У.бр.13/2024 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У. бр.13/2024
Скопје,07.02.2024 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав Добрила Кацарска, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членовите 27 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 7 февруари 2024 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на насловот на поглавјето 9 „Автентично толкување на општи акти” и членовите 123, 124, 125 и 126 од Деловникот на Советот на Општина Битола („Службен гласник на Општина Битола“ бр.10/2005 и 20/2020).

2. СЕ ЗАПИРА извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на оспорениот акт, означен во точката 1 од ова решение.

3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

Образложение

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 14 став 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, по сопствена иницијатива поведе постапка за оценување на уставноста на членовите од актот, означен во точката 1 од Решението, затоа што пред Судот со основ се постави прашањето за нивната согласност со Уставот на Република Северна Македонија.

На седницата Судот утврди дека Деловникот на Советот на Општина Битола содржи дел со наслов 9 „Автентично толкување на општи акти” во кој се уредени членовите 123, 124, 125 и 126.

Според член 123 од Деловникот, барање за автентично толкување на општ акт може да поднесат членовите на Советот, граѓаните од Општината, јавно претпријатие кое извршува дејност на подрачјето на Општината и државните органи кога потребата од автентично толкување настанала во врска со примената на актите во нивното работење.

Во член 124 од истиот деловник, се предвидува дека барањето за давање на автентично толкување на општиот акт се поднесува до претседателот на Советот кој веднаш барањето го доставува до Комисија за Статут и прописи.

Согласно член 125 од Деловникот, Комисијата за Статут и прописи по барањето за автентично толкување има право да побара мислење од работните тела на Советот и управните органи и органите на општинската администрација.

Според член 126 од оспорениот деловник, ако Комисијата за Статут и прописи оцени дека барањето за давање на автентично толкување е оправдано ќе изготви предлог на автентично толкување и ќе го достави до Советот на Општината, а доколку оцени дека барањето за давање на автентично токлување не е оправдано, Комисијата за Статут и прописи за тоа ќе поднесе извештај до Советот кој одлучува по барањето и поднесениот извештај.

III

Една од основните цели на Уставот на Република Северна Македонија е воспоставување на владеење на правото во системот на власта. Овој уставен принцип со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот е определен како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон, секој е должен да ги почитува Уставот и законите, согласно член 51 од Уставот.

Според член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Согласно член 14 став 1 од Деловникот на Уставниот суд, Уставниот суд може и сам да поведе постапка за оценување на уставноста на закон, односно уставноста и законитоста на пропис или друг општ акт.

Согласно член 27 став 1 од Деловникот на Судот, Уставниот суд може во текот на постапката, до донесувањето на конечна одлука, да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на закон, друг пропис или општ акт чијашто уставност односно законитост ја оценува, доколку со неговото извршување би можеле да настанат тешко отстранливи последици.

Со предметната иницијатива се оспорува уставноста и законитоста на насловот на поглавјето 9. Автентично толкување на општи акти и членовите 123, 124, 125 и 126 од Деловникот на Советот на Општина Битола.

Советот на Општина Битола, повикувајќи се на член 36 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” бр.05/02) и член 24 точка 2 од Статутот на Општина Битола („Службен гласник на Општина Битола” број 10/2005) на седницата одржана на 29.11.2005 година го донел Деловникот на Советот на Општина Битола објавен во „Службен гласник на Општина Битола” бр.10/2005.

Советот на Општина Битола на седницата одржана на 25.12.2020 година донел Одлука за измена и дополнување на Деловникот на Советот на Општината Битола бр.09-161/24 од 25.12.2020 година, која е објавена во „Службен гласник на Општина Битола” бр.20/2020.

Деловникот на Советот на Општина Битола содржи дел со наслов 9 „Автентично толкување на општи акти” во кој се уредени членовите 123, 124, 125 и 126. Во член 123 од Деловникот на Општината се уредува дека барање за автентично толкување на општ акт може да поднесат членовите на Советот, граѓаните од Општината, јавно претпријатие кое извршува дејност на подрачјето на Општината и државните органи кога потребата од автентично толкување настанала во врска со примената на актите во нивното работење. Во член 124 од Деловникот, се уредува дека барањето за давање на автентично толкување на општиот акт се поднесува до претседателот на Советот кој веднаш барањето го доставува до Комисија за Статут и прописи. Во член 125, пак, од Деловникот се уредува дека Комисијата за Статут и прописи по барањето за автентично толкување има право да побара мислење од работните тела на Советот и општинската администрација, а според член 126 од Деловникот на Општината ако Комисијата за Статут и прописи оцени дека барањето за давање на автентично толкување е оправдано ќе изготви предлог на автентично толкување и ќе го достави до Советот на усвојување, а доколку оцени дека барањето за давање на автентично толкување, не е оправдано, Комисијата за Статут и прописи за тоа ќе поднесе Извештај до Советот кој одлучува по барањето и поднесениот извештај.

Автентично толкување на законите дава законодавецот како орган на законодавната власт. Собранието, согласно член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, ги донесува законите и дава автентично толкување на законите, а постапката за автентично толкување на законите е уредена со Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” 91/2008, 119/2010 и 23/2013).

Според правната теорија, автентично толкување на законите значи утврдување на содржината и на вистинската смисла на веќе донесен закон, кој во примената покажува нејасност, двосмисленост или содржи празнини. Автентичното толкување е составен дел на објавениот закон.
Во конкретниот случај, автентично толкување дава Советот на Општина Битола, како орган на локалната власт.

Постапувајќи по предметната иницијатива, утврдивме дека Советот на Општината согласно член 36 став 1 точка 1. од Законот за локалната самоуправа го донел оспорениот деловник.

Законот за локалната самоуправа не содржи изречна одредба дека советите на општините можат да даваат автентично толкување на прописите коишто ги донесуваат. Имено, согласно член 36 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа, советот на општината го донесува статутот на општината и други прописи, односно дека согласно член 62 став 1 од Законот, во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи, и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон, што значи дека Законот не содржи изречна одредба дека советите на општините можат да даваат автентично толкување на прописите коишто ги донесуваат.

При таква фактичка состојба, недвосмислено произлегува дека Советот на Општина Битола, ги пречекорил своите законски овластувања кога го донел оспорениот деловник во кој предвидел поглавје 9 „Автентично толкување на општи акти“ и членовите 123, 124, 125 и 126 во кој е содржано оспореното поглавје.

Од горенаведеното произлегува дека станува збор за прашање коешто мора да биде предвидено во закон за да можат органите на локалната власт да го применуваат, како што тоа е уредено за законодавецот како орган на државната власт, изречно во Уставот со член 68 став 1 алинеја 2, согласно кој Собранието донесува закони и дава автентично толкување на законите. Од уставно-судската анализа произлегува дека органите на локалната власт немаат законска основа за давање автентично толкување и ваков правен институт не може да биде уреден со Деловник или Статут.

Со оглед на фактот дека автентичното толкување е уредено во наведените одредби на Деловникот, со што Советот на Општината ги пречекорил, односно ги надминал своите надлежности предвидени во Законот за локалната самоуправа, во однос на кои Судот изразува сомнеж за нивната уставност и законитост, е доволна причина за Судот да го покрене прашањето за уставноста и законитоста на одредбите што се предмет на оспорување со иницијативата.

Имајќи го предвид погоре изнесеното, Судот оцени дека со основ може да се постави прашањето за уставноста и законитоста на насловот на поглавјето 9 „Автентично толкување на општи акти” и членовите 123, 124, 125 и 126 од Деловникот на Општина Битола.

Поради можност од настанување на штетни последици, а согласно член 27 од Деловникот на Уставниот суд, Судот одлучи да ја запре примената на оспорените одредби од Деловникот на Општината, како и да го запре извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорените одредби, до донесувањето на конечната одлука.

Врз основа на наведеното, Судот, одлучи како во диспозитивот на ова решение.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска

* * *

Gjykata Kushtetuese e
Republikës së Maqedonisë së Veriut
U. nr.13/2024
Shkup,07.02.2024

Gjykata Kushtetue e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në përbërje të Dobrilla Kacarska, kryetare e Gjykatës dhe gjykatësve Naser Ajdari, mr. Tatjana Vasiq-Bozaxhieva, dr. Jadranka Daboviq – Anastasovska, Elizabeta Dukovska, dr. Osman Kadriu, dr. Darko Kostadinovski dhe mr. Fatmir Skender, në bazë të nenit 110 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut dhe neneve 27 dhe 71 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” numër 70/1992 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” numër 202/2019, 256/2020 dhe 65/2021), në seancën e mbajtur më 7 shkurt 2024 miratoi

A K T V E N D I M

1. INICOHET procedura për vlerësimin e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së titullit të kapitillit 9 “Interpretimi autentik i akteve të përgjithshme” dhe neneve 123, 124, 125 dhe 126 të Rregullores së Këshillit të Komunës së Manastirit (“Gazeta Zyrtare e Komunës së Manastir” nr.10/2005 dhe 20/2020).

2. NDËRPRITET realizimi i akteve individuale dhe veprimeve të kryera në bazë të nenit të aktit të kontestuar, të shënuar në pikën 1 të këtij aktvendimi.

3. Ky aktvendim do të publikohet në “Gazetën Zyrtare të Republikës së Maqedonisë së Veriut“.

Arsyetim

Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në bazë të nenit 14 paragrafi 1 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut, me vetë iniciativë ka iniciuar procedurë për vlerësimin e kushtetutshmërisë së neneve të aktit të cekur në pikën 1 të Aktvendimit, për shkak se para Gjykatës me bazë është shtruar çështja e pajtueshmërisë së tyre me Kushtetutën e Republikës së Maqedonisë së Veriut.

Gjykata në seancë përcaktoi se Rregulloreja e Këshillit të Komunës së Manastirit përmban pjesë të titulluar 9 “Interpretimi autentik i akteve të përgjithshme” në të cilin janë rregulluar nenet 123, 124, 125 dhe 126.

Sipas nenit 123 të Rregullores, kërkesë për interpretim autentik të aktit të përgjithshëm mund të paraqesin anëtarët e Këshillit, qytetarët e Komunës, një ndërmarrje publike që ushtron veprimtari në rajonin e Komunës dhe organet shtetërore kur lind nevoja për një interpretim autentik në lidhje me zbatimin e akteve në funksionimin e tyre.

Në nenin 124 të së njëjtës rregullore, parashihet se kërkesa për dhënien e interpretimit autentik të aktit të përgjithshëm i parashtrohet Kryetarit të Këshillit, i cili menjëherë ia dërgon kërkesën Komisionit për Statut dhe Rregullore.

Në bazë të nenit 125 të Rregullores, Komisioni për Statute dhe Rregullore pas kërkesës për interpretim autentik ka të drejtë të kërkojë mendim nga organet e punës së Këshillit dhe organet administrative dhe organet e administratës komunale.

Sipas nenit 126 të rregullores kontestimore, nëse Komisioni për Statut dhe Rregullore vlerëson se kërkesa për interpretim autentik është e arsyeshme, do të përgatisë propozimin për interpretim autentik dhe do t’ia dërgojë Këshillit të Komunës dhe nëse vlerëson se Kërkesa për dhënien e interpretimit autentik nuk është e arsyeshme, Komisioni për Statut dhe Rregullore do t’i dërgojë raport Këshillit, i cili vendos për kërkesën dhe raportin e dërguar.

III

Një nga qëllimet themelore të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut është vendosja e sundimit të së drejtës në sistemin e qeverisjes. Ky parim kushtetues është përcaktuar me nenin 8 paragrafi 1 alineja 3 të Kushtetutës si vlerë themelore e rendit kushtetues të Republikës së Maqedonisë së Veriut.

Në Republikën e Maqedonisë së Veriut, ligjet duhet të jenë në përputhje me Kushtetutën, dhe të gjitha rregullat tjera me Kushtetutën dhe ligjin, secili është i obliguar të respektojë Kushtetutën dhe ligjet, sipas nenit 51 të Kushtetutës.

Sipas nenit 110 paragrafi 2 të Kushtetutës, Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë së Veriut vendos për pajtueshmërinë e rregulloreve të tjera dhe marrëveshjeve kolektive me Kushtetutën dhe ligjet.

Në bazë të nenit 14 paragrafi 1 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese, Gjykata Kushtetuese mund të iniciojë vetë procedurën për vlerësimin e kushtetutshmërisë së një ligji, përkatësisht kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së një rregulli ose akti tjetër të përgjithshëm.

Në bazë të nenit 27 paragrafit 1 të Rregullores së Gjykatës, Gjykata Kushtetuese gjatë procedurës, deri në marrjen e vendimit të formës së prerë, mund të marrë vendim për ndalimin e realizimit të akteve individuale ose veprimeve të ndërmarra në bazë të ligjit, një rregulli tjetër ose një akti të përgjithshëm, kushtetutshmërinë, respektivisht ligjshmërinë e të cilit e vlerëson, nëse me realizimin e tij mund të krijohen pasoja të vështira për t’u hequr.

Me iniciativën në fjalë kontestohet kushtetutshmëria dhe ligjshmëria e titullit të kapitullit 9. Interpretimi autentik i akteve të përgjithshme dhe neneve 123, 124, 125 dhe 126 të Rregullores së Këshillit të Komunës së Manastirit.

Këshilli i Komunës së Manastirit, duke iu referuar nenit 36 paragrafi 1 pika 1 të Ligjit për Vetëqeverisje Lokale (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 05/02) dhe nenit 24 pika 2 të Statutit të Komunës së Manastirit (“Gazeta Zyrtare e Komunës së Manastirit” nr. 10/2005) në mbledhjen e mbajtur më 29.11.2005 ka miratuar Rregulloren e Këshillit të Komunës së Manastirit të publikuar në “Gazetën Zyrtare të Komunës së Manastirit”. ” nr.10/2005.

Në seancën e mbajtur më 25.12.2020, Këshilli i Komunës së Manastirit ka miratuar Vendim për ndryshimin dhe plotësimin e Rregullores së Këshillit të Komunës së Manastirit nr.09-161/24 të datës 25.12.2020, e cila është publikuar në “Gazetën Zyrtare të Komunës së Manastirit” nr.20/2020.

Rregulloreja e Këshillit të Komunës së Manastirit përmban pjesën e titulluar 9 “Interpretimi autentik i akteve të përgjithshme” në të cilin rregullohen nenet 123, 124, 125 dhe 126. Në nenin 123 të Rregullores së Komunës rregullohet se kërkesë për interpretim autentik të aktit të përgjithshëm mund të parashtrojnë anëtarët e Këshillit, qytetarët e komunës, një ndërmarrje publike që ushtron veprimtari në rajonin e komunës dhe organet shtetërore kur nevoja për interpretim autentik lind në lidhje me zbatimin e akteve në veprimtarinë e tyre. Në nenin 124 të Rregullores, rregullohet që kërkesa për dhënien e interpretimit autentik të aktit të përgjithshëm i paraqitet kryetarit të Këshillit, i cili menjëherë ia paraqet kërkesën Komisionit për Statute dhe Rregullore. Neni 125 i Rregullores përcakton se Komisioni për Statute dhe Rregullore pas kërkesës për interpretim autentik ka të drejtë të kërkojë mendim nga trupat punues të Këshillit dhe të administratës komunale dhe sipas nenit 126 të Rregullores së Komunës nëse Komisioni për Statute dhe Rregullore vlerëson se kërkesa për dhënien e interpretimit autentik është e arsyeshme, do të përgatisë propozimin për interpretim autentik dhe do t’ia dërgojë Këshillit për miratim dhe nëse vlerëson se kërkesa për dhënien e interpretimit autentik nuk justifikohet, Komisioni për Statute dhe Rregullore do t’i paraqesë një raport Këshillit që vendos për kërkesën dhe raportin e dërguar.

Interpretim autentik të ligjeve jep ligjvënësi si organ i pushtetit legjislativ. Kuvendi në pajtim me nenin 68 paragrafi 1 alineja 2 të Kushtetutës miraton ligjet dhe jep interpretim autentik të ligjeve, kurse procedura për interpretimin autentik të ligjeve rregullohet me Rregulloren e Kuvendit të Republikës së Maqedonisë së Veriut (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” 91/2008, 119/2010 dhe 23/2013).

Sipas teorisë juridike, interpretimi autentik i ligjeve nënkupton përcaktimin e përmbajtjes dhe kuptimit të vërtetë të një ligji tashmë të miratuar, i cili në zbatimin e tij tregon paqartësi, mëdyshje ose përmban zbrazëtira. Interpretimi autentik është pjesë përbërëse e ligjit të publikuar.

Në rastin konkret, interpretimin autentik e jep Këshilli i Komunës së Manastirit, si organ i pushtetit lokal.

Duke vepruar sipas iniciativës në fjalë, konstatuam se Këshilli i Komunës, në pajtim me nenin 36 paragrafi 1 pika 1 të Ligjit për Vetëqeverisje Lokale, ka miratuar rregulloren e kontestuar.

Ligji për Vetëqeverisjen Lokale nuk përmban një dispozitë të shprehur se këshillet e komunave mund të japin një interpretim autentik të rregullave që miratojnë. Konkretisht, në pajtim me nenin 36 paragrafi 1 pika 1 të Ligjit për Vetëqeverisje Lokale, këshilli i komunës miraton statutin e komunës dhe rregullat tjera, gjegjësisht që në përputhje me nenin 62 paragrafi 1 të Ligjit, në kryerjen e punëve në kompetencë të tij, këshilli miraton rregullore dhe atë: statutin, programet, planet, vendimet dhe rregulla tjera të përcaktuara me ligj, që do të thotë se Ligji nuk përmban dispozitë të qartë se këshillet e komunave mund të japin një interpretim autentik të rregulloreve që i miratojnë.

Në një situatë të tillë faktike, pa mëdyshje del se Këshilli i Komunës së Manastirit i ka tejkaluar autorizimet e tij ligjore me miratimin e rregullores së kontestuar, në të cilën ka parashikuar kreun 9 “Interpretimi autentik i akteve të përgjithshme” dhe nenet 123, 124, 125 dhe 126, ku përfshihet kapitulli i kontestuar.

Nga sa më sipër rezulton se bëhet fjalë për një çështje që duhet të parashikohet në ligj në mënyrë që të munden organet e pushtetit lokal ta zbatojnë, siç është rregulluar për ligjvënësin si organ i pushtetit shtetëror, shprehimisht në Kushtetutë me nenin 68, paragrafi 1 alineja 2, në pajtim me të cilit Kuvendi miraton ligje dhe jep interpretim autentik të ligjeve. Nga analiza kushtetuese-gjyqësore rezulton se organet e qeverisjes lokale nuk kanë bazë ligjore për të dhënë një interpretim autentik dhe një institucion i tillë juridik nuk mund të rregullohet me Rregullore apo Statut.

Duke pasur parasysh se interpretimi autentik është rregulluar në dispozitat e përmendura të Rregullores, me të cilat Këshilli i Komunës ka kaluar, përkatësisht tejkaluar kompetencat e tij të parapara me Ligjin për Vetëqeverisjen Lokale, në lidhje me të cilin Gjykata shpreh dyshime për kushtetutshmërinë dhe ligjshmërinë e tyre, është arsye e mjaftueshme që Gjykata të ngrejë çështjen e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së dispozitave që janë objekt i kundërshtimit me iniciativë.

Duke marrë parasysh sa më sipër, Gjykata vlerësoi se çështja e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së titullit të kreut 9 “Interpretimi autentik i akteve të përgjithshme” dhe neneve 123, 124, 125 dhe 126 të Rregullores së Komunës së Manastirit mund të ngrihet me bazë.

Për shkak të mundësisë së pasojave të dëmshme dhe në përputhje me nenin 27 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese, Gjykata vendosi ndërprerjen e zbatimit të dispozitave kontestuese të Rregullores së Komunës, si dhe ndalimin e realizimit të akteve ose veprimeve individuale që janë ndërmarrë në bazë të dispozitave të kontestuara deri në marrjen e vendimit përfundimtar.

Në bazë të lartëpërmendurës, Gjykata vendosi si në dispozitivin e këtij aktvendimi.

KRYETARE
e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut,
Dobrilla Kacarska