У.бр.65/2021 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 3 ноември 2021 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 58 ставови 1 и 2 и член 62 ставови 4 и 5 од Законот за високото образование (“Службен весник на Република Македонија” бр.82/2018).

2. Универзитетот во Тетово – Правен факултет, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на членовите од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата оспорените ставови на членовите 58 и 62 од Законот за високото образование се однесувале на решавање на еднo од основните права на секој запишан универзитет во земјата, а тоа е правото да организира трет циклус на студии. Единствената пречка за организирање на студии од трет циклус е конкретниот универзитет да не биде рангиран над број 7. Со оспорените ставови од наведените членови од Законот се нарушувало еднаквото право на сите запишани универзитети за организирање настава.

Со оспорените ставови од наведените членови од Законот за високото образование се давала можност само одрeдени универзитети да можат да организираат настава, а посебно на трет циклус на студии, притоа без спроведување на редовно рангирање на универзитетите во предвидените законски рокови (секоја трета година).

Понатаму, во иницијативата се наведува дека со оспорените ставови на членовите 58 и 62 од Законот за високото образование се попречувало организирањето на правната клиника.

Така, според член 10 став 4 од Законот за бесплатна правна помош правната клиника ќе се запише во Регистарот на правни факултети овластени за давање на примарна правна помош што го води Министерството, по поднесено барање за упис, доколку: – е организациона единица на правен факултет при универзитет основан согласно закон, – е во состав на универзитет кој е рангиран меѓу првите седум рангирани универзитети во Република Северна Македонија. Оттука, според наводите во иницијативата поради оспорените одредби од Законот за високото образование, правните клиники основани од правните факултети во склоп на универзитетите кои не се рангирани меѓу првите седум, не може да се запишат во Регистарот на Министерството за правда, за давање на примарна помош и со тоа не може да ја извршат својата дејност според Законот за бесплатна правна помош.

Во услови кога министерството за образование не ги имплементирало законските обврски за задолжително спроведување на рангирање на сите универзитети, според наводите во иницијативата, оспорените ставови на членовите 58 и 62 од Законот за високото образование, претставувале пречка во имплементацијата на Законот за бесплатна правна помош.

Подносителот на иницијативата, исто така, наведува дека министерството за образование и наука веќе шест години, односно од 2015 година па наваму до 2021 година, немало спроведено рангирање на универзитетите и покрај тоа што имало законска обврска да врши рангирање на универзитетите на секои три години. Токму поради ова, подносителот на иницијативата смета дека Министерството за образование и наука немало механизми како ефикасно и ефективно да го спроведе рангирањето.

Од наведените причини подносителот на иницијативата смета дека со постоењето на оспорените законски одредби во нашиот правен поредок се повредувале уставните одредби на член 44 ставови 1 и 2 и член 46 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија.

Поради наведеното се предлага Судот да ги укине оспорените ставови од членовите 58 и 62 од Законот за високото образование.

3. Судот на седницата утврди дека оспорените членови од Законот за високото образование предвидуваат:

РАНГИРАЊЕ НА УНИВЕРЗИТЕТИТЕ

Рангирање на универзитетите

Член 58

“(1) За развивање и одржување на квалитетот на високото образование на секои три години задолжително се спроведува рангирање на сите универзитети, запишани во регистарот на високообразовни установи.
(2) За развивање и одржување на квалитетот на високото образование, покрај рангирањето од ставот (1) на овој член, на секои три години задолжително се спроведува и посебно рангирање на сите самостојни научни установи кои вршат високообразовна дејност согласно со овој закон.
(3) Рангирањата од ставовите (1) и (2) на овој член ги спроведува правно лице кое го избира министерот надлежен за работите на високото образование во постапка за доделување на договор за јавна набавка согласно Законот за јавни набавки.
(4) Правното лице кое ќе ги спроведе рангирањата треба да ги исполнува следните критериуми: – да има воспоставен релевантен систем за управување со квалитет, – да има постојано вработено најмалку 15 лица во наставно-научни звања кои ги покриваат сите научни подрачја, со минимум петгодишно искуство во процес на обезбедување консултантски услуги на високообразовните установи или државни институции и да воделе научно-истражувачки проекти поврзани со различни аспекти на високото образование, – да има на располагање најмалку пет надворешни соработници со наставно-научни звања, – да има извршено рангирања на универзитети и/или високообразовни установи во состав на универзитетите во најмалку три земји од Европската Унија, – да има развиено флексибилна методологија во процесот на рангирањето и – резултатите од својата работа да ги имаат јавно објавено.
(5) Универзитетите и единиците на универзитетите, како и самостојните научни установи имаат обврска на правното лице кое ги спроведува рангирањата да му ги дадат сите податоци потребни за рангирањата.
(6) Средствата потребни за спроведувањето на рангирањето на универзитетите и рангирањето на самостојните научни установи се обезбедуваат од Буџетот на Република Македонија.
(7) Резултатите од рангирањата од ставовите (1) и (2) на овој член и критериумите по кои се изведени рангирањата се достапни на јавноста во рок од осум дена по изготвувањето на извештајот за резултатите од рангирањата со ранг-листите, преку објавување на веб страницата на министерството надлежно за работите на високото образование.
(8) Министерството надлежно за работите на високото образование е должно во рок од осум дена по приемот да го достави извештајот за резултатите од рангирањата со ранг-листите до сите универзитети и самостојни научни установи.
(9) Критериумите и начинот на рангирањето на универзитетите ќе се уреди со посебен акт кој го пропишува министерот надлежен за работите на високото образование.

Услови за основање на универзитет

Член 62

(1) Универзитетот може да се основа ако согласно со условите утврдени во членот 61 од овој закон во својот состав има најмалку пет акредитирани единици од кои најмалку три се факултети.
(2) При основање на универзитет треба да бидат исполнети условите за изведување на студиски програми најмалку на првиот циклус на високо образование.
(3) За исполнетоста на условите за изведување на студиски програми од трет циклус се одлучува по добивањето на решението за акредитација на универзитетот, решението за почеток со работа и завршувањето на најмалку една генерација студенти од прв и втор циклус на студии.
(4) Студиски програми од трет циклус на студии можат да организираат само универзитетите кои се меѓу првите седум рангирани универзитети, запишани во регистарот на високообразовни установи во државата, утврдени во последното рангирање согласно членoт 58 од овој закон.
(5) Ако универзитетот го изгуби статусот на еден од првите седум рангирани високообразовни установи во државата во следното рангирање, во тој случај универзитетот, односно неговите единици и придружни членки не можат да запишуваат нови кандидати во трет циклус докторски студии. Ако универзитетот, односно единиците во негов состав и придружните членки запишат нови кандидати, Одборот за акредитација задолжително донесува решение за престанок на решението за акредитација за сите циклуси за кои е акредитиран универзитет.”

4. Според членот 9 од Уставот на Република Северна Македонија, граѓаните се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба, и се еднакви пред Уставот и законите.

Според членот 44 од Уставот на Република Северна Македонија секој има право на образование. Образованието е достапно на секого под еднакви услови. Основното образование е задолжително и бесплатно.

Според членот 46 од Уставот на универзитетот му се гарантира автономија. Условите за основање, вршење и престанок на дејноста на универзитетот се уредува со закон.

Законот за високото образование во членот 1, во кој децидно се утврдува предметот на уредување на овој закон, се наведува дека со овој закон се уредуваат автономијата на универзитетот и академската слобода, условите и постапката за основање, статусни промени и престанок на високообразовните установи, нивната дејност, системот за обезбедување и оценување на квалитетот на високото образование, основите за организација, управување, развој и финансирање на високообразовната дејност, правата и обврските на студентите, признавањето на странските високообразовни квалификации и надзорот над работата на високообразовните установи.

Оспорените одредби од Законот за високото образование се содржани во глава петта од Законот со наслов: “Обезбедување, оценување, развој и унапредување на квалитетот на високото образование”.

Во членот 40 од Законот за високото образование се предвидува дека:

(1) Системот на обезбедување, оценување, развој и унапредување на квалитетот на високото образование опфаќа:
– одобрување, потврдување и признавање на високообразовна установа и на студиски програми, за вршење на високообразовна дејност согласно со овој закон, што се остварува преку системот на акредитација (во натамошниот текст: акредитација);
– процена на квалитетот на вршењето на високообразовната дејност, на управувањето, финансирањето, академските и други активности и нејзините приоритети, што се остварува преку системот на евалуација (во натамошниот текст: евалуација) и
– други активности и механизми преку кои се развива и одржува квалитетот на високото образование утврдени со закон и актите на Националниот совет за високото образование и научно-истражувачката дејност.
(2) Системот на обезбедување, оценување, развој и унапредување на висoкото образование се остварува преку Националниот совет за високото образование и научно-истражувачката дејност и Агенцијата за квалитет во високото образование.
(3) При изборот на членовите на Националниот совет за високото образование, Одборот за акредитација на високото образование и Одборот за евалуација на високото образование се применува принципот на соодветна и правична застапеност на граѓаните кои припаѓаат на сите заедници со почитување на критериумите на стручност и компетентност согласно одредбите на овој закон.

Со оспорениот член 58 од Законот се предвидува дека:

(1) За развивање и одржување на квалитетот на високото образование на секои три години задолжително се спроведува рангирање на сите универзитети, запишани во регистарот на високообразовни установи.
(2) За развивање и одржување на квалитетот на високото образование, покрај рангирањето од ставот (1) на овој член, на секои три години задолжително се спроведува и посебно рангирање на сите самостојни научни установи кои вршат високообразовна дејност согласност со овој закон.
(3) Рангирањата од ставовите (1) и (2) на овој член ги спроведува правно лице кое го избира министерот надлежен за работите на високото образование во постапка за доделување на договор за јавна набавка согласно Законот за јавни набавки.
(4) Правното лице кое ќе ги спроведе рангирањата треба да ги исполнува следните критериуми: – да има воспоставен релевантен систем за управување со квалитет, – да има постојано вработено најмалку 15 лица во наставно-научни звања кои ги покриваат сите научни подрачја, со минимум петгодишно искуство во процес на обезбедување консултантски услуги на високообразовните установи или државни институции и да воделе научно-истражувачки проекти поврзани со различни аспекти на високото образование, – да има на располагање најмалку пет надворешни соработници со наставно-научни звања, – да има извршено рангирања на универзитети и/или високообразовни установи во состав на универзитетите во најмалку три земји од Европската унија, – да има развиено флексибилна методологија во процесот на рангирањето и – резултатите од својата работа да ги имаат јавно објавено.
(5) Универзитетите и единиците на универзитