Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), по моето гласање против Решението У.бр.131/2022 од 23 мај 2023 година, го образложувам следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
I
Ставот на мнозинството судии дека не постојат процесни пречки за одлучување по иницијативата за уставноста на оспорениот дел од член 6 став 2 од Законот за финансиска поддршка на социјално ранливите категории на граѓани за справување со енергетската криза („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.246/2022) е погрешен.
Неспорно, во Решението тоа не е наведено изречно, но самиот факт што беше одлучено да се поведе постапка за оценување на уставноста, недвосмислено упатува на заклучок дека мнозинството има таков став, наспроти мојот, дека сепак постојат процесни пречки на што укажав при одлучувањето и следствено на тоа, не беа исполнети условите за поведување постапка.
Исто така, сметам дека и причините изложени по однос на сомнежот за уставноста на оспорениот дел, а поради кои се поведе постапка за негово оценување, се неосновани и надвор од секоја правна логика која треба да се примени при уставно-судската оцена.
Покрај горното, причина за издвојувањето на ова мислење е и мојата обврска да се грижам за спроведување на Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, (во натамошниот текст: Деловник), предвидена со член 8 алинеја 3 од овој акт. Во конкретниот случај, Деловникот не е правилно применет. Од друга страна, алинејата 2 од истиот член, ме обврзува да го потпишам ова решение, иако во целост не се согласувам со наведеното во истото.
Токму поради ова, мојата цел е преку оваа форма и во оваа фаза на постапката, да укажам на тоа надевајќи се дека мнозинството ќе ги увиди своите погрешни ставови кои се преседан во однос на целокупната досегашна пракса на Судот.
Секако, може да се наведат примери од порано кога се донесувале поинакви одлуки од дотогашната пракса. Но, по однос на постоењето процесни пречки во делот на исцрпеноста во примената, станува збор за прашање коешто одамна е апсолвирано и многу пати елаборирано во одлуките на Судот.
Според мене, почитувањето на праксата има влијание и врз правната сигурност како составен дел на владеењето на правото и недозволиво е Судот да не биде конзистентен, особено по вакви прашања кои досега практично биле на ниво на аксиом во одлучувањето.
Притоа, во најмала рака, според мене беше потребно во ова решение да биде содржан и дел во кој би било образложено зошто мнозинството смета дека не постојат процесни пречки за одлучување по иницијативата со оглед дека како прашање беше покренато при одлучувањето, што за жал не е случај.
Исто така, направен е и преседан при начинот на оценувањето на уставноста во овој предмет, кој е спротивен на оној што Уставниот суд треба да го применува во рамките на својата надлежност за оценување на пониските норми во однос на уставните и кој, исто така, во праксата досега беше доследно почитуван, за што посебно ќе образложам во третиот дел од ова издвоено мислење.
II
Во овој дел ќе се осврнам посебно на прашањето дали постоеја пречки за одлучување по иницијативата.
Мојот став е дека Законот во кој е содржан оспорениот дел, во целост е исцрпен во примената и поради тоа, иницијативата за оценување на уставноста требаше да биде отфрлена врз основа на член 28 алинеја 3 од Деловникот, со оглед на постоењето процесни пречки.
Во својата пракса, Судот има огромен број на предмети во кои иницијативите се отфрлаат врз основа на погоре наведениот деловнички основ поради оваа причина, што е познато и на пошироката стручна јавност, па од тие причини во оваа прилика сметам дека нема потреба на наведување на поединечни примери.
Но, очигледно е дека постои потреба да се осврнам на тоа, зошто е утврден ваков основ кој треба да се примени во случај на постоење на таква процесна пречка, со цел да се разбере во што е погрешен ставот на мнозинството и пропуштањето на правилната примена на Деловникот.
Имено, уставно-судската контрола на уставноста и законитоста се врши само во однос на законите, односно прописите кои се во сила (позитивното право), но не и кај оние кои сè уште не влегле во сила, се вон сила или изминало времето предвидено за нивна примена (исцрпени се во примената).
Во однос на ова, можни се две ситуации во постапката пред Судот: (1) законот, односно прописот не влегол во сила, е вон сила или изминало времето за негова примена пред одлучувањето дали да се поведе постапка или (2) законот, односно прописот е ставен вон сила или изминало времето за негова примена по одлучувањето за поведување постапка, па во зависност од тоа, можни се два процесни исходи.
Во првиот случај, треба се донесе решение за отфрлање на иницијативата врз основа на горенаведената одредба од Деловникот, додека во вториот, Судот ќе ја запре постапката, ако не наоѓа основи за оценување на нивната уставност, односно уставност и законитост во време на важењето (член 47 алинеја 1 од Деловникот).
Притоа, доколку се одлучи да не се запре постапката поради исполнувањето на деловничкиот услов, Судот, на крајот донесува посебен вид одлука предвидена со член 70 алинеја 6 од Деловникот со која се утврдува неуставност на закон, односно неуставност и незаконитост на пропис и друг општ акт во време на важењето, што престанал да важи во текот на постапката, ако се исполнети условите за нивно поништување.
Се поставува прашањето зошто постоењето на ваква процесна пречка има правен ефект врз постапката пред Судот и која е разликата во однос на одлучувањето на уставноста на законите, односно прописите што се во сила.
Ова произлегува од правното дејство на двата вида одлуки на Судот кои согласно Уставот можат да бидат донесени кога се одлучува по претходно поведена постапка (укинувачка или поништувачка одлука, а кои суштински се разликуваат од одлуката од член 70 алинеја 6 од Деловникот).
И двете имаат иста последица – престанок на важењето на оценуваниот закон, односно пропис, но се разликуваат по однос на моментот кога престанува важењето на истиот. Кај укинувачките одлуки – тоа има дејство ex nunc – отсега, па натаму, додека кај поништувачките тоа е дејство ex tunc – од моментот кога е донесен законот, односно прописот.
Токму ваквото правно дејство, упатува на тоа дека предуслов Судот да донесе една од овие одлуки е законот, односно прописот да е во важност во моментот на одлучувањето. Но и обратно, ако не се во важност, Судот не може да одлучува за укинување или поништување, од проста причина што не може да престане да важи закон или пропис врз основа на која било од двете одлуки, ако веќе претходно истиот престанал да важи поради друг основ.
За да не дојде до таква ситуација, Деловникот дава можност на Судот да го оцени тој момент во секоја фаза од постапката. Во овој предмет, тоа требаше да биде направено во оваа фаза, наместо да се донесе решение за поведување постапка за оценување на уставноста, со што се создава апсурдна ситуација.
Имено, се покренува механизмот на уставно-судска оцена на оспорен дел од закон кој во целост е исцрпен во својата примена. За тој дел, Судот подоцна ќе треба да одлучува дали е во согласност со уставните одредби и да донесе евентуална укинувачка или поништувачка одлука со која ќе се одлучи за моментот на престанување на важноста на истиот тој оспорен дел, што од погоре образложеното е правно нелогично.
Од друга страна, за разлика од мнозинството кое воопшто не даде аргументи во Решението за непостоењето процесни пречки, во продолжение ќе наведам зошто сметам дека истите постоеја.
Имено, Законот, утврдува право на финансиска поддршка на социјално ранливите категории на граѓани заради справување со енергетската криза.
Во врска со остварувањето на ова право, ги уредува корисниците, висината, начинот за обезбедување и исплатата на финансиската поддршка на социјално ранливите категории на граѓани заради справување со енергетската криза (член 1 од Законот).
Покрај ова, определува и временски период во кој може да се остварува правото – четири последователни месеци започнувајќи од наредниот месец од денот на влегувањето во сила на овој закон (член 8 став 1 од истиот закон).
Со останатите одредби, детално се разработуваат прашањата предвидени со член 1 од Законот, како и надзорот на спроведувањето на неговите одредби, освен завршната одредба од член 10 кој го утврдува моментот на неговото влегување во сила.
Согласно овој член, Законот влегол во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 246 од 16 ноември 2022 година, што значи дека предвиденото право на финансиска поддршка можело да се остварува почнувајќи од месец декември 2022 година, па заклучно со месец март 2023 година.
Или, логиката е едноставна – ако правото кое законот го предвидел и со останатите свои одредби го уредил неговото остварување, престанало да постои со истекот на времето предвидено со истиот закон, тогаш и самиот закон се исцрпел во примената.
Поради тоа, во моментот на одлучување за овој предмет (23 мај 2023 година), единствената можна одлука беше да се отфрли иницијативата, имајќи ја предвид фазата на постапката во која се наоѓаше предметот.
Сепак, доколку мнозинството го увиди она што го укажувам, а имајќи предвид дека веќе е поведена постапката, истата нема да може да биде запрена врз основ на член 47 алинеја 1 од Деловникот, бидејќи процесната пречка настанала и постоела пред одлучувањето за поведување постапка за оценување на уставноста.
Во случајот, со оглед на процесните околности, единствен правен основ би била алинејата 3 од истиот член од Деловникот, според која, Уставниот суд ќе ја запре постапката ако се утврди дека поведувањето на постапката било засновано врз погрешна фактичка состојба.
Меѓутоа, во таков случај, одговорноста би била на мнозинството, затоа што таквата фактичка состојба не била утврдена во моментот на одлучувањето за поведување постапка, иако како таква веќе постоела.
III
Како што наведов погоре, сметам дека е погрешен пристапот со кој е дојдено до заклучокот дека постои сомнеж за уставноста на оспорениот дел од Законот.
Се разбира, тоа не значи мое прифаќање дека во овој предмет, сепак биле исполнети условите за донесување решение за поведување постапка. Но, кога веќе се изложени аргументите и поради причините кои ги наведов погоре, сепак постои потреба да се осврнам и на нив.
Имено, прашањата како одредена норма ќе се применува или дали е целисходна, не е во надлежност на Уставниот суд. Ниту пак, Судот има надлежност да оценува дали законските рокови се соодветни, кратки или долги, за што може да се дадат безброј примери од уставно-судската пракса.
Одлучувањето за уставноста и законитоста, единствено значи оценување на согласноста на содржината на нормата со повисоката, но никако и на начинот на кој е анализирана уставноста во овој случај.
Така, еден од основните аргументи за постоење сомнеж во уставноста е дека рокот утврден со оспорениот дел, бил „неразумно краток и непропорционален“ со што се повредува „владеењето на правото и правото на социјална сигурност во согласност со начелото на социјална правда од член 34 од Уставот“.
Морам да посочам дека при расправата по овој предмет и во самиот реферат, не беше наведен ниту еден пример од досегашната пракса кога се ценело дали одреден рок е краток, долг, пропорционален, односно непропорционален и како последица на тоа да била укината или поништена одредена одредба.
Според мене, определувањето на должината на роковите е исклучителен прерогатив на законодавецот и тоа само може да биде предмет на законодавна расправа и оцена, а не и на Уставниот суд кој во ваквите случаи не може да биде „вториот законодавец“ и да укажува што требало да има предвид законодавецот кога го донесувал Законот.
Во врска со ова, морам да укажам дека ако мнозинството опстои на овој свој став, се прави преседан со кој се отвора можност за проблематизирање на секој рок предвиден со кој било закон, каде преку равенка, односно формула позната само на мнозинството, ќе се оценува дали тој рок е доволно долг или пак е прекраток.
Соодветно на ова, таквата логика може да се пренесе и на теренот на определувањето на санкциите, па повторно на истиот начин, ќе може да се касираат нормите кои ги предвидуваат истите, со образложение дека самата санкција е превисока, односно премала.
Во конкретниот пак, предмет, со евентуалното подоцнежно укинување или поништување на оспорениот дел, ќе се создаде една апсурдна ситуација и ќе се создаде друга крајност во однос на изнесениот став во Решението за краткиот рок.
Имено, член 6 став 3 од Законот би останал без дел кој го определува рокот, а правото на поднесување приговор би било практично временски неограничено, а примената на Законот како прашање од особен интерес и значење за мнозинството, би била под знак прашање.
За среќа, како што изнесов претходно, се работи за закон кој се исцрпел во примената, вклучувајќи ја и споменатата одредба. Меѓутоа, истото нешто може да се случи и со закони што не се исцрпени во примената, со што би се загрозила правната сигурност како елемент на владеењето на правото.
Посебно сакам да се осврнам на еден друг аргумент на мнозинството по однос на наводната несразмерност и непропорционалност на рокот кој се споредува со утврдениот рок за одлучување по приговорите од страна на Комисијата за приговори.
Неспорно, ова исто така, не може да биде од уставно-правно значење, меѓутоа мора да се укаже на неговата нелогичност. Така, се споредува должина на рок за поднесување на приговор со рок за одлучување по приговор. Станува збор за две различни правни ситуации, со различни субјекти кои имаат различни овластувања согласно овој закон кои никако не се споредливи и навистина е нејасно зошто е даден ваков аргумент, освен дека во недостаток на други издржани причини е дадено такво образложение.
Понатаму, предвидувањето рокови е заради постоење правна сигурност и тоа во случајот со оспорениот дел, законодавецот го сторил со утврдување определен временски период во кој може да се поднесе приговор и на моментот од кој ќе започне да тече тој временски период – од датумот на објавувањето на списоците на корисници на финансиската поддршка од член 5 став 3 од Законот.
Второто е, исто така, важно, а во однос на аргументите на мнозинството кои се однесуваат на начинот на објавување на списоците и колку таквиот начин би бил достапен за корисниците, за што се дава опширно образложение.
Како што може да се види од претходно изложеното, оспорениот дел не го утврдува начинот на објавување за кој мнозинството смета дека е несоодветен, туку тоа е предмет на уредување на други одредби од овој закон (член 5 ставови 3 и 4), кои ниту беа оспорени, а соодветно на тоа не беа и предмет на уставно-судска оцена.
Според тоа, во правната анализа на Решението се разгледува нешто што не е предмет на уредување на оспорениот дел, иако тоа е една од основните причини за поведување постапка на истиот тој дел. Или поточно, имајќи го предвид она што беше предмет на разгледување пред Судот, наместо начинот на објавување, единствено можеше да се оценува дали така утврдениот момент на започнување на течење на рокот утврден во оспорениот дел е во согласност со уставните одредби.
Но, кога веќе станува збор за законски утврдениот начин за објавување на списоците на корисниците и фактот што сме на теренот на оценување на целисходноста (која, повторно нагласувам дека не треба да се оценува), според мене, истиот е токму во правец на ефикасно, рационално и економично остварување на темелната вредност на уставниот поредок – хуманизмот, социјалната правда и солидарноста, но и во рамките на дефиницијата на Република Северна Македонија како социјална држава, согласно член 1 став 1 од Уставот.
Единствено информатичката технологија, на степен на кој е развиена и достапна денес, вклучително и во нашата Република, овозможува на овој начин да биде остварено правото на финансиска поддршка за корисниците утврдено со Законот кој е во согласност и со позитивната обврска која ја има државата за остварување на правото од член 34 од Уставот и во таа смисла, обезбедена е транспарентност со јавна објава на списоците на корисниците на веб-страниците на три институции (Министерството за труд и социјална политика, Фондот за пензиското и инвалидското осигурување и Агенцијата за вработување на Република Северна Македонија).
Претседател
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска