У.бр.85/2023

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.85/2023
Скопје,18.10.2023

 

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав Добрила Кацарска, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021) на седницата одржана на 18 октомври 2023 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за утврдување на надоместок на штета предизвикана од каснување од бездомни кучиња („Службен гласник на Општина Ресен“ бр.6/2022), донесена од Советот на Општина Ресен.

Образложение

I

До Уставниот суд на Република Северна Македонија, Никола Источки, адвокат од Ресен, достави иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на Одлуката означена во диспозитивот на ова решение.

Подносителот смета дека оспорената одлука е спротивна на темелните вредности на уставниот поредок – владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и на член 51 ставови 1 и 2 од Уставот, како и на член 36 став 1 точка 15 од Законот за локалната самоуправа. Во иницијативата подносителот го цитира член 36 од Законот за локалната самоуправа во кој се набројани надлежностите на советот на единицата на локалната самоуправа, при што во точка 15 е наведено дека советот врши и други работи утврдени со закон. Според подносителот на иницијативата, во Република Северна Македонија во ниту еден материјален закон, вклучувајќи ги Законот за комунални дејности и Законот за заштита и благосостојба на животните не е предвидена надлежност на општината да носи одлуки за надоместок на штета од каснување на бездомни кучиња, така што со донесувањето на оспорената одлука Советот на Општина Ресен си дава улога на законодавна власт, ставајќи се над Уставот и Законот за локална самоуправа. Од тие причини подносителот предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорената одлука и истата да ја поништи или укине.

II

На седницата Судот утврди дека Советот на Општина Ресен на седницата одржана на 25 мај 2022 година донел Одлука за утврдување на надоместок на штета предизвикана од каснување од бездомни кучиња и истата е објавена во „Службен гласник на Општина Ресен“ бр.6/2022 од 26 мај 2022. Одлуката содржи 8 члена. Во член 1 од Одлуката е утврдено дека надоместокот на материјална и нематеријална штета предизвикана од каснување на бездомни кучиња го исплаќа Општина Ресен. Во член 2 е утврдено дека надоместокот на штета не може да биде повисок од 100.000,оо денари. Во член 3 од Одлуката е предвидено дека начинот и постапката за утврдување и исплата на надоместокот ќе се уредат со правилник што го донесува градоначалникот, додека со член 4 се предвидува формирање на Комисија за постапување по барањата за надоместок на штета. Согласно член 5 од Одлуката подносителот на барањето за надоместок на штета и градоначалникот склучуваат спогодба за исплата на справедлив износ. Член 6 од Одлуката предвидува постапката да се применува и на започнати судски постапки против Општина Ресен за надоместок на штета, доколку за тоа страните се согласат. Член 7 од Одлуката предвидува организациска поддршка на Комисијата да биде обезбедена од администрацијата на Општина Ресен и дека надоместокот за членовите на комисијата ќе се обезбеди од Буџетот на Општина Ресен. Член 8 е завршна одредба за влегување во сила на одлуката.

III

Согласно член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 9 од Уставот, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и локалната самоуправа се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Во Амандманот XXV на Уставот е предвидено дека судската власт ја вршат судовите. Видовите, надлежноста, основањето, укинувањето, организацијата и составот на судовите, како и постапката пред нив, се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Според точка 1 од Амандманот XVII со која се заменува став 1 на член 115 од Уставот, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Според член 115 став 2 од Уставот, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката.

Надлежностите на општините се утврдени во Законот за локалната самоуправа („Службен весник на РМ“ бр. 5/2002). Член 20 од Законот се однесува на т.н. општа надлежност на општината според која општините, во рамките на Законот, во согласност со начелото на супсидијарност, имаат право на своето подрачје да ги вршат работите од јавен интерес од локално значење, што не се исклучени од нивна надлежност или не се во надлежност на органите на државната власт. Согласно член 21 општините самостојно, во рамките на Законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење. Листата на надлежности на општините е утврдена во член 22 и во оваа листа, меѓу другите надлежности, во точка 4. е предвидено вршење на комуналните дејности, додека пак во точка 13 е предвидено дека општината врши и други работи определени со закон. Согласно член 62 од Законот, во вршењето на работите од својата надлежност советот на општината донесува прописи и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон.

Комуналните дејности понатаму се прецизирани и дополнети во Законот за комунални дејности („Службен весник на РМ“ бр. 95/2012, 163/2013, 42/2014, 44/2015, 147/2015, 31/2016, 64/2018, 302/2020). Во член 5 од Законот како комунална дејност е определено уловување на животни скитници, којашто комунална дејност според член 14 став 3 од Законот е определена како услуга за задоволување заедничка потрошувачка.

Заштитата и благосостојбата на домашните миленици и бездомни животни и обврските на општините во врска со бездомните кучиња се уредени со Законот за заштита и благосостојба на животните („Службен весник на Република Македонија“ бр.149/2014, 149/2015, 53/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.65/2023).

Според член 28 став 1 од овој закон, општината, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје, се надлежни да вршат собирање на бездомните кучиња, односно нерегистрирани кучиња и регистрирани кучиња доколку ги затекнат на јавни површини без присуство на сопственикот и привремено да ги сместат во соодветни објекти -прифатилишта. Во овие објекти треба да се обезбеди елементарна заштита на животните од непогодни временски услови и да се обезбеди нивно ефикасно затворање. Заловувањето на бездомните кучиња се врши од страна на квалификувани лица на начин кој нема да предизвика непотребна болка или страдање. Прифатилиштата треба да обезбедат спроведување на соодветни мерки и персонал со цел за ефикасна заштита на животните, редовно хранење и напојување и доколку е неопходно лекување на животните. За контрола на популацијата на бездомните кучиња, општината, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје треба заловените бездомни кучиња привремено да ги смести во прифатилиште каде кучињата треба да се кастрираат, односно ојаловуваат, здравствено се третираат, на нив да се изврши превентивна здравствена заштита и тест за социјализација согласно со прописите од областа на ветеринарното здравство по што истите треба да се вдомат или вратат во реонот од каде што биле заловени. Бездомните кучиња треба да бидат трајно обележани со микрочип, а во случај на бездомни кучиња вратени во реонот на заловување и со други видливи средства за идентификација, на начин кој нема да предизвика непотребна болка или страдање. По исклучок, општината, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје може да применат и други пропишани методи за контрола на популацијата на бездомните кучиња. Општината, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје треба да изготват и усвојат повеќегодишен план и програма врз основа на кој ќе се врши контролата на популација на бездомните кучиња и истите да ги достават на одобрување до Агенцијата.

Според член 4 од Законот за судовите („Службен весник на Република Македонија“ бр. 58/2006, 62/2006, 35/2008, 150/2010, 83/2018, 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019) судот одлучува во постапка пропишана со закон за правата на човекот и граѓанинот и правно заснованите интереси и за споровите меѓу граѓаните и другите правни субјекти. Стварната надлежност на судовите е пропишана во член 30 од Законот, според кој основните судови со основна надлежност се надлежни да одлучуваат во прв степен по граѓански спорови, и тоа за спорови во имотно-правните и други граѓанско-правни односи на физички и правни лица, чија вредност е до 50.000 евра во денарска противредност и за надоместок на штета која не надминува 50.000 евра во денарска противвредност.

Од наведените уставни одредби произлегува дека локалната самоуправа е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија која се изразува преку уставно гарантираната самостојност на општините при вршењето на нивните надлежности утврдени со Уставот и со закон за прашања од локално значење.

Од одредбите од Законот за локална самоуправа и Законот за комуналните дејности произлегува дека општините се исклучиво надлежни за вршење на комуналните дејности како работи од локално значење, меѓу кои спаѓа и дејноста на заловување на животни скитници. Оваа комунална дејност понатаму е прецизирана во Законот за заштита и благосостојба на животните во кои се предвидени конкретни обврски за општината во врска со бездомните кучиња што опфаќаат собирање, односно заловување на бездомни кучиња, нивно сместување во прифатилишта во кои им се обезбедува сместување, храна и заштита. Во Законот се предвидени и конкретни мерки за контрола на популацијата на бездомни кучиња како што се кастрирање, ојаловување, здравствен третман и социјализација согласно со прописите на ветеринарносто здравство, како и други пропишани методи за контрола на популацијата на бездомните кучиња. Сите овие дејствија и мерки во Законот се утврдени како обврски на општината, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје, кои исто така треба да изготват и усвојат повеќегодишен план и програма врз основа на кој ќе се врши контрола на популацијата на бездомните кучиња. Со овие одредби од Законот за заштита и благосостојба на животните на општините директно со закон им се дава обврска да се грижат за контрола на популацијата на кучиња скитници, што е комунална дејност од јавен интерес и служи за задоволување на заедничката потрошувачка.

Со оглед на тоа што станува збор за законска обврска, според мислењето на Судот, не е спорно дека невршењето или пропустите во вршењето на должностите во врска со контролата на популацијата на бездомни кучиња повлекува одговорност на општината во случај кога поради зголемениот број на кучиња скитници по улиците ќе дојде до напади од страна на кучињата врз луѓето што може да има за последица нанесување на повреди и загрозување на животот и здравјето на луѓето. Одговорноста на општината повлекува и одговорност за надомест на штета предизвикана од напад од кучиња скитници. Општината во вакви случаи може да биде тужена странка што е очигледно и од многубројните судски постапки пред основните судови во земјата кои ја признаваат пасивната легитимација на општините во случај кога на нивна територија е нападнат граѓанин од страна на куче, под услов да се работи за бездомно куче, односно куче скитник.

Оттука, со оспорената одлука, според Судот, се предвидува еден вид на вонсудско решавање, односно вонсудско спогодување помеѓу општината и граѓанинот кој претрпел штета поради каснување од куче скитник, со што се овозможува побрзо и поедноставно обесштетување на граѓанинот, а на општината ѝ се овозможува да ги избегне судските трошоци доколку постапката би се водела исклучиво пред суд.

Судот смета дека дадената можност со оспорената одлука општината да одлучува за надоместок на штета предизвикана од напад на кучиња скитници, не претставува навлегување во судската власт и повреда на принципот на поделбата на власта од член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот како што тврди подносителот на иницијативата, бидејќи ова овластување произлегува како последица од неизвршување на со закон утврдената надлежност на општината да се грижи за кучињата скитници на нејзината територија и за контрола на популацијата на овие кучиња. Со ова не се задира во судската надлежност за одлучување за надомест на штета од причина што оспорената одлука дава можност за вонсудско спогодување, но доколку истото не успее, односно во случај на спор помеѓу субјектите (пр. доколку е спорно прашањето дали нападот го извршило куче скитник или куче кое има сопственик, или пак доколку субјектите не се согласат за висината на надоместокот на штета), секогаш постои можност да се поведе судска постапка и со тужба да се бара надомест на штета. Од член 6 на Одлуката произлегува дека постапката за утврдување на висината, исплатата и начинот на решавање на барањата на граѓаните за надоместок на штета ќе се применува и на започнати судски постапки против општината, доколку за тоа страните се согласат и, во случај на спогодба за исплата на справедлив износ, општината ќе ги исплати настанатите трошоци на тужителите во судската постапка сѐ до нејзиното запирање. Од наведеното произлегува дека со предвиденото вонсудско спогодување за надомест на штета се елиминира потребата за водење на судска постапка, а веќе поведените постапки можат да се запрат, што во крајна линија води и до растеретување на судовите од овие предмети во кои не постои спор помеѓу странките и коишто можат да се завршат со согласност помеѓу нив.

Според тоа, надлежноста на општината за надомест на штета од напади на кучиња скитници не ја супституира судската надлежност, туку е дадена само како можност што се темели на претходна спогодба меѓу општината и граѓанинот. Иако Законот за судовите, Законот за парничната постапка и Законот за облигационите односи упатуваат на тоа дека надоместокот на штета, во принцип, е судска работа што опфаќа одлучување во судска постапка, во ниту еден од наведените закони не е утврдено дека надоместокот на штета е исклучиво судска надлежност и дека е исклучена можноста за вонсудско спогодување меѓу засегнатите субјекти.
Компаративната анализа на прашањето, покажува дека и во земјите во регионот (Хрватска, Србија, Црна Гора, Босна) општините го имаат ова овластување да одлучуваат за надомест на штета од каснување од куче скитник.

Впрочем и Европскиот суд за човекови права во случајот Georgel and Georgeta Stoicescu v. Romania (апликација бр.9718/03, пресуда од 26.7.2011) утврдил дека непреземањето на мерки од страна на државата за контрола на популацијата на кучиња скитници и за заштита на физичкиот интегритет на граѓаните претставува повреда на правото на почитување на приватниот живот и на психофизичкиот интегритет на луѓето како елемент на правото на приватност, додека пак неуреденоста во поглед на надлежноста на органите на општината за надомест на штета може да покрене прашање во однос на правото на фер судење од член 6 од Конвенцијата доколку граѓаните се лишени од јасна и практична можност да бараат надомест на штета како што било во случајот со апликантките.

За Судот, исто така, се неприфатливи наводите во иницијативата дека оспорената одлука не е во согласност со член 36 од Законот за локалната самоуправа бидејќи советот не бил надлежен да носи одлуки со содржина како што е оспорената одлука, од причина што во член 36 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа како една од најзначајните надлежности на Советот е утврдено дека советот го донесува статутот на општината и други прописи. Оспорената одлука неспорно претставува пропис бидејќи се однесува на неопределен број на субјекти и го регулира прашањето за одговорноста на општината за надоместок на штета поради неизвршување на обврските на општината во сферата на комуналните дејности кои како исклучива надлежност на општините се утврдени во Уставот, во Законот за локалната самоуправа, Законот за комуналните дејности и, во однос на конкретната комунална дејност заловување на бездомни кучиња, во Законот за заштита и благосостојба на животните.

Поради наведеното Судот утврди дека со предвидувањето во оспорената одлука на Општина Ресен на вонсудско спогодување за надомест на штета предизвикана од кучиња скитници помеѓу општината и засегнатиот граѓанин не се повредува уставното начело на владеењето на правото и поделбата на власта од член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот и дека оспорената одлука е во согласност со Законот за локалната самоуправа, Законот за комуналните дејности и Законот за заштита и благосостојба на животните.

IV

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска