наводи спротивни од оние во Мислењето на Министерството. Секако, на овој податок треба да се додаде и тоа дека иницијатива во форма на Известување со барање за поведување на постапка за суспензија на деталниот урбанистички план е поднесена од две јавни установи кои пружаат есенцијални услуги за граѓаните, а кои сметаат дека со спроведувањето на Планот се загрозува непреченото вршење на нивната дејност и јавниот интерес: гимназија и јавна здравствена установа.
Секое спротивно толкување на Законот за урбанистичко планирање, би значело дека Министерството за транспорт и врски има право со содржината на своите стручни мислења да одземе изворна надлежност на советот на било која општина, со што се доведува во прашање локалната самоуправа како темелна вредност на уставниот поредок на државата утврдена во член 8 став 1 алинеа 9 од Уставот на Република Северна Македонија.
Истовремено, придавањето на поголемо правно значење на стручното мислење изготвено од Министерството за транспорт и врски, а во однос на примената на деталните урбанистички планови на единиците на локалната самоуправа е спротивно и на чл. 22 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа согласно кој урбанистичкото (урбано и рурално) планирање претставува изворна надлежност на општините. Доколку биде воспоставен преседан, содржината на стручните мислења на министерствата во однос на содржината на стручните елаборати на општинските комисии и одлуки на советите на општините да имаат предоминантно значење и поголема правна сила (што не е утврдено со ниту еден законски пропис), тогаш се појавува опасност од дерогирање на принципот на децентрализација на кој почива нашата организација на власта, преку воведување на супремација на централната врз локалната власт во државата.
Моето мислење е дека Уставниот суд е должен да ја цени законитоста на постапката спроведена од страна на општинските совети што во случајот на спроведување на својата надлежнст за урбанистичко планирање (кое вклучува и одлучување за суспендирање на примена на детални урбанистички планови), подразбира оцена само на исполнетоста на законски пропишаните услови за спроведување на постапката, а не и впуштање во материјална расправа за содржината на стручките елаборати и мислења и на евентуалната загрозеност на јавниот интерес, односно дали таква постои и во кој степен.
Дополнителен аргумент во прилог погореизнесеното становиште е и содржината на македонското севкупно позитивно законодавство од областа на административното право, каде бројни законски прописи утврдуваат надлежност на органите на државната управа, првенствено министерствата, да издаваат согласности и/или одобренија или пак изрично потенцирани позитивни мислења на општите акти на советите на оштините или од нив основаните јавни установи. На тој начин, органите на државната управа ја вршат својата надлежност која во правната теорија се нарекува спроведување на превентивен или дополнителен надзор врз законитоста (а, понекогаш и целисходноста) на општите акти на единиците на локалната самоуправа, се разбира, кога е тоа изрично утврдено со закон. Примери за вакви законски овластувања на органите на државната управа се следниве: Член 26 став (4) од Законот за оснвното образование („Сл. Весник на РСМ“ бр. 161/2019 гласи: „На статутот на основното училиште согласност дава Министерството, по претходно добиено позитивно мислење од основачот“, или чл. 97 ст. (4) од Законот за средното образование („Сл. Весник на РМ“ бр. 44/1995): „На статутот на средното училиште согласност дава Министерството“.Во ваквите и бројни други случаи централната власт има законско овластување да суспедира општ акт на локалната самоуправа, се разбира од времен карактер, за што во крајна линија одлучува Уставниот суд.
Логичен правен заклучок е дека законодавецот прави јасна дистинкција помеѓу мислењата, согласностите, одобренијата и позитивните мислења на органите на државната управа vis-a-vis единиците на локалната самоуправа, пришто, содржината на последните е правно задолжителна за субјектите на кои им се издава бидејќи со нив изрично може да не се дозволи стапување во сила или времена забрана за продолжување на правното дејство на одреден општ акт, за разлика од мислењата чие постоење/издавање како дел од постапката е задолжително, но не и нивната содржина, тргнувајќи од самостојноста и стручниот потенцијал на општините при вршење на своите законски утврдени изворни оваластувања. Во случајот на донесување на Одлуката на Советот на Општина Куманово за суспензија на примената на Деталниот урбанистички план, Законот за урбанистичко планирање предвидува само мислење од Министерството за транспорт и врски како услов, а не и позитивно мислење.
Конечно, законодавецот го става јавниот интерес како врвен приоритет над приватниот интерес и токму од таа причина треба да се применува толкувањето дека самото постоење на мислење на Министерството за транспосрт и врски (без оцена дали е тоа „позитивно“ или „негативно“) е доволен услов за донесување на одлуки за суспензија на деталните урбанистички планови на општините. Во прилог на изнесеното говори член 5 од Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на РСМ“ бр.32/20): „(1) Во просторот опфатен со урбанистичките планови јавен интерес е уредувањето и хуманизацијата на просторот, заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата, како и зачувувањето на природните и културните вредности на просторот“. „(2) За јавниот интерес од ставот 1 на овој член се води грижа во сите фази од урбанистичкото планирање, односно во постапките за изработување, донесување, спроведување и следење на спроведувањето на урбанистичките планови“. „(3) Со урбанистичкото планирање задолжително се штити јавниот интерес кој е приоритетен, додека приватниот интерес се обезбедува согласно со закон“.
Врз основа на сето изнесено, моето лично убедување е дека со донесеното Решение на Уставниот суд за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за суспензија за примена на Деталниот урбанистички план за дел од Урбан блок 48 (дел 2) и за дел од У.Е. „Б.С. Гојчо“ дел од Урбан блок 44, плански опфат помеѓу бул. „Трета МУБ“ ул. „Перо Чичо“, ул. „Прва петолетка“ и ул. „Миле Кипра“ – општина Куманово, (2018-2023) со површина од 3.24ха со технички број 18/18 од јули 2021, изработен од ДУПИ Планерис увоз-извоз Куманово, донесен со Одлука бр. 09-0525/41 од 28.12.2021 година бр. 09-4569 од 6 јуни 2023 година („Сл. Гласник на општина Куманово“ бр. 9 од 07.06.2023 година), а особено со точка 2. Од Решението со која се запираат од извршување поединечните акти и дејствија преземени врз основа на погореозначената Одлука, не е запазена локалната самоуправа како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија и не е во согласност со цитираните одредби од Законот за локалната самоуправа и Законот за урбанистичко планирање со што не се заштитува ниту јавниот интерес кој е утврден како приоритет во сите релевантни законски акти од оваа материја.
Судија на Уставниот суд
на Република Северна Македонија,
д-р Ана Павловска-Данева