Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021) на седницата одржана на 9 февруари 2022 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценка на уставноста на член 43 став 3 во делот: „или за гласање во советот“ од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/2002).
2. Унијата на потрошувачи на Македонија – УПОМ, до Уставниот суд на Република Северна Македонија достави иницијатива за поведување постапка за оценка на уставноста на одредбата од Законот означена во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата, оспорениот дел од членот 43 став 3 од Законот за локалната самоуправа не бил во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 9 став 2, член 51 и член 115 од Уставот. Ова поради тоа што со Уставот не е предвидено членовите на советот на локалната самоуправа да бидат исклучени од кривична одговорност и имунитет од притвор за нивното гласање во советот. Имајќи предвид дека членовите на советот со гласање во советот можат да сторат грубо кршење и непочитување на Уставот и законите, а со тоа да нанесат разни повреди на правата на граѓаните и материјални штети санкционирани со Кривичниот законик како кривични дела, произлегува дека не може членовите на советот да бидат ставени над другите граѓани и пред Уставот, со нивно исклучување од кривична одговорност, како што предвидува оспорениот дел од член 43 став 3 од Законот за локалната самоуправа. Имено, Уставот со член 115 не предвидел никакво исклучување од кривична одговорност ниту пак имунитет од притвор за советниците во локалната самоуправа, како што тоа е предвидено со член 64 ставови 2 и 3 од Уставот, според кои „пратеникот не може да биде повикан на кривична одговорност или да биде притворен за искажано мислење или гласање во Собранието. Пратеникот не може да биде притворен без одобрување на Собранието, освен ако е затечен во вршење кривично дело за кое е пропишана казна затвор во траење од најмалку пет години“.
Од погоре изнесеното со иницијативата се предлага Судот да поведе постапка за оценка на уставноста на оспорениот дел од член 43 став 3 од Законот за локалната самоуправа, како несогласен со Уставот и оспорениот дел од одредбата да го поништи.
3. Судот на седницата утврди дека Законот за локалната самоуправа предвидел:
Член 43
Права и должности на членовите на советот:
(1) Членовите на советот имаат право и должност да присуствуваат и да учествуваат во работата на советот и на неговите постојани или повремени комисии.
(2) Членовите имаат право на седницата на советот да даваат иницијативи и предлози и да поставуваат прашања на градоначалникот.
(3) Членот на советот не може да биде повикан на кривична одговорност или да биде притворен за искажано мислење или за гласање во советот.
(4) Работодавецот е должен да го ослободи од професионалната работа членот на советот заради присуство на седниците на советот или на комисиите во кои е член.
(5) Членовите на советот имаат и други права и должности утврдени со статутот и други прописи, во согласност со овој закон.
4. Согласно член 114 од Уставот на Република Северна Македонија, на граѓаните им се гарантира правото на локална самоуправа (став 1). Единици на локалната самоуправа се општините (став 2). Во општините можат да се основаат облици на месна самоуправа (став 3). Општините се финансираат од сопствени извори на приходи определени со закон и со средства од Републиката (став 4).
Со Амандманот XVI со кој се заменува ставот 5 на членот 114 од Уставот, е предвидено:
„Локалната самоуправа се уредува со закон кој се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од вкупниот број пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Северна Македонија. Законите за локално финансирање, локални избори, општинските граници и за градот Скопје, се донесуваат со мнозинство гласови од присутните пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Северна Македонија“.
Амандманот XVII со точката 1 го заменува ставот 1 на членот 115 од Уставот, со кој е предвидено: „Во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон“.
Според ставот 2 на членот 115 од Уставот, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката.
Според ставот 3 на членот 115 од Уставот, Републиката со закон може да и довери вршење на определени работи на општината.
Членот 117 од Уставот, во ставот 1 определил дека градот Скопје е посебна единица на локалната самоуправа, чија организација се уредува со закон.
Со точката 2 од Амандамнот XVII од Уставот, со кој се заменува ставот 2 на членот 117 од Уставот, се наведени областите за кои одлучува градот Скопје како посебна единица на локална самоуправа.
Според ставот 3 на членот 117 од Уставот, градот Скопје се финансира од сопствени извори на приходи определени со закон и со средства на Републиката.
Според ставот 4 на членот 117 од Уставот, градот Скопје е самостоен во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на неговата работа ја врши Републиката.
Со ставот 5 од овој член од Уставот е определено дека Републиката со закон може да му довери вршење на определени работи на градот Скопје.
5. Законот за локалната самоуправа, со одредбите од членовите 31-56 ја уредил материјата која се однесува на организацијата и работата на органите на општината, при што меѓу другото пропишал дека органи на општината се советот и градоначалникот (член 31); членовите на советот се избираат за време од четири години, членовите на советот ги претставуваат граѓаните и во советот одлучуваат по свое уверување, а членот на советот не може да биде отповикан (член 35).
Со член 43 став 3 од овој закон е пропишано дека членот на советот не може да биде повикан на кривична одговорност или да биде притворен за искажано мислење или за гласање во советот.
Со иницијативата се оспорува уставноста на делот: „или за гласање во советот“, од член 43 став 3 од Законот.
Имајќи ги предвид погоре цитираните одредби од Уставот кои локалната самоуправа ја уредуваат како уставна категорија во граѓанскиот концепт на уставното уредување на општеството во Република Северна Македонија и од анализата на оспорениот дел од одредбата од Законот за локалната самоуправа, произлегува дека оспорената одредба не може уставно-правно да се проблематизира од аспект на наводите во иницијативата. Имено, одредбата од членот 43 од Законот за локалната самоуправа утврдува т.н. функционален имунитет на советниците односно дека советниците не може да бидат повикани на кривична одговорност или да бидат притворени за искажано мислење или за гласање во советот, што е составен дел на поширокиот концепт на уставно утврдената самостојност на локалната самоуправа, односно советот на локалната самоуправа во вршењето на надлежностите утврдени со Устав и закон. Таа самостојност не е цел сама по себе, туку има за цел да го овозможи остварувањето на претставничкиот карактер на граѓаните во локалната самоуправа во застапувањето на нивните интереси за прашања од локално значење во областите што се во надлежност на локалната самоуправа без страв од одговорност на советниците за искажано мислење или за гласање во советот.
Овој имунитет утврден со закон е ограничен и функционален, односно тој неспорно се однесува само на имунитет од гонење за законити дејствија преземени во вршењето на правата и должносите на членовите на советот, во согласност со закон.
Локалната самоуправа е конституирана со самиот Устав како комунална и општествено-политичка структура со посебно уставно значење и на таа основа е уредена со Законот за локалната самоуправа и други закони и прописи од сферата на локалната самоуправа заради обезбедување на остварување на функциите кои произлегуваат од Уставот, како во однос на територијалната поделба на Републиката и подрачјата на општините, нивното финансирање, надлежности, градот Скопје како посебна единица на локалната самоуправа, гаранција на правото на граѓаните на локална самоуправа која ја остваруваат преку демократски избрани претставници и друго.
Оттука, Судот оцени дека се неприфатливи наводите во иницијативата со кои се негира правото утврдено со закон дека при гласање во советот за членот на советот постои законски пропишан имунитет бидејќи според иницијаторот тој имунитет не бил уставно предвиден за нив. Ова поради тоа што со Уставот директно е изразена самостојноста на локалната самоуправа под надзор над законитоста на нејзината работа од страна на Републиката, при што советниците по свое уверување како претставници избрани од граѓаните одлучуваат за прашања од надлежност на локалната самоуправа, во услови на права и обврски пропишани со закон, а за таа цел законодавецот дозволил функционален имунитет без страв од одговорност за искажано мислење или за гласање во советот, што не е во спротивност со Уставот.
6. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.117/2021
09.02. 2022 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Добрила Кацарска