Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019 и 256/2020), по гласањето против Решението У.бр.36/2022 со кое Уставниот суд, на седницата одржана на 20 декември 2023 година, одлучи да поведе постапка за оценување на уставноста на член 2 од Уредбата за изменување на Уредбата за висина на надомест за приватизација на градежното земјиште што се приватизира, начинот и постапката за наплата на надомест за приватизација на градежно земјиште („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.81/2022), донесена од Владата на Република Северна Македонија, писмено го образложувам моето несогласување со следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. По повод иницијативата поднесена од Емануел Тасев од Скопје, Судот на седницата одржана на 20 декември 2023 година со мнозинство гласови го донесе Решението У.бр.36/2022. Според мое мислење, наводите во иницијативата и нејзиното дополнување како и аргументите на мнозинството судии не беа основани, поради што гласав против и со почит ја искажувам мојата несогласност со аргументите од предметното решение.
2. Според наводите во иницијативата, член 2 од Уредбата не е во согласност со повеќе одредби од Уставот, и тоа: член 52 став 4 според кој законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните, член 55 став 2 според кој Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот и член 8 став 1 алинеја 3 според кој владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија. Ова поради тоа што со оспорениот член од Уредбата се дава повратно дејство на Уредбата и иако е понеповолна за странките, овозможува да се примени надоместокот утврден во Прегледот на веќе започнати постапки за приватизација кои се во постапка на решавање пред надлежен орган, а кои поради неажурност на органите сè уште не се решени. Наспроти нив, има повластени баратели за приватизација чии барања се веќе решени со помал износ на надоместок согласно Уредбата пред нејзината измена, од што произлегува дека со ретроактивното важење на оспорената уредба барателите во предметите кои не се окончани, се наоѓааат во дискриминирачка и понеповолна положба од другите баратели. Оттука, се предлага Судот да поведе постапка за оценка на уставноста и оспорениот член да го поништи.
3. Мнозинството судии во расправата и во поддршка на својата одлука се повика на следните аргументи „Еден од елементите на начелото на владеењето на правото е и сигурноста на правниот субјект во неговата правна положба, како и забраната јавните власти да воведуваат мерки со кои би ја влошиле, односно би ја направиле понеповолна правната ситуација на субјектите. Оттука, обезбедувањето на сигурноста на правната положба нужно бара заштита и почитување на стекнатите права. Стекнатите права се субјективни права кои настанале (се стекнале) во време на важење на претходен закон или пропис, кој доколку е заменет или изменет со нов, истите тие права не може да создаваат понеповолно дејство за граѓаните, особено за оние што започнале постапки кои не се окончани до стапувањето на сила на измената, без разлика на причините кои довеле до неокончување на таквите постапки. Тоа се права кои граѓаните ги стекнале врз основа на пропис, така што подоцнежната измена на прописите не смее и не може да влијае врз субјективното право настанато врз основа на претходно важечкиот пропис. Стекнатите права се важен аспект на ретроактивноста, бидејќи тие забрануваат повратно дејство на законот односно на прописот и негова примена на случаи што настанале пред неговото влегување во сила, на начин кој е неповолен за граѓаните”.
Воедно, мнозинството судии се повика на уставно-судската практика во предметите У.бр.119/2006, У.бр.160/2014, У.бр.74/2014, У.бр.110/2016, У.бр.70/2006, во кои се акцентира ставот на Судот според кој законодавецот има право на нов начин да ги уредува односите и прашањата во одделна област, но дека преминот од стариот во новиот правен режим на уредување на односите во правото, треба да се обезбеди на начин кој подразбира избраните мерки, односно средства да бидат соодветни на целите и причините поради кои тие се предвидуваат, а притоа да не се доведе во прашање, или во поголем обем да не се загрози правната сигурност и веќе стекнатите права и интереси на субјектите на кои тие се однесуваат.
Според мнозинството судии „со оспорениот член 2 од предметната Уредба, доносителот на истата, ја загрозил правната сигурност на субјектите кои започнале постапки за приватизација на градежно земјиште согласно важечките правни правила во времето на нивно покренување, што подразбира таквите односи и да бидат окончани согласно тогаш важечкиот правен режим, и со уредувањето дека на постапките за приватизација на градежното земјиште започнати пред денот на влегувањето во сила на оваа Уредба, ќе се применува висината на надоместот определен во Прегледот кој е составен дел на оваа уредба, предвидел уставно забрането ретроактивно дејство на новите услови, кои се неповолни за субјектите на кои се однесува”.
Дополнително, мнозинството судии одлучи дека „со оспорениот член 2 од предметната Уредба, доносителот на истата, ги става во нееднаква положба субјектите на правото, што претставува повреда на принципот на еднаквост утврден во член 9 од Уставот. Имено, субјектите на правото кои повеле постапка за приватизација на градежно земјиште согласно претхониот правен режим и услови, и истите ги окончале таквите постапки, биле во иста правна и фактичка положба со субјектите кои повеле постапка, но истите не биле окончани (без разлика на причините за тоа) согласно правниот режим и услови во времето на поведувањето на постапките. Разликата што едните ги окончале, а другите не започнатите постапки, не го менува фактот што под исти правни правила барале остварување на нивните права предвидени со закон и со уредба. Но, со измените на условите и висината на надоместот со оспорената одредба од Уредбата, оние кои не ги окончале постапките до денот на влегување во сила на измените, се ставаат во нееднаква, потешка и понеповолна положба во однос на оние кои ги окончале постапките”.
4. Како што веќе претходно и во други издвоени мислења го имам истакнато својот став, разликата во мислењата што тука сакам да ја потенцирам е од принципиелна и суштинска природа и се однесува на стандардот со уставна важност, односно во толкувањето на темелните вредности, принципи и норми на Уставот. Во конкретниот случај, сметам дека мнозинството судии имаше погрешен пристап при толкувањето на оспорените законски одредба vis a vis темелните вредности на нашиот уставен поредок утврдени во член 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати со меѓународното право и утврдени во Уставот, владеењето на правото, принципот на еднаквост, утврден во член 9 од Уставот, како и член 52 став 4 од Уставот со кој се забранува повратното дејство на законите и другите прописи, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.
Владеењето на правото претставува таква темелна вредност од која произлегуваат бројни начела и принципи коишто го формираат нејзиното битие, особено правната сигурност којашто подразбира законите да бидат во согласност со Устав, а сите други прописи со Устав и закон со што се обезбедува хармонија, усогласеност и конзистентност во уставно-правниот поредок. Таа во суштина претставува вредност којашто има императив да ги гарантира, обезбедува и афирмира сите останати темелни вредности, уставни принципи, начела и норми. Односот помеѓу владеењето на правото и принципот на еднаквост утврден во член 9 од Уставот, како и член 52 од Уставот со кој се забранува ретроактивно дејство на прописите е суштински. Имено, само преку владеењето на правото и само преку усогласеноста на законските и подзаконските решенија со уставните вредности и норми, може да се ефектуираат, афирмираат и заштитат уставните гаранции за основните слободи и права како и на принципот на еднаквост.
Еднаквоста како принцип, подразбира дека со еднаквите се постапува еднакво, а со нееднаквите нееднакво. Различниот третман помеѓу исти категории на лица или субјекти кои се наоѓаат во идентична правна и фактичка состојба по однос на нивните права, претставува повреда на овој уставен принцип. Во член 9 од Уставот е определено дека граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според член 56 став 1 од Уставот сите природни богатства, растителниот и животинскиот свет, добрата во општа употреба како и предметите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се добра од општ интерес за Републиката и уживаат посебна заштита. Согласно член 56 став 3 од Уставот, со закон се уредуваат начинот и условите под кои определени добра од општ интерес за Републиката можат да се отстапат на користење.
Разликата помеѓу мојот и ставот на мнозинството судии се однесува на неколку суштествени околности и прашања, и тоа: Дали постои ретроактивно дејство на оспорената одредба на започнатите, но не и окончани постапки? Дали правата кои се предвидени со законски и подзаконски прописи претставуваат и стекнати права во отсуство на окончана постапка за нивно ефектуирање која завршила со конкретен акт на надлежен орган? Дали постои повреда на принципот на еднаквост, како и во однос на конзистентноста при повикувањето на уставно-судската практика? За мене по сите овие околности и прашања, воопшто не постои никаква дилема.
За односи во тек и за започнати, незавршени односи, односно на започнати, но не и окончани постапки за приватизација на градежно земјиште на кои во конкретниот случај се однесува оспрената одредба, примената на новите услови и правила утврдени со уредба која е во сила, не значи повратно, ретроактивно дејство на нормата. Ретроактивното дејство се врзува со односи кои не се во тек, завршиле и се окончале, пред влегување во сила на актуелната норма. Причините кои довеле до неможност започнатите постапки да бидат окончани пред влегувањето во сила на сега оспорената уредба, односно согласно претходниот правен режим и правила, се ирелевантни од аспект на уставно-судска оценка на уставноста, тоа се фактички прашања и прашања поврзани со примената на прописите од страна на надлежни органи. За ретроактивно дејство кое е забрането со Уставот може да стане збор само во околности кога оспорената одредба би се однесувала и би задирала во окончаните со акт на надлежен орган постапки за приватизација на градежно земјиште, во на таков начин стекнати права, и тоа на неповолен начин за граѓаните, за што во конкретниот случај не станува збор. Во прилог на ваквиот мој став говори и богатата уставно-судска практика.
Така, со Решението У.бр.175/2009, Уставниот суд не повел постапка за оценување на уставноста на член 17 од Законот за изменување и дополнување на Законот за приватизација и закуп на градежно земјиште во државна сопственост („Службен весник на Република Македонија“ бр.165/2008). Членот 17 од Законот, предвидувал „Започнатите постапки за приватизација на градежно земјиште во државна сопственост согласно Законот за приватизација и закуп на градежно земјиште во државна сопственост („Службен весник на Република Македонија„ бр.4/2005 и 13/2007), ќе продолжат според одредбите на овој закон“. Во овој случај, Судот утврдил дека „Од анализата на уставните и законските одредби, а во корелација со наводите содржани во иницијативата, Судот оценил дека со оспорениот член од Законот не е пропишана ретроактивна примена на Законот, поради што не може да се прифати тврдењето во иницијативата дека со оспорениот член се повредувал принципот на владеењето на правото и принципот на забрана на повратното дејство на законите, утврден во членот 52 став 4 од Уставот. Имено, ова од причина што со оспорениот член се предвидува започнатите постапки (што значи незавршени) ќе продолжат (во иднина) според одредбите на овој закон. Ставот 1 од овој член на Законот ги регулира започнатите постапки за приватизација на градежното семјиште во државна сопственост, а ставот 2, пак, од истиот член на Законот ги регулира започнатите постапки по барање за отуѓување на градежното изградено земјиште во сопственост на Република Македонија, согласно со Уредбата за начинот и постапката за отуѓување на градежно изградено земјиште сопственост на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.13/2003, 59/2003, 84/2003, 20/2004, 43/2004, 43/2004 и 69/2004). Оттука, не може да се прифати тврдењето во иницијативата дека оспорениот член на Законот има повратно дејство, бидејќи постапките за приватизација и постапките по барање за отуѓување се во тек, изменувањето и дополнувањето на Законот, всушност е примена на Законот по кој се води постапката која во моментот има карактер на позитивна законска регулатива, односно истата ги обврзува органите веќе започнатите постапки да ги продолжат со примена на измените на Законот”.
Исто така, релевантен е ставот на Судот во Решението 1/2010 од 19.05.2010 година, кој експлицитно содржи „Повратно дејство би постоело доколку една норма би се однесувала на односи кои се завршени пред влегувањето во сила на нормата, што тука не е случај, а нема повратно дејство ако нормата регулира незавршени односи или односи кои се во тек. Поради тоа не може да се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба од Законот за пензиското и инвалидското осигурување, со член 8 алинеи 3 и 8 и член 52 став 4 од Уставот.“ Во овој предмет се изразува само ставот кој е генерален во уставно-судската пракса, без да се навлегува во презентација на предметот, кој нема посебна содржинска врска со актуелниов предмет на ова издвоено мислење. Значи, за односи во тек и за започнати, незавршени односи, примената на новиот закон или друг пропис кој е во сила, не значи повратно, ретроактивно дејство на нормата. Ретроактивното дејство се врзува со односи кои не се во тек, завршиле пред влегување во сила на актуелната норма.
Понатаму, по мое длабоко уверување мнозинството судии на погрешен начин во конкретниот случај ги третира условите и правата уредени со претходно важечката уредба, како стекнати права. Неспорен е ставот на мнозинството судии според кој „новиот режим на уредување на односите во правото во областа на приватизација на градежно земјиште, треба да се обезбеди на начин кој подразбира изменетите услови, да бидат соодветни на целите и причините поради кои тие се предвидуваат, а притоа да не се доведе во прашање, или непропорционално и општествено неоправдано со ретроактивно дејство понеповолно за субјектите, да се загрози правната сигурност и веќе стекнатите права и интереси на субјектите на кои тие се однесуваат, ставајќи ги субјектите на правото во нееднаква положба”. Но она што е спорно е дали воопшто правата кои граѓаните ги имале согласно претходно важечката уредба во однос на приватизацијата на градежно земјиште, се стекнати права во околности на отсуство на окончана постапка која би резултирала со конкретен акт на надлежен орган за ефектуирање на таквите права. За одредено право кое на општ и еднаков начин им е достапно на граѓаните да може да добие статус на стекнато право, неопходно е граѓаните кои ги исполнуваат предвидените со пропис услови, во согласност со прописот да поведат постапка за ефектуирање на таквото право, постапката да заврши позитивно и моментот на стекнување со таквото право се верифицира со акт на надлежен орган. За односи во тек, односи кои не се окончани со акт на надлежен орган, без разлика на причините кои до тоа довеле, при промена со закон или со подзаконски акт на условите и на правниот режим не може да се тврди дека правните правила на претходниот правен режим кои повеќе не се во сила, претставуваат стекнати права за граѓаните.
Дополнително, во конкретниот случај треба да се има предвид и фактот што градежното земјиште во сопственост на државата, ужива посебна уставна заштита согласно член 56 од Уставот. Во тој контекст, новиот режим на уредување на односите во правото во областа на приватизација на градежно земјиште, Владата го обезбедила на начин кој подразбира изменетите услови да бидат соодветни на целите и причините поради кои тие се предвидуваат (а причините се општо познати, исклучително ниски цени за приватизација на државно земјиште), при што доносителот на прописот ги имал предвид и општествената оправданост и неопходност, како и пропорционалноста за измена на претходните услови, во согласност со природата на материјата која ја уредува и нејзиниот карактер на прашање од јавен интерес. Во тој контекст, во одговорот на Владата, како доносител на оспорената одредба се истакнува дека измената е извршена поради зголемената пазарна вредност на градежното земјиште во однос на вредноста на градежното земјиште во 2005 година кога во сила влегол Законот за приватизација и закуп на градежно земјиште во државна сопственост, а пред сè со цел да се оневозможи правните и физички лица кои по основ на приватизација со дотогашниот износ на надоместот да реализираат градби за намена предвидена во актите за планирање на просторот меѓу кои со намена колективно домување, комерцијални и деловни објекти итн., со што се стекнувале со имотна корист непропорционална и несоодветна на променетите пазарни услови. Исто така, доносителот на актот во својот одговор потсетува дека титулар на сопственоста на градежното земјиште е државата бидејќи земјиштето е на Републиката и државата има право да ги определува условите за стекнување на правото на сопственост на истото.
Конечно, по мое длабоко уверување, повикувањето на повреда на принципот на еднаквост од страна на мнозинството судии е погрешен. Имено, точен е фактот дека субјектите на правото кои повеле постапка за приватизација на градежно земјиште согласно претходниот правен режим и услови и истите ги окончале таквите постапки, биле во иста правна и фактичка положба со субјектите кои повеле постапка но истите не биле окончани (без разлика на причините за тоа) согласно правниот режим и услови во времето на поведувањето на постапките. Тие биле во иста фактичка и правна положба сè до стапувањето во сила на новиот правен режим, но притоа разликата што едните ги окончале, а другите не започнатите постапки претставува суштествена разлика, односно, едните се стекнале со право, а другите се во односи во тек за стекнување на истото право, што од тој момент ги прави нееднакви.
Со наведената нормативна определба од член 2 од Уредбата се уредува нов Преглед по кој ќе се утврдува висината на надоместокот за приватизација на градежното земјиште. Тој Преглед е составен дел на Уредбата и ќе се применува во постапките за приватизација на градежното земјиште кои се започнати пред денот на влегувањето во сила на Уредбата од 1 април 2022 година кога таа е објавена во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.81/2022, имајќи предвид дека се работи за барања за приватизација кои се веќе поднесени во рокот определен до 31 декември 2021 година, согласно Законот за изменување на Законот за приватизација и закуп на градежно земјиште во државна сопственост („Службен весник на Република Македонија“ бр.120/2018).
Оттука, во постапките за решавање по барањата за приватизација на градежно земјиште, согласно Законот, Уредбата и Прегледот кој е составен дел од Уредбата донесена од Владата на Република Северна Македонија, надлежниот орган ќе го применува прописот кој е во правниот поредок, односно оспорената Уредба со новиот Преглед на утврдена висина на надоместок како е тоа определено во Прегледот, што во никој случај со таквата примена не се врши повратно дејство на прописот, туку се работи за предмети по кои се решава во управна постапка за односи кои не се завршени и се во тек. Новиот Преглед како дел од оспорената уредба е позитивна нормативна регулатива која ги обврзува надлежните органи започнатите постапки да ги продолжат со нивна примена, еднакво за сите во постапките на решавање на барањата за приватизација на градежно земјиште. Прашањето за промената во висината на надоместокот којашто настанала согласно оспорената уредба и новиот преглед кој е нејзин дел, не е прашање од доменот на уставно-правна проценка за тоа дали да се применува во постапките по барањата за приватизација кои не се окончани, туку тоа е прашање на проценка на целисходност во нормирањето од аспект на висината на надоместокот од страна на Владата на Република Северна Македонија, која има законско овластување за тоа и важи за сите односи кои се во тек на решавање по барањата во постапките пред надлежните органи.
5. Од овие причини сметам дека Судот не требаше да поведе постапка за оценка на уставноста на член 2 од Уредбата за изменување на Уредбата за висина на надомест за приватизација на градежното земјиште што се приватизира, начинот и постапката за наплата на надомест за приватизација на градежно земјиште („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.81/2022), донесена од Владата на Република Северна Македонија.
Судија на Уставниот суд на
Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски