Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019 и 256/2020), по гласањето против Решението У.бр.266/2020, со кое Уставниот суд одлучи да не поведе постапка за оценка на уставноста и законитоста на Деловникот за работа на Владата на Република Македонија, на делот „Прв заменик на претседателот на Владата на Република Македонија задолжен за координација на политичките прашања на ресорите“, во насловот на глава II и членовите 5 и 6 („Службен весник на Република Македонија“ бр.38/2001, 98/2002, 9/2003, 47/2003, 64/2003, 67/2003, 51/2006, 5/2007, 15/2007, 26/2007, 30/2007,58/2007, 105/2007, 116/2007, 129/2007, 157/2007,26/2007, 30/2007, 58/2007, 105/2007, 116/2007, 29/2007, 157/2007, 29/2008, 51/2008, 86/2008, 144/2008, 42/2009, 62/2009, 41/2009, 162/2009, 40/2010, 166/2010, 172/2010,95/2011, 151/2011, 70/2011, 67/2013, 145/2014, 62/2015, 41/2016, 153/2016, 113/2017, и Службен весник на Република Северна Македонија 228/2019, 72/2020 и 215/2020), ние судиите на Уставниот суд, д-р Дарко Костадиновски и д-р Осман Кадриу, писмено го образложуваме нашето несогласување со следново
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. По повод иницијативата поднесена од Светски македонски конгрес, Судот на седницата одржана на 07.12.2022 година, со мнозинство гласови одлучи да не поведе постапка за оценка на уставноста и законитоста на одредбите од Деловникот за работа на Владата, означени во насловот на ова издвоено мислење. Сметаме дека наводите во иницијативата се основани затоа што оспорените одредби можат уставно-правно да се проблематизираат со одредбите од Уставот и Законот на кои се повикува подносителот, поради што гласавме против и со почит ја искажуваме нашата несогласност со аргументите од предметното решение.
2. Како што веќе претходно и во други издвоени мислења го имаме истакнато свој став, разликата во мислењето што тука сакаме да ја издвоиме е од принципиелна и суштинска природа и се однесува на стандардот со уставна важност, односно во толкувањето на темелните вредности на Уставот. Уставниот суд како чувар на Уставот е должен да се грижи за остварување на највисоките темелни вредности, начела и гаранции на уставниот поредок. Токму со своите толкувања Уставниот суд е тој којшто на темелните вредности, начела и на уставните гаранции, им дава содржина, смисла, ги прецизира во нивните различни манифестации. Својата грижа за највисоките уставни вредности Уставниот суд ја остварува на начин што со нив и преку нивното толкување, ги толкува сите останати уставни норми, сметајќи дека останатите уставни одредби претставуваат нормативна експресија на темелните вредности и начела. Слободата во толкувањето е таа која им овозможува на уставните судии да одлучуваат не само за фактите туку и за правото на начин што низ призма на целовитост на највисоките уставни вредности, начела и гаранции ги спречуваат последиците од примената на одредби коишто не ги задоволуваат уставните вредности. Во конкретниот случај сметаме дека мнозинството судии имаше погрешен и неконзистентен пристап при толкувањето на оспорените одредби vis a vis темелните вредности на нашиот уставен поредок – владеењето на правото и поделбата на власта на законодавна, извршна и судска. Наспроти мнозинското толкување на овие темелни вредности, нашиот став е јасен и конзистентен.
Владеењето на правото претставува таква темелна вредност од која произлегуваат бројни начела и принципи коишто го формираат нејзиното битие, особено правната сигурност којашто подразбира законите да бидат во согласност со устав, а сите други прописи со устав и закон со што се обезбедува хармонија, усогласеност и конзистентност во уставно-правниот поредок, од каде и произлегува стандардот на недопуштеност materia legis да биде уредувана со подзаконски прописи. Таа во суштина претставува вредност којашто има императив да ги гарантира, обезбедува и афирмира сите останати темелни вредности, уставни принципи, начела и норми.
Односот помеѓу владеењето на правото и темелната вредност поделба на власта е суштински каузална, меѓусебно зависна и условена. Поделбата на власта на законодавна, извршна и судска, јасните со Устав утврдени овластувања, надлежности за нивно разграничување, но и за меѓусебна контрола согласно принципот „кочници и рамнотежа”, претставува предуслов за владеењето на правото, и обратно, владеењето на правото е темелната вредност со која се обезбедува ограничувањето, односно поделбата на власта. Придржувањето до исцртаните уставни граници на секоја од властите, нивната меѓусебна контрола, која треба да води кон баланс, е предуслов за ограничување на властите и предуслов за функционална правна држава во која ќе владее правото. Ниедна од трите власти не смее да ги пречекори своите уставни и законски овластувања и да навлезе во надлежноста на друга власт, бидејќи тоа го нарушува принципот на поделба на власта на законодавна, извршна и судска.
Во конкретниот случај, законското овластување на Владата со подзаконски акт, односно со Деловникот поблиску да ја утврдува внатрешната организација, начинот на работа, како и други прашања од значење за работата на Владата, не значи и овластување да се надминат овластувањата и да се пречекори законската рамка во операционализацијата на законските норми, односно, тоа не значи дека Владата има овластувања да уредува прашања кои се законска материја и се во надлежност на законодавната власт.
Сметаме дека доколку мнозинството судии во уставно-судската оценка на оспорените одредби пристапеше низ ваква призма, недвосмислено ќе утврдеше дека истите може и мора основано да се проблематизираат како несогласни со Уставот.
3. Мнозинството судии во аргументацијата на својата одлука се повика на следниве аргументи:
„Според член 1 од Деловникот „Во Деловникот за работа на Владата на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.38/2001, 98/2002, 9/2003, 47/2003, 64/2003, 67/2003, 51/2006 5/2007, 15/2007, 26/2007, 30/2007, 58/2007, 105/2007, 116/2007, 129/2007, 157/2007, 29/2008, 51/2008, 86/2008, 144/2008, 42/2009, 62/2009, 141/2009, 162/2009, 40/2010, 83/2010, 166/2010, 172/2010, 95/2011, 151/2011, 170/2011, 67/2013, 145/2014, 62/2015, 41/2016, 153/2016 и 113/2017 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.228/2019, 72/2020 и 215/2020) во глава II, во насловот, по зборот „ПРЕТСЕДАТЕЛ“, се додаваат зборовите „ПРВ ЗАМЕНИК НА ПРЕТСЕДАТЕЛОТ НА ВЛАДАТА НА РЕПУБЛИКА СЕВЕРНА МАКЕДОНИЈА ЗАДОЛЖЕН ЗА КООРДИНАЦИЈА НА ПОЛИТИЧКИ ПРАШАЊА НА РЕСОРИТЕ“.
Согласно член 2 од Деловникот, член 5 се менува и гласи: Претседателот на Владата го заменува првиот заменик на претседателот на Владата на Република Северна Македонија задолжен за координација на политички прашања на ресорите, а во случај на негово отсуство или спреченост тогаш претседателот на Владата го заменува еден од неговите заменици што тој ќе го определи.
Со член 3 од Деловникот член 6 се менува и гласи:
(1) На претседателот на Владата во вршењето на неговите права и должности му помагаат првиот заменик на претседателот на Владата на Република Северна Македонија задолжен за координација на политички прашања на ресорите и замениците на претседателот на Владата.
(2) Првиот заменик на претседателот на Владата на Република Северна Македонија задолжен за координација на политички прашања на ресорите и замениците на претседателот на Владата се грижат за извршување на работите од надлежност на Владата по одделни прашања за кои ќе ги овласти претседателот на Владата.
(3) Првиот заменик на претседателот на Владата на Република Северна Македонија задолжен за координација на политички прашања на ресорите и замениците на претседателот на Владата го известуваат претседателот на Владата за извршување (спроведување) на работите согласно став (2) на овој член.
Во согласност со член 88 став 1 од Уставот, Владата на Република Македонија е носител на извршната власт. Во ставот 2 од истиот член, е утврдено дека своите права и должности Владата ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.
Според член 89 став 1 од Уставот, Владата ја сочинуваат претседател и министри. Согласно став 6 на истиот член, организацијата и начинот на работа на Владата се уредува со закон.
Во член 5 став 1 од Законот за Владата, е предвидено дека Владата донесува Деловник за работа на Владата. Според ставот 2 на овој член од Законот, во согласност со овој закон, со Деловникот поблиску се утврдува внатрешната организација, начинот на работа, како и други прашања од значење за работата на Владата.
Претседателот на Владата ја претставува Владата, согласно членот 15 од Законот.
Во членот 16 од истиот закон е пропишано дека:
(1) Претседателот на Владата од редот на министрите определува заменици.
(2) Претседателот на Владата го заменува неговиот заменик.
(3) Претседателот на Владата може да им довери на замениците вршење на одделни работи што произлегуваат од неговите права и должности“.
Тргнувајќи од наведената анализа на уставните одредби кои се однесуваат на Владата како носител на извршната власт, и Законот за Владата во кој е определено дека претседателот на Владата од редот на министрите определува заменици и дека претседателот на Владата го заменува неговиот заменик, и дека претседателот на Владата може да им довери на замениците вршење на одделни работи, сметаме дека овластувањето на Владата да донесе Деловник за работа со кој поблиску ќе се утврди внатрешната организација, начинот на работа и други прашања од значење за работата на Владата, е во функција на поблиско уредување на прашања од организационен и процедурален карактер, во функција на подобро организирање на работата на Владата, а со тоа и зголемување на ефикасноста на работењето на Владата на кој начин не се доведуваат во прашање уставната и законска поставеност на Владата во правниот поредок.“
4. Наспроти ваквите аргументи, сметаме дека мнозинството судии ја игнорираше богатата уставно-судска практика во која, Судот, изградил авторитетни ставови во однос на уставните стандарди со кои Судот ја утврдил недопуштеноста materia legis да биде уредувана со подзаконски прописи, и согласно тој правен стандард утврдувал повреда на принципот на правна сигурност како суштински елемент на владеењето на правото, како и повреда на темелната вредност – поделба на власта во случаи кога носител на некоја од трите власти, ги пречекорил своите надлежности и навлегол во надлежностите на друга власт. Особено значајно во тој контекст е Решението У.бр.131/2000 од 28.12.2000 година, со кое Судот повел постапка за оценување на уставноста на дел од актуелниот Закон за Владата, во кое утврдил дека „Овластувањето на Владата да донесе Деловник за својата работа не е во несогласност со Уставот, а доколку со неговите одредби се утврдуваат нови надлежности за Владата или се утврдува организација и начин на работа спротивен на Уставот и на закон, тие би подлежеле на посебна оценка на нивната уставност и законитост“. Дополнително, со Одлуката У.бр.87/2017 од 21.02.2018 година, Судот утврдил дека „Од одредбите на Уставот и Законот за Владата на Република Северна Македонија, произлегува дека Владата ја сочинуваат претседател на Владата и министри/членови и дека не постои функција потпретседател на Влада“.
Не случајно нашиот Устав, со императивна правна норма јасно, прецизно и недвосмислено предвидува дека организацијата и начинот на работата на Владата се уредува со закон, член 89 став 6 од Уставот. Таков посебен закон e Законот за Владата на Република Северна Македонија, како lex specialis, кој пак, дозволува претседателот на Владата, од редот на министрите да именува свои заменици кои, под посебни услови, би го заменувале во точно определени ситуации. Но, овој специјален закон никаде не предвидува и не допушта какво било рангирање, хиерархија на замениците и нивно рангирање од типот „прв“, „втор“, „трет“ итн. Функцијата „Прв заменик на претседателот на Владата” не само што не е предвидена со цитираниот Закон за Владата, туку напротив, ние судиите длабоко сме убедени дека таквата функција не ни може да биде воведена со Закон бидејќи тоа би било во спротивност со основните одредби на Уставот и со унитарниот карактер на правниот поредок на Република Северна Македонија.
Владата согласно со Уставот, е носител на извршната власт. Но, со носење на свој интерен Деловник за работа, во кој со оспорените одредби, без никаков уставен основ излегува од рамките дадени и определени со Уставот, како највисок и врвен правен акт во Репубиката, предвидувајќи нововостановена јавна функција која воопшто не е ниту уставно, ниту законски предвидена, во суштина прави упад во надлежностите на законодавната власт, која има уставно ексклузивна надлежност да ги носи и изменува Уставот и законите, а со тоа и да го менува или прилагодува уставно-правното уредување во земјата.
Согласно член 88 став 2 од Уставот, Владата, своите права и должности ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите. Оттука, произлегува дека ниту во Уставот постои основ, ниту пак во Законот за Владата постои основ ниту правна можност преку подзаконски правен акт, да се промени императивниот карактер на уставните одредби за состав на Владата, бидејќи воведувањето на новата функција „прв заменик на претседателот на Владата“ претставува воведување на нова висока државна, т.е. јавна, функција, а ова прашање недвосмислено претставува уставна и евентуално законска материја која можело, но не била уредена од овластен орган, односно од законодавецот. Врз основа на изнесеното, сметаме дека во никој случај, како што сметаше мнозинството судии, воведувањето на нова државна функција, не може да се третира како внатрешно организациско или техничко прашање кое е предмет на прецизирање, операционализација со подзаконски акт. Деловникот на Владата како подзаконски акт мора да е во согласност со Устав и со Закон. Во конкретниот случај со оспорените одредби Владата, неовластено нормира законска материја, со што излегува од рамките на надлежностите утврдени со Устав и Закон, односно навлегува во надлежностите на законодавната власт и се става во улога на законодавец, со што прави повреда на темелната вредност – поделба на власта, а со тоа, поради нивната каузална суштинска поврзаност и условеност, повреда и на темелната вредност владеење на правото.
5. Во контекст на изнесеното, цениме дека Судот требаше да поведе постапка за оценка на уставноста и законитоста на оспорените одредби од Деловникот на Владата, и суштински, конзистентно со уставно-судската практика, да ја испита нивната уставна оправданост и согласност со темелните вредности на Уставот – владеењето на правото и поделбата на власта на законодавна, извршна и судска.
Судии на Уставниот суд,
д-р Дарко Костадиновски
д-р Осман Кадриу