Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 1 јуни 2022 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 3 став 1 алинеја 3, член 4, член 12 став 3, член 13 став 1, член 16 став 5 и член 39 став 1 алинеја 4 од Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.101/2019).
2. Иван Лотески од Охрид, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точката 1 од ова решение.
Подносителот на иницијативата ги оспорува член 3 став 1 алинеја 3, член 4, член 12 став 3, член 13 став 1, член 16 став 5 и член 39 став 1 алинеја 4 од Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер, наведувајќи дека со истите се повредувал член 8 став 1 алинеја 3, член 9, Амандман XIX, член 18, член 25 и член 51 од Уставот.
Во иницијативата, подносителот наведува дека со оспорените одредби од Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер се кршела една од темелните вредности – владеењето на правото, утврдена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, додека пак со заобиколувањето на Законот за општата управна постапка, се кршеле основните слободи и права на граѓаните со тоа што со доставувањето на барањето за слободен пристап до информации од јавен карактер се навлегувало во приватноста на странките, односно во личните предмети кои странките ги имале во институциите. Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер бил премногу либерално поставен со оспорените одредби на штета на граѓаните и истите требало најпрвин времено да се суспендираат до нивно конечно укинување, односно поништување.
Понатаму, во иницијативата е објаснет судирот на член 4 став 1 алинеја 8, член 42 став 1 и член 52 став 3 од Законот за општата управна постапка (како lex generalis), со оспорените одредби од Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер (како lex specialis). Имено, Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер бил спротивен на Законот за општата управна постапка од причина што му признавал право на секој барател да добие информација за управна постапка каде не бил странка, без докажување на правниот интерес, односно ако барателот побарал информација согласно одредбите од Законот за општата управна постапка ќе бил одбиен, а пак, доколку ги побарал информациите согласно одредбите од Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер, барањето ќе му било уважено, списите ќе му биле дадени и со тоа ќе добиел својство на странка.
Врз основа на наведеното, подносителот на иницијативата бара Уставниот суд да поведе постапка за оцена на уставноста на оспорените одредби од Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер и истите да ги укине или поништи, а исто така, до донесување на конечна одлука, Судот да донесе Решение со кое се запира извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на оспорените одредби од Законот, со цел имателите на информации, односно службените лица кои постапуваат по барањата за слободен пристап до информации од јавен карактер, да не се доведат во ситуација прекршочно да одговараат заради неусогласеност на двата закони, односно поради неуставноста на одредбите од Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер.
3. Судот, на седницата утврди дека со оспорениот член 3 став 1 алинеја 3 од Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.101/2019) е пропишано дека „барател на информација” е секое правно и физичко лице без дискриминација по која било основа, на начин и под услови утврдени со овој и друг закон (во натамошниот текст: барателот).
Согласно членот 4 од Законот, слободен пристап до информации имаат сите правни и физички лица (став 1). Слободен пристап до информации имаат и странски правни и физички лица во согласност со овој и друг закон (став 2).
Член 12 став 3 од истиот закон, предвидува дека секој барател врз основа на барање има право на пристап до информација од имателот на информации со кои располага и тоа со увид, препис, фотокопија или електронски запис.
Ако барателот бара пристап до информација со усно барање, според член 13 став 1 од Законот, имателот на информацијата е должен на барателот да му овозможи пристап до информацијата, на начин со кој барателот ќе има доволно време да се запознае со нејзината содржина, за што имателот на информацијата составува записник, освен ако се работи за информации од член 6 став 1 од овој закон.
Видно од содржината на член 16 став 5 од Законот, барателот не е должен да го образложи барањето, но е потребно да наведе дека се работи за барање за пристап до информации.
Со член 39 став 1 алинеја 4 од Законот, се предвидува глоба во износ од 250 евра во денарска противвредност за прекршок да му се изрече на службеното лице кај имателот на информацијата доколку
побара образложение од барателот на информацијата спротивно на членот 16 став 5 од овој закон.
4. Владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија, утврдена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија.
„Граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви“ (член 9 од Уставот).
Согласно Амандман XIX од Уставот се гарантира слободата и тајноста на писмата и на сите други облици на општење. Само врз основа на одлука на суд може да се отстапи од начелото на неповредливост на тајноста на писмата, ако е тоа неопходно за водење на кривична постапка или тоа го бараат интересите на одбраната на Републиката.
Со членот 18 од Уставот се гарантираат сигурноста и тајноста на личните податоци. На граѓаните им се гарантира заштита од повреда на личниот интегритет што произлегува од регистрирањето на информации за нив преку обработка на податоците.
Имајќи го предвид уредувањето во членот 25 од Уставот, на секој граѓанин му се гарантира почитување и заштита на приватноста на неговиот личен и семеен живот, на достоинството и угледот.
Во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите. Ова е предвидено во членот 51 од Уставот.
Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр.124/2015) ја уредува постапката за оствару-вање на заштита на правата и правните интереси на физичките лица, правните лица и другите странки, како и заштита на јавниот интерес по која се должни да постапуваат министерствата, органите на државната управа, организациите утврдени со закон, другите државни органи, правните и физичките лица на кои со закон им е доверено да вршат јавни овластувања, како и органите на општината, на Градот Скопје и општините во Градот Скопје, кога во вршењето на своите законски надлежности, постапуваат, решаваат и преземаат други управни дејствија во управни работи.
Согласно член 2 став 2 од Законот, со посебните закони одделни работи може да се уредат поинаку од овој закон, доколку не се во спротивност со основните начела и целта на овој закон и не ја намалуваат заштитата на правата и правните интереси на странките загарантирана со овој закон.
Во Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.101/2019) во ставот 1 се уредени условите, начинот и постапката за остварување на правото на слободен пристап до информациите од јавен карактер со кои располагаат органите на државната власт и други органи и организации утврдени со закон, органите на општините, Градот Скопје и општините во Градот Скопје, установите и јавните служби, јавните претпријатија, правни и физички лица што вршат јавни овластувања утврдени со закон и дејности од јавен интерес и политичките партии во делот на приходите и расходите (во натамошниот текст: иматели на информации). Во ставот 2 од истиот закон, се предвидува дека правото за слободен пристап до информации од јавен карактер се остварува согласно со овој Закон, Законот за општата управна постапка и друг закон.
„Информација од јавен карактер“ е информација во која било форма што ја создал или со која располага имателот на информацијата согласно со неговите надлежности (во натамошниот текст: информацијата), а ова е предвидено во член 3 став 1 алинеја 2 од Законот.
„Барател на информација“ е секое правно и физичко лице без дискриминација по која било основа, на начин и под услови утврдени со овој и друг закон (во натамошниот текст: барателот), утврдено во член 3 став 1 алинеја 3 од Законот.
Според членот 4 од Законот, слободен пристап до информации имаат сите правни и физички лица (став 1). Слободен пристап до информации имаат и странски правни и физички лица во согласност со овој и друг закон став 2.
Во член 12 став 3 од истиот закон, е уредено дека секој барател врз основа на барање има право на пристап до информација од имателот на информации со кои располага и тоа со увид, препис, фотокопија или електронски запис.
Ако барателот бара пристап до информација со усно барање, според член 13 став 1 од Законот, имателот на информацијата е должен на барателот да му овозможи пристап до информацијата, на начин со кој барателот ќе има доволно време да се запознае со нејзината содржина, за што имателот на информацијата составува записник, освен ако се работи за информации од член 6 став 1 од овој закон.
Согласно член 16 став 5 од Законот, барателот не е должен да го образложи барањето, но е потребно да наведе дека се работи за барање за пристап до информации.
„Глоба во износ од 250 евра во денарска противвредност за прекршок ќе му се изрече на службеното лице кај имателот на информацијата доколку: побара образложение од барателот на информацијата спротивно на членот 16 став 5 од овој закон“, како што е прецизно уредено во член 39 став 1 алинеја 4 од Законот.
Од анализата на наведените законски одредби од Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер произлегува дека условите, начинот и постапката за остварување на правото на слободен пристап до информации од јавен карактер со кои располагаат државните органи, органите на локалната самоуправа и правните и физичките лица кои вршат јавни овластувања, се уредуваат со Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер, како и дека тоа право се остварува согласно со тој и друг закон (Закон за општата управна постапка и друг закон). Притоа, барател на информација може да биде секое домашно и странско физичко и правно лице и истите врз основа на барање имаат право на пристап до информација од имателот на информации со кои располага согласно неговите надлежности, а имателот на информации е должен да овозможи запознавање со истата, освен ако се работи за информации за кои согласно Законот може да се одбие барањето за пристап до истите (член 6 од Законот).
Во конкретниот случај, наводите во иницијативата, според коишто подносителот тврди дека со уредувањето на оспорените одредби се повредува принципот на владеење на правото и правната сигурност на граѓаните и еднаквоста, поради тоа што се навлегувало во приватноста на лицето кое било странка во управна постапка, Судот оцени дека се неосновани од следните причини:
a) Принципот на владеењето на правото и правната сигурност како негов составен дел го обврзува законодавецот да создава прецизни, недвосмислени и јасни норми, бидејќи само таквите правни норми можат да претставуваат солидна основа за постапување од страна на државните органи. Според Судот, во конкретниот случај, со ваквото законско решение се овозможува поширок пристап до информациите од јавен карактер со кои располагаат органите и институциите, бидејќи овој закон по своето значење при уредувањето на материјата која се однесува на правото на слободен пристап до информации од јавен карактер претставува генерален акт, на кој при уредувањето на конкретната материја, активна улога имаат и одделни закони, како што се: Законот за општата управна постапка, Законот за заштита на личните податоци, Законот за класифицирани информации и други, а со тоа се гарантира правната сигурност на граѓаните како составен дел на принципот на владеењето на правото.
