Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 28 алинеја 3 и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 7 април 2022 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 28 став 8 од Законот за заштита на населението од заразни болести („Службен весник на Република Македонија” бр. 66/2004, 139/2008, 99/2009, 149/2014, 150/2015, 37/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 257/2020).
2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на член 13 точка 11 од Одлуката за превентивни препораки, времени мерки, наредени мерки, наменски протоколи, планови и алгоритми за постапување за заштита на здравјето на населението од заразната болест COVID-19 предизвикана од вирусот SARS-CoV-2, случаите и временскиот период на нивна примена („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 263/2020, 269/2020, 275/2020, 287/2020, 292/2020 и 298/2020 со исправка објавена во „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 300/2020).
3. Миле Бундовски од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точката 1 од ова решение, како и на уставноста на одредбата од актот, означен во точката 2 од ова решение.
Според наводите од иницијативата, причините за оспорување на член 28 став 8 од Законот за заштита на населението од заразни болести, произлегувале од членот 54 од Уставот на Република Северна Македонија, којшто предвидувал дека слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот, како и за време на вонредна и воена состојба, а согласно член 30 став 2 од Уставот, никому не можеле да му се одземат или ограничат сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работело за јавен интерес утврден со закон. Во конкретниот случај се оставала можност, исклучиво Владата како орган на извршната власт да одлучува за ограничувањата на слободите и правата на човекот и граѓанинот, а ограничувањето што Владата го определувала да не било децидно определено во закон.
Во иницијативата, истите причини за оспорување на законската одредба, се наведени и во однос на оспорениот член 13 точка 11 од Одлуката, со дополнување дека со ограничувањето на работењето на угостителските објекти се вршела директна повреда на темелната вредност на уставниот поредок – слободата на пазарот и прет-приемништвото од член 8 став 1 алинеја 7 од Уставот, како и повреда на правото на претприемништво, односно правото на еднаква положба на сите субјекти на пазарот, гарантирано со членот 55 од Уставот.
Во контекст на ова, подносителот се повикува на Законот за спречување и заштита од дискриминација наведувајќи дека Владата не смеела да врши дискриминација на правните субјекти на начин што дел ќе ги ограничи во своето работење како угостителски објекти, а на трговските центри и локалните продавници ќе им дозволела да продолжат да работат, со што се предизвикувала штета од огромни размери на угостителските објекти поради тоа што директно се влијаело врз продажбата на стоките и производите на субјектите на кои производството им претставувало основна дејност, а исто така, и на оние кои работеле на продажба на производи во областите каде се предвидувале ограничувањата.
Од наведените причини, со иницијативата се смета дека со оспорената законска одредба и оспорената точка од членот 13 од предметната одлука се повредувале член 8 став 1 алинеја 7, членот 9, членот 30 и член 55 ставови 1, 2 и 3 од Уставот, и се бара, Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорената законска одредба и оспорената одредба од Одлуката, и истите да ги поништи, а исто така, врз основа на членот 27 од Деловникот на Судот, до донесување на конечна одлука, Судот да донесе решение со кое се запира извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на оспорените одредби од Законот и Одлуката.
4. Судот на седницата утврди дека со оспорениот член 28 став 8 од Законот за заштита на населението („Службен весник на Република Македонија” бр. 66/2004, 139/2008, 99/2009, 149/2014, 150/2015, 37/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 257/2020), се уредува дека:
(8) Владата на Република Северна Македонија на предлог на Министерството за здравство одлучува кои од мерките од ставот 6 на овој член ќе се применат, случаите во кои ќе се применат и за кој временски период.
Судот, исто така, утврди дека оспорениот член 13 точка 11 од Одлуката за превентивни препораки, времени мерки, наредени мерки, наменски протоколи, планови и алгоритми за постапување за заштита на здравјето на населението од заразната болест COVID-19 предизвикана од вирусот SARS-CoV-2, случаите и временскиот период на нивна примена („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 263/2020, 269/2020, 275/2020, 287/2020, 292/2020 и 298/2020 со исправка објавена во „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 300/2020) уредува дека:
11. Се затвораат за посетители – гости по 18.00 часот сите угостителски објекти, како и угостителскиот објект/дел за исхрана во угостителските објекти за сместување (хотел, мотел, хостел, пансион и друг објект за сместување) или на бензинските станици, а оние угостителски објекти кои вршат подготовка и продажба на храна можат да остваруваат продажба на алтернативен начин (онлајн или телефонски нарачки и слично) и да вршат достава или да овозможат самостојно подигнување на нарачката надвор од угостителскиот објект (преку штанд/пулт).
Исклучок од ставот 1 на оваа точка се угостителските објекти на Меѓународниот Аеродром Скопје и Аеродромот „Св.Апостол Павле“ во Охрид, а за угостителскиот објект/дел за исхрана во угостителските објекти за сместување (хотел, мотел, хостел, пансион и друг објект за сместување) за посета од лицата сместени во овие објекти до 21:00 часот и само за време на послужување на оброците.
5. Согласно членот 51 од Уставот на Република Северна Македонија, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Со членот 88 од Уставот се предвидува дека Владата на Република Северна Македонија е носител на извршната власт. Своите права и должности Владата ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.
Согласно член 91 алинеја 1 од Уставот, Владата на Република Северна Македонија ја утврдува политиката на извршувањето на законите, а според алинејата 5 на членот 91 од Уставот, донесува уредби и други прописи за извршување на законите.
Со член 110 алинеја 1 од Уставот се предвидува дека Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Со Законот за заштита на населението од заразни болести („Службен весник на Република Македонија” бр. 66/2004, 139/2008, 99/2009, 149/2014, 150/2015, 37/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 257/2020) се утврдуваат мерките за спречување на појавата, рано откривање, спречување на ширењето и сузбивање на заразните болести и на инфекциите, правата и обврските на здравствените установи, правните и физичките лица, како и надзорот над спроведувањето на мерките, со цел на заштита на населението од заразни болести.
Членот 4 од Законот предвидува дека секој има право на заштита од заразни болести и обврска да се заштити себеси и другите од заразување, а според членот 5 од Законот, заштитата од заразни болести се остварува преку планирање, организирање, постојано следење на епидемиолошката состојба и спроведување на мерките пропишани со овој закон, како и на надзор и контрола над спроведените мерки.
Согласно членот 6 од Законот, спроведувањето на мерките за заштита од заразните болести имаат приоритет во однос на спроведувањето на другите мерки за здравствена заштита, како и во однос на обезбедувањето на материјални и други средства.
Главата II од Законот се однесува на мерките за спречување и сузбивање на заразни болести и во тој контекст, со членот 11 од Законот се предвидува дека заштитата на населението од заразни болести опфаќа општи и посебни мерки за спречување на појавата, раното откривање, спречувањето на ширење и сузбивањето на заразните болести и на инфекциите. Општите мерки кои се спроведуваат се пропишани со членот 12 од Законот, а посебните, со членот 13 од Законот.
Во овој дел од Законот е содржан и членот 28 кој се однесува на една од посебните мерки за заштита на населението од заразни болести – изолација, здравствен надзор, карантин, превoз, задолжително лекување и времени мерки за спречување на внесување и ширење на заразни болести, чиј став 8 е предмет на оспорување со предметната иницијатива.
Според оспорениот член 28 став 8 од Законот, Владата на Република Северна Македонија на предлог на Министерството за здравство одлучува кои од мерките од ставот 6 на овој член (1. носење на лична заштита на лицето при излегување надвор од својот дом, односно при движење на јавни места и површини од отворен и затворен тип, на пазари, во јавен превоз и при влез во затворени простори на оператори кои поради природата на дејноста претставуваат место на собирање на повеќе лица; 2. задолжителна самоизолација при тестирање за корона – вирус Covid 19 од закажување на тестот или самото тестирање до добивање на резултатот, а самоизолацијата продолжува доколку резултатот е позитивен; и 3. забрана за групирање на јавен простор-паркови, јавни површини или која било површина на отворено во одредени периоди од деноноќието; и 4. други мерки утврдени со закон) ќе се применат, случаите во кои ќе се применат и за кој временски период.
Имајќи ги предвид изнесените законски одредби, од содржината на оспорениот член 28 став 8 од Законот, произлегува дека законодавецот ја овластил Владата, а на предлог на Министерството за здравство да одлучува кои од мерките од ставот 6 на овој член, ќе се применат, случаите во кои ќе се применат и за кој временски период, што значи дека предвидените законски мерки, понатаму се предмет на операционализација со акт на Владата, при што, при одлучувањето која и каква мерка ќе биде наредена со одлука на Владата, од влијание е моменталната состојба со заразата помеѓу населението, односно стручната проценка од надлежните институции за степенот и интензитетот на заразата помеѓу населението, оттука и стручната проценка за траењето на мерките коишто Владата, а на предлог од Министерството за здравство, може да ги нареди со одлука.
Оттука, а имајќи ги предвид наведените уставни одредби, според Судот, овластувањето на Владата, утврдено во оспорениот член 28 став 8 од Законот за заштита на населението од заразни болести, на предлог на Министерството за здравство да одлучува кои од мерките од ставот 6 на овој член ќе се применат, случаите во кои ќе се применат и за кој временски период, е во функција на извршување на одредбите од Законот за заштита на населението од заразни болести, што е во согласност со член 91 алинеи 1 и 5 од Уставот на Република Северна Македонија.
За уставно-судската оценка на оспорената одредба, на што се повикува подносителот на иницијативата, од значење е тоа дека законодавецот со посебна глава ги уредил прашањата за мерките за спречување и сузбивање на заразни болести и во тој контекст предвидел општи и посебни мерки за заштита на населението од заразни болести. Притоа, како резултат на новонастанатата ситуација предизвикана од коронавирусот, право на законодавецот е со закон да го определи органот кој е надлежен да одлучува за тоа кои времени мерки ќе се наредат, а со цел спречување на ширење и сузбивање на заразната болест предизвикана од коронавирусот. Всушност, станува збор за точно определен, со закон, опсег на овластувања кои и се доделени на Владата како орган на извршната власт, која со донесување на подзаконски акт треба да прецизира кои од мерките пропишани со закон ќе се применуваат, во кои случаи и во кој временски период.
Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за уставноста на член 28 став 8 од Законот за заштита на населението од заразни болести од аспект на уставните одредби наведени во иницијативата (член 8 став 1 алинеја 7, членот 9, членот 30 и член 55 ставови 1, 2 и 3).
6. Според член 110 алинеја 2 од Уставот на Република Северна Македонија, Уставниот суд на Република Северна Македонија, одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Согласно член 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако постојат други процесни пречки за одлучување по иницијативата.
Врз основа на законското овластување од член 28 став 8 од Законот, а во врска со заразната болест предизвикана од коронавирусот Covid-19, којашто како состојба, се уште е актуелна, Владата на Република Северна Македонија, уште во 2020 година, донесе Одлука за превентивни препораки, времени мерки, наредени мерки, наменски протоколи, планови и алгоритми за постапување за заштита на здравјето на населението од заразната болест COVID-19 предизвикана од вирусот SARS-CoV-2, случаите и временскиот период на нивна примена, објавена на 4 ноември 2020 година, во „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 263/2020.
Одлуката која за прв пат е објавена во „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 263/2020, последователно претрпува изменувања и дополнувања, објавени во службените весници со број: 269/2020, 275/2020, 287/2020, 292/2020, 298/2020, 300/2020 (исправка), 304/2020, 306/2020, 317/2020, 13/2021, 45/2021, 53/2021, 55/2021, 58/2021, 64/2021, 65/2021, 75/2021, 87/2021, 94/2021, 100/2021, 106/2021,109/2021, 113/2021, 116/2021, 119/2021, 126/2021, 133/2021, 139/2021, 141/2021, 146/2021, 153/2021, 162/2021, 176/2021, 187/2021, 193/2021, 199/2021, 204/2021, 220/2021, 234/2021, 237/2021, 242/2021, 261/2021, 291/2021, 50/2022 и 78/2022.
Со иницијативата се оспорува содржината на член 13 точка 11 од Одлуката за превентивни препораки, времени мерки, наредени мерки, наменски протоколи, планови и алгоритми за постапување за заштита на здравјето на населението од заразната болест COVID-19 предизвикана од вирусот SARS-CoV-2, случаите и временскиот период на нивна примена, донесена од Владата на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 263/2020, 269/2020, 275/2020, 287/2020, 292/2020 и 298/2020 со исправка објавена во „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 300/2020).
Во контекст на наведеното, Судот утврди дека по поднесувањето на иницијативата, содржината на оспорениот член 13 точка 11 од Одлуката, со погоре наведените службени весници, повторно претрпува изменувања, објавени во службените весници со број: 13/2021, 75/2021, 87/2021, 94/2021, 100/2021, 106/2021, 109/2021, 119/2021, 126/2021, 133/2021, 141/2021, 146/2021, 187/2021, 199/2021, 237/2021, 242/2021, 50/2022 и 78/2022.
Притоа, со изменувањето и дополнувањето на Одлуката… („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 78/2022), оспорениот член 13 точка 11, станува точка 8 и во правниот поредок ја има следната содржина:
Член 13 точка 8
(претходно како точка 12, потоа станува точка 11, потоа точка 10, понатаму точка 9 и со последното изменување и дополнување станува точка 8)
(1) Се наредуваат следниве мерки:
…
„8. Во сите угостителски објекти и во угостителскиот објект/дел за исхрана во угостителските објекти за сместување (хотел, мотел, хостел, пансион и во друг објект за сместување), на бензинските станици, во казината и обложувалниците и во други објекти кои во склоп на истите даваат угостителски услуги прием на посетители и гости и послужување во затворениот дел на објектите се дозволува до најмногу 50% исполнетост од капацитетот на просторот, а во отворените делови – тераси од угостителскиот објект до најмногу 50% исполнетост од капацитетот на просторот, како и служење пијалоци во внатрешноста на казината, обложувалниците и автомат клубовите.
Угостителските објекти кои се регистрирани за прослави (веселби, свадби, родендени, крштевки и слично) можат да ја организираат работата како ресторани до најмногу 50% од капацитетот во затворениот дел и на отворениот дел од угостителскиот објект и да организираат свадби со присуство на музичари, согласно соодветниот наменски протокол.
Исклучок од став 1 од оваа точка, се угостителските објекти на Меѓународниот Аеродром Скопје и Аеродромот „Св.Апостол Павле“ во Охрид, како и угостителскиот објект/дел за исхрана во угостителските објекти за сместување (хотел, мотел, хостел, пансион и друг објект за сместување) за посета од лицата сместени во овие објекти.“
Според Судот, од вака утврдената фактичка состојба, произлегува дека содржината на член 13 точка 11 од Одлуката, којашто се оспорува со иницијативата е изменета, односно оспорената одредба од Одлуката има друга содржина во правниот поредок.
Имајќи го предвид овој факт, неспорно произлегува дека правното прашање кое се поставува со предметната иницијатива во однос на ограничувањето на работењето на угостителските објекти не е уредено на ист начин како претходно, односно не се предвидува ограничен временски период за нивното работење.
Поради наведеното, Судот оцени дека постојат процесни пречки за одлучување по иницијативата, односно исполнети се условите од член 28 алинеја 3 од Деловникот на Судот за отфрлање на иницијативата во овој дел.
Исто така, според Судот, не се исполнети условите од членот 27 од Деловникот на Уставниот суд, за прифаќање на барањето во иници-јативата за донесување решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија преземени врз основа на оспорените одредби од Законот и Одлуката.
7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.12/2021
07.04.2022 гoд.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска