Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019 и 256/2020), по гласањето против Решението У.бр.101/2022, со кое Уставниот суд одлучи да не поведе постапка за оценка на уставноста на член 23 ставови 2, 3 и 4 од Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на РСМ“ бр.32/2020), писмено го образложувам моето несогласување со следново
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. По повод иницијативата поднесена од Наташа Шурбановска од Скопје, Судот на седницата одржана на 15.02.2023 година, со мнозинство гласови одлучи да не поведе постапка за оценка на уставноста на оспорените одредби од Законот за урбанистичко планирање, означени во насловот на ова издвоено мислење. Сметам дека наводите во иницијативата се основани, дека оспорените одредби можат уставно-правно да се проблематизираат со одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот, поради што гласав против и со почит ја искажувам мојата несогласност со аргументите од предметното решение.
2. Според наводите во иницијативата, оспорените ставови 2, 3 и 4 од член 23 од Законот за урбанистичко планирање не се во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 51 ставови 1 и 2 и член 112 ставови 1 и 3 од Уставот, односно истите ги загрозуваат темелните вредности на уставниот поредок бидејќи му даваат право на донесувачот на планот да ги толкува одлуките на Уставниот суд, да цени дали одлуките се однесуваат на целиот или на дел од планот, кој бил основот за укинување на спорниот урбанистички план и во кој дел и обем е укинат урбанистичкиот план. Се наведува дека одлуките на Уставниот суд се извршуваат и не се толкуваат, но дека со оспорените одредби на доносителот на планот му се дозволува да ја заобиколи и скрати целокупната постапка за донесување на нов урбанистички план и да не ги почитува одлуките на Уставниот суд, со што се загрозуваат темелните вредности на уставниот поредок – владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска. Подносителката смета дека ако урбанистичкиот план е укинат или поништен од Уставниот суд, тој повеќе не постои во правниот поредок, дека е сосема ирелевантно кој бил основот за негово укинување или поништување и дека во случај на укинување или поништување на планот, надлежниот орган треба да започне нова постапка за донесување на нов урбанистички план, а не да го оживува укинатиот план преку повторување на постапката која била основ за негово укинување. Поради наведените причини со иницијативата се бара судот да ги поништи оспорените одредби.
3. Содржина на оспорените одредби: Важење на урбанистички планови и нивна суспензија
Член 23
(1) Урбанистичкиот план е на сила до донесување на нов урбанистички план.
(2) Ако одлуката за донесување на урбанистичкиот план се укине во целост, донесувачот на планот е должен да отпочне постапка за изработување и донесување на нов урбанистички план за истиот плански опфат по постапка од членот 21 од овој закон, а ако одлуката за донесување на урбанистичкиот план се укине за дел од планот односно за одредени негови плански одредби, донесувачот на планот е должен да отпочне постапка за изработување и донесување на изменување и дополнување на укинатиот дел од планот по постапка од членот 31 од овој закон.
(З) Ако одлуката за донесување на урбанистичкиот план се укине врз основа на пропуст во постапката за донесување, донесувачот на планот може да го донесе истиот план со постапка што ќе се состои само од спроведување на делот од постапката за кој се однесува пропустот и истиот бил основ за укинувањето.
(4) Доколку при спроведувањето на постапката од ставот (3) од овој член произлезат и неопходни измени во планското решение, тогаш донесувачот на планот е должен да отпочне постапка за донесување на нов урбанистички план по постапка од членот 21 од овој закон.
4. Мнозинството судии во образложението на својата одлука се повика на следниве аргументи:
„Имено, од содржината на оспорените одредби на член 23 од Законот за урбанистичко планирање, произлегува дека со нив законодавецот го регулирал прашањето по која постапка треба да се донесе новиот план во случај кога одлуката за донесување на урбанистичкиот план била укината. Притоа, законодавецот во ставот 2 ги уредил двете можности, имено, кога планот бил укинат во целост, законодавецот упатува на почитување на фазите за донесување на плановите утврдени во член 21 од Законот, а доколку планот бил укинат во дел, законодавецот упатува на постапката од член 31 од Законот кој ја пропишува постапката за изменување и дополнување на урбанистички планови и кој предвидува тоа да се врши во иста постапка што е пропишана за нивното донесување. Од содржината на оспорената одредба од став 3 на член 23, произлегува дека со неа се дава можност формалните недостатоци во постапката за донесување на планот поради кои планот бил укинат, да се отстранат така што ќе бидат спроведени само оние делови од постапката на кои се однесува констатираниот пропуст. Притоа, оспорениот став 4 дава гаранција и заштита дека во случај кога недостатоците во постапката не можат да се извршат без измени во планското решение, ќе се отпочне со постапка за донесување на нов урбанистички план.
Според мислењето на Судот, со оспорените одредби законодавецот го пропишал начинот на извршување на одлуките на Уставниот суд со кој биле укинати одлуките за донесување на урбанистички планови што е во согласност со уставно утврденото конечно и извршно дејство на одлуките на Уставниот суд. Одлуките на Уставниот суд согласно член 86 од Деловникот на Уставниот суд ги извршува донесувачот на актот кој со одлука на Судот е поништен или укинат, така што законодавецот со оспорените одредби определува на кој начин општината треба да постапи за да ја спроведе, односно изврши одлуката на Уставниот суд така што да се обезбеди почитување на фазите и постапката за донесување и изменување на урбанистичките планови пропишани со Законот за урбанистичко планирање. Со оспорените одредби се спречува да настане блокада на процесот на донесување на урбанистички планови во општините, се овозможува рационално користење на финансиските средства наменети за дејноста урбанистичко планирање и се овозможува непречено одвивање на урбанистичкото планирање како дејност од јавен интерес. Оттука, за Уставниот суд се неосновани наводите во иницијативата дека оспорените одредби овозможуваат донесувачот на планот да ги толкува одлуките на Уставниот суд, бидејќи токму со оспорените одредби се пропишува како треба да постапуваат општините по укинување на плановите со што се овозможува општините да ги извршат одлуките на Уставниот суд без да ги повторат пропустите во новата постапка. Оспорените одредби, според тоа, се во функција на почитување на владеењето на правото и поделбата на власта, бидејќи со нив се овозможува процесот на урбанистичко планирање да се одвива во согласност со јавниот интерес и со почитување на уставното начело на хуманизацијата на просторот, заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.”
5. Наспроти ваквите аргументи, сметам дека мнозинството судии ја игнорираше богатата уставно-судска практика со која, Судот, изградил авторитетни ставови согласно кои во случаите кога утврдувал повреда или пропуст во која и да било фаза на постапката на донесување на урбанистичките планови, одлучувал дека таквата повреда, пропуст доведува до неуставност и/или незаконитост на целиот план, со што впрочем и воспоставил уставен стандард. Така, Уставниот суд со Одлуката У.бр.6/2013 од 09.07.2014 година, ја укинал Одлуката за донесување Урбанистички план вон населено место за ГП 1 во блок 4.3 на КП 2617/1 и КП 2618/1 КО Коњско (дел од туристички комплекс „Св. Стефан“) Општина Охрид 2011-2021, број 07-5169/3 од 28.11.2012 година, донесена од Советот на Општина Охрид, објавена во „Службен гласник на Општина Охрид”, број 12/2012 од 30.11.2012 година, и во образложението на Одлуката утврдил дека „Уставниот суд ја оценува законитоста на постапката во која се донесуваат плановите во целина, што значи севкупното постапување при донесувањето на планот. Според тоа, произнесувањето од ресорното министерство по барањето на согласност, е само сегмент од целината на постапката во која оспорениот план е донесен. Ненавременото произнесување на Министерството по бараната согласност, е само законска оправданост за донесување на предметната Одлука, но тоа по автоматизам не ја прави целокупната постапка која е збир на фази и дејствија од постапување законита, што значи само еден сегмент од законито постапување, не значи законитост и на сите останати дејствија и фази во постапката, тоа може да се утврди само преку оцена на целокупната постапка со сите фази и спроведени дејствија.
…Имено и во случај кога ресорното министерство во законски предвидениот рок би се произнело по однос предлог-планот и тоа позитивно, a priori тоа не упатува на законито спроведена постапка, туку оцената за законитоста на конкретна постапка за донесување на конкретен план, произлегува од уставно-судската анализа на целината на постапката во која е донесен планот кој е предмет на оспорување пред Судот, односно од севкупната анализа на постапката за донесување на плановите во целина, а не поедини нејзини делови, за што посведочува и уставно-судската практика на Уставниот суд, пред кој се оспорувани планови за кои е добиено позитивно мислење од страна на ресорното министерство, но уставно-правната анализа резултирала со интервентна одлука на Судот, поради утврдени незаконитости во постапката за донесување на плановите.
…Судот, утврди дека со вака донесената Одлука се доведени во прашање начелото на владеењето на правото и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата, поради што Судот оцени дека оспорената одлука не е во согласност со одредбите од член 8 став 1 алинеи 3 и 10 од Уставот на Република Македонија, како и со одредбите од Законот за просторно и урбанистичко планирање со кој е утврдена постапката за донесување на урбанистички план вон населено место”.
Ваквиот уставен стандард бил почитуван од Судот во сите предмети кога постапувал во уставно-судска оценка на законитост и/или уставност на урбанистичките планови, без исклучок.
6. Мнозинството судии според моето уверување погрешно ги толкуваа темелните вредности на уставниот поредок владеењето на правото и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата, од следниве причини.
Владеењето на правото претставува таква темелна вредност од која произлегуваат бројни начела и принципи коишто го формираат нејзиното битие, особено правната сигурност којашто подразбира законите да бидат во согласност со устав, а сите други прописи со устав и закон со што се обезбедува хармонија, усогласеност и конзистентност во уставно-правниот поредок (од каде и произлегува и изградениот уставен стандард за укинување или поништување на урбанистички план во целост при утврдена повреда или пропуст на која било фаза од постапката за негово донесување). Таа во суштина претставува вредност којашто има императив да ги гарантира, обезбедува и афирмира сите останати темелни вредности, уставни принципи, начела и норми како што во конкретниов случај станува збор за обезбедување на заштитата на уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата.
Уставот предвидел дека уредувањето и хуманизацијата на просторот како темелна вредност на уставниот поредок се операционализира преку системот на просторно и урбанистичко планирање кој меѓу другите начела се темели и на начелото на заштита на јавниот интерес. За овој принцип се води грижа во сите фази од урбанистичкото планирање, односно во постапките на изработување, донесување, спроведување и следење на спроведувањето на урбанистичките планови, поради што и законодавецот предвидел изречна одредба според која со урбанистичкото планирање задолжително се штити јавниот интерес кој е приоритетен, додека приватниот интерес се обезбедува согласно со закон. Грижата за јавниот интерес се изразува и преку сложените постапки за донесување на урбанистичките планови, кои се изработуваат во различни фази и во постапка којашто треба да биде јавна, транспарентна и инклузивна, во која граѓаните непосредно учествуваат со давање на свои мислења и забелешки, со учество на стручни лица и вршење на стручна ревизија за да на крајот постапката заврши со давање согласност од надлежното министерство со што се потврдува дека планот е донесен согласно одредбите на законот и прописите донесени врз основа на законот. Вака операционализираната темелна вредност во практиката се гарантира и заштитува преку друга темелна вредност преку владеењето на правото.
Од судската практика на Уставниот суд произлегува дека правните аспекти на постапката за донесување на урбанистичките планови е предмет на уставно-судска контрола, односно на оценување на нивната уставност и законитост од страна на Уставниот суд, при што Судот согласно член 112 став 2 може да ја укине или поништи одлуката со која е донесен или изменет урбанистичкиот план доколку утврди дека не е во согласност со Уставот или со законот. Во досегашната повеќедецениска уставно-судска практика Уставниот суд во бројни случаи ги укинувал одлуките за донесување или изменување на урбанистички планови што ги донесувале органите на локалната самоуправа, поради утврдени пропусти во постапката за нивното донесување. Притоа без исклучоци во сите случаи Уставниот суд одлуките за донесување на урбанистичките планови ги укинувал во целост, а не во определен дел со што практично Судот изградил уставен стандард дека пропустот во која и да било фаза на постапката на донесување на урбанистичкиот план, односно манливоста на кое и да било дејствие што е дел од постапката за донесување на планот, доведува до неуставност и/или незаконитост на целиот план.
Ваквиот уставен стандард произлегува од таму што постапката за донесување на плановите се состои од вкупност на дејствија кои се преземаат последователно, при што законитото преземање на претходното дејствие е предуслов за наредното дејствие во постапката и обратно, незаконитоста на дејствието преземено претходно ја доведува во прашање законитоста на сите други преземени дејствија.
На пример во уставно-судската практика на овој суд во повеќе случаи Уставниот суд ги укинувал одлуките за донесување на детални урбанистички планови поради тоа што општината, иако спровела јавна анкета по нацрт-деталниот урбанистички план, не дала образложение за причините за прифаќање или неприфаќање на забелешките на граѓаните. Во тие одлуки Судот изразувал став дека „освен што децидно се утврдува обврска за општината да ги образложи причините за неприфаќање на одредено барање изложено на јавната анкета, исто така произлегува и обврска за општината да ги вгради во Предлог-урбанистичкиот план сите барања изнесени на јавната анкета, за кои таа одлучила дека се исполнети условите за нивното прифаќање. Доколку тоа не е случај, според Судот, смислата на постоење на јавна анкета во постапката за донесување на урбанистички план го губи своето значење утврдено со Законот и станува празна форма која не им овозможува на граѓаните фактичко влијание при уредувањето и хуманизацијата на просторот“ (Одлука У.бр.65/2006 од 13.09.2006).
Исто така, Уставниот суд со Одлуката У.бр.80/2019 од 13.11.2019 година, ја укинал Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за Градска четврт 3 08, (бул. „Илинден“, ул. „Франклин Рузвелт“, бул. „Партизански Одреди“ и бул. „8-ми Септември“) донесена од Советот на Општина Карпош под бр.08-1483/5 од 20.02.2015 година („Службен гласник на Општина Карпош“ бр.3/2015). Во образложението на Одлуката Судот тргнал од констатацијата дека „изработката на стратегиска оцена за влијание врз животната средина и врз здравјето на луѓето е дел од постапката за донесување на плановите за просторно и урбанистичко планирање…
Тргнувајќи од фактот дека објавувањето на одлуката за спроведување или за неспроведување на стратегиска процена на веб-страната на општината е законски пропишана обврска при донесување на детален урбанистички план и дека против ваквата одлука јавноста има право на жалба во рок од 15 дена од денот на нејзиното објавување на веб-страницата на органот којшто го подготвува планскиот документ, произлегува дека објавувањето на одлуката за спроведување, односно неспроведување на стратегиска процена на веб-страната на општината е дел од законски пропишаната постапка за донесување на детален урбанистички план, од кој зависи информирањето на јавноста и остварувањето на правото на правна заштита во областа на заштитата и унапредувањето на животната средина.
Оттука, необјавувањето на одлуката на начин и постапка пропишани со Законот за животна средина, значи дека не е во целост запазена постапката за донесување на деталниот урбанистички план предвидена со Законот за просторно и урбанистичко планирање, што води кон повреда на начелото на владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, поради што Судот оцени дека оспорената одлука не е во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 10 од Уставот на Република Македонија, со членот 15-в од Законот за просторно и урбанистичко планирање и со членот 65 од Законот за животната средина”.
Од наведеното произлегува дека во постапката за изработување на урбанистичките планови треба да се овозможи директно и ефикасно учество на граѓаните и јавноста во уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и природата како темелна вредност на уставниот поредок. Тоа значи дека забелешките на граѓаните дадени во определена фаза од постапката треба да се ефектуираат во наредната фаза од постапката на изработување на урбанистичкиот план, така што ќе бидат вградени во планските решенија доколку бидат прифатени, со што ќе се потврди инклузивноста и транспарентноста на процесот на изработка и донесување на урбанистичките планови. Истото се однесува и на мислењата на органите кои учествуваат во процесот на изработување на урбанистичките планови, коишто, исто така, треба да бидат вградени во планските решенија, пред истите да преминат во наредната фаза од нивното изготвување и донесување.
Во таа смисла одредбата од член 23 став 3 од Законот за урбанистичко планирање којашто дава можност урбанистичкиот план што е укинат поради пропуст во постапката за донесување, да се оживее и озакони со тоа што ќе се преземе само она дејствие во однос на кое се однесува пропустот поради кој планот бил укинат, без да се води сметка за тоа како тој пропуст влијаел врз подоцнежните фази од постапката односно без да бидат отстранети последиците од тој пропуст врз дејствијата во постапката што биле преземени подоцна, недвосмислено не го задоволува уставниот стандард изграден од Судот од што произлегува и неговата несогласност со темелните вредности владеењето на правото и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата. Со тоа секое учество на граѓаните и на надлежните органи во процесот на изработка на урбанистички планови е сведено на гола форма, лишено од можноста суштински да се влијае врз содржината на плановите со што се доведува во прашање учеството на јавноста во уредувањето и хуманизација на просторот како темелна вредност на уставниот поредок од член 8 став 1 алинеја 10 од Уставот.
Во однос на оспореното законско решение од член 23 став 3 oд Законот може да се изрази сомнеж и во однос на уште еден уставен принцип, а тоа е принципот на конечност и извршност на одлуките на Уставниот суд содржан во член 112 став 3 од Уставот. Овој уставен принцип е операционализиран преку попрецизно уредување на дејството на одлуките на Уставниот суд во член 79 од Деловникот на Уставниот суд. Според оваа одредба од Деловникот одлуката на Уставниот суд со која се укинува или поништува закон, пропис или друг општ акт произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“. Тоа практично значи дека од моментот на објавувањето на одлуката на Уставниот суд во службеното гласило, неуставниот, односно незаконитиот пропис престанува да постои во правниот поредок. Тоа подеднакво се однесува и на урбанистичките планови кои се денот на објавување на одлуката на Уставниот суд престануваат да важат и не се веќе во правниот поредок. Оттука сметам дека со оспореното законско решение од член 23 став 3 од од Законот за урбанистичко планирање, коешто е дел од одредбите за важење на плановите и нивната суспензија, се настојува да се спречи горенаведеното дејствие на укинувачките одлуки на Уставниот суд, односно се создава можност урбанистичкиот план што е укинат од страна на Уставниот суд и кој е надвор од правниот поредок, да се оживее во делот на оние дејствија што биле спроведени незаконски и со нивното повторно преземање сега во законски пропишаната постапка, планот да се конвалидира и врати во важење, што е спротивно на конечното укинувачко дејствие на одлуката на Уставниот суд од член 112 став 3 од Уставот и член 79 од Деловникот на Уставниот суд.
Освен тоа, на овој начин се повредува и уставното начело на поделбата на државната власт бидејќи се дава можност општината да ги толкува одлуките на Уставниот суд, односно таа да определува во кој дел треба да се повтори постапката за донесување на урбанистичкиот план, наместо да ја почитува и изврши одлуката на Уставниот суд, со која без исклучоци одлуката за урбанистичкиот план се укинува во целост, а не во дел.
Во тој контекст, по изгласаната одлука на мнозинството судии во конкретниов случај, правно логично се поставува и прашањето како треба да се формулираат одлуките на Судот во случај кога ќе утврдат повреда на постапката за донесување убранистички план. Дали во одлуката со која Уставниот суд укинува или поништува одлука за донесување на урабанистички план во иднина не треба да ја укинува одлуката во целост, туку да ја укине или поништи само онаа фаза или дел од постапката за која е утврдено дека е незаконска и/или ги повредува уставните норми? Се поставува прашањето што ако при уставно-судска оценка на постапка за донесување на урбанистички план Судот утврди една или повеќе повреди на постапката? Апсурдноста на одлуката на мнозинството судии јасно може да се воочи од одговорот на овие прашања vis a vis уставниот стандард кој Судот веќе го има воспоставено.
Во однос на оспорената одредба од член 23 став 2 од Законот за урбанистичко планирање сметам дека постојат основи за сомневање во нејзината уставност од следниве причини. Имено, од начинот на кој е формулирана оваа одредба како да произлегува дека постојат две ситуации за кои се применуваат различни одредби од Законот. Првата е кога одлуката за донесување на урбанистички план се укинува во целост во кој случај донесувачот на планот треба да отпочне постапка за изработување и донесување на нов урбанистички план по постапка од член 21 од Законот, и втората ситуација кога одлуката за донесување на урбанистички план се укинува за дел од планот во кој случај донесувачот на планот треба да отпочне постапка за изменување и дополнување на укинатиот дел од планот по постапка од член 31 од Законот.
За првиот дел од одредбата проблематично е тоа што се упатува на постапка од член 21 од Законот кој не ги уредува постапките за донесување на плановите, туку ги определува фазите во кои се донесуваат урбанистичките планови, односно се утврдува кој вид на план во колку фази се донесува (нацрт-план или предлог-план) додека, пак, постапките за донесување на плановите се предмет на уредување на посебната глава III со наслов Постапка за донесување на урбанистички планови, во која се содржани членовите 25-37.
Вториот дел од одредбата е исклучително проблематичен од причина што тој упатува на можноста за делумно укинување на одлуката за донесување на урбанистичкиот план, за што веќе се осврнав при анализата на оспорената одредба од ставот 3 на овој член. Таков случај во уставно- судската практика на Уставниот суд едноставно и оправдано не постои и не е ни можен. Имено, Уставниот суд и во случај кога одлучува за уставноста и законитоста на одлуката за изменување и дополнување на урбанистички план со кој се планира дел од опфатот на урбанистичкиот план ја анализира целината на спроведената постапка така што наоѓањето на пропуст во постапката за изменување и дополнување на планот повторно доведува до укинување на целата одлука за изменување и дополнување на урбанистичкиот план во кој случај треба повторно да се спроведе постапка што е пропишана како за нивното донесување, како што впрочем е предвидено во член 31 на кој упатува оваа оспорена одредба.
Во поткрепа на нејасноста и непрецизноста на одредбата е фактот што во Предлогот за донесување на Законот овие одредби имале поинаква содржина. Имено, при анализата на текстот на Предлог-законот констатирав дека во член 21 став 3, член 23 ставови 2 и 3 и член 31 била предвидена т.н. скратена постапка дефинирана во точка 47 на член 2 (значење на поимите и изразите) како постапка во која наместо две фази планот се донесува во една, а постапката е редуцирана во однос на одредени редовни постапки во изработувњето и донесувањето на планот. Во конечниот текст на Законот за урбанистичко планирање, онака како што е усвоен од Собранието и објавен во „Службен весник“, изразот „скратена постапка“ во членовите 21, 23 и 31 го нема, иако сẻ уште стои дефиницијата на скратената постапка во точка 47 на член 2 од Законот, но очигледно таа дефиниција не се однесува на ниту една од предвидените постапки за донесување на плановите.
Во однос на уставната одредба од член 23 став 4, со оглед на тоа што оваа одредба упатува на одредбата од ставот 3 за која веќе изнесов аргументи, сметам дека и во однос на неа може да се искаже сомнение во поглед на нејзината уставност.
7. Во контекст на изнесеното, ценам дека Судот требаше да поведе постапка за оценка на уставноста на оспорените ставови 2, 3 и 4 од член 23 од Законот за урбанистичко планирање и суштински, конзистентно со уставно-судската практика и воспоставениот уставен стандард, да ја испита нивната уставна оправданост и согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 51 ставови 1 и 2 и член 112 ставови 1 и 3 од Уставот.
Судија на Уставниот суд,
д-р Дарко Костадиновски