Во конкретниот случај, станува збор за материја со којашто се уредува постапката за остварување на правото на слободен пристап до информации од јавен карактер, на ист начин и услови за сите граѓани без притоа да се прави разлика помеѓу граѓаните врз основа на полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, како и имотната и општествената положба.
Оттука, не може да се прифати наводот во иницијативата дека со оспорените одредби се повредува една од основните темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија – владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3, како и принципот на еднаквост утврден во член 9 од Уставот.
б) Согласно членот 6 од Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер, имателите на информации можат да одбијат барање за пристап до: 1) информација која врз основа на закон претставува класифицирана информација со соодветен степен на класификација; 2) личен податок чие откривање би значело повреда на заштитата на личните податоци; 3) информација чие давање би значело повреда на доверливоста на даночната постапка; 4) информација стекната или составена за истрага, кривична или прекршочна постапка, за спроведување на управна и на граѓанска постапка, а чие давање би имало штетни последици за текот на постапката; 5) информација која ги загрозува правата од индустриска или интелектуална сопственост (патент, модел, мостра, стоковен и услужен жиг, ознака на потеклото на производот) (став 1). Информациите утврдени во ставот (1) на овој член, стануваат достапни кога ќе престанат причините за нивната недостапност (став 2). Од истиот член, по исклучок од ставот (1) на овој член имателите на информации ќе одобрат пристап до информација, по задолжително спроведениот тест на штетност со кој ќе се утврди дека со објавувањето на таквата информација последиците врз интересот кој се заштитува се помали од јавниот интерес утврден со закон што би се постигнал со објавувањето на информацијата (став 3). Ако документот или негов дел содржи информации од ставот (1) на овој член, што можат да се одвојат од документот без притоа да се загрози неговата безбедност, имателот на информации ги одвојува тие информации од документот и го известува барателот за содржината на останатиот дел од документот (став 4).
Имајќи го предвид уредувањето во членот 6 од Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер, неспорно произлегува дека законодавецот јасно и прецизно уредил можност да се одбие барањето за пристап до информации коишто содржат личен податок и чие откривање би значело повреда на заштитата на личните податоци, како и информација стекната или составена за истрага, кривична или прекршочна постапка, за спроведување на управна и на граѓанска постапка, а чие давање би имало штетни последици за текот на постапката. Законодавецот, притоа утврдил исклучок за објавување на таквите информации, но врз основа на претходно задолжително спроведен тест на штетност со кој ќе се утврди дека со објавувањето на таквата информација последиците врз интересот кој се заштитува се помали од јавниот интерес утврден со закон, што би се постигнало со објавувањето на информацијата.
Врз основа на анализата на законските одредби од Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер, со кои се определува што се подразбира под поимот информации од јавен карактер, како и имајќи ги предвид законските одредби од член 6 став 1 од Законот, со кои се уредуваат исклучоците од слободен пристап до информации од јавен карактер, законодавецот во член 13 став 1 јасно укажува на можноста бараната информација да биде одбиена повикувајќи се на член 6 став 1 од Законот, согласно кој меѓу другото, доколку станува збор за информација стекната или составена за истрага, кривична или прекршочна постапка, за спроведување на управна и на граѓанска постапка, дава можност истата да биде одбиена. Токму вака донесената норма е последица на потребата за гарантирање на слободата на писмата и сите облици на општење (Амандман XIX од Уставот), на сигурноста и тајноста на личните податоци, со цел заштита од повреда на личниот интегритет што произлегува од регистрирањето на информации за нив преку обработка на податоците (член 18 од Уставот), како и за целосно почитување на уставната определба и гаранција од членот 25 од Уставот, за почитување и заштита на приватноста на личниот и семеен живот, на достоинството и угледот на граѓанинот, а кои права, спротивно на тврдењето на подносителот на иницијативата, во конкретниот случај, законодавецот ги почитувал при уредувањето на законската материја на оспорените одредби од Законот.
Имајќи го предвид претходно наведеното, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на одредбите од член 3 став 1 алинеја 3, член 4, член 12 став 3, член 13 став 1, член 16 став 5 и член 39 став 1 алинеја 4 од Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер, со одредбите од член 8 став 1 алинеја 3, член 9, Амандманот XIX со кој се заменува членот 17, член 18, член 25 и член 51 од Уставот.
в) Во однос на наводите од иницијативата дека оспорените одредби биле во спротивност со член 4 став 1 алинеја 8, член 42 став 1 и член 52 став 3 од Законот за општата управна постапка, според Судот, истите не може да бидат предмет на уставно-судска оцена од причина што Уставниот суд на Република Северна Македонија, согласно член 110 алинеја 1 од Уставот, не е надлежен да одлучува за меѓусебната усогласеност на одредби од два закони, туку е надлежен да одлучува единствено за согласноста на законите со Уставот.
г) Во однос на барањето во иницијативата со кое се предлага Судот да донесе решение за запирање од извршување на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорените одредби од Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер, Судот оцени дека не се исполнети условите за донесување решение согласно член 27 од Деловникот на Судот.
5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.2/2022
01.06.2022 гoд.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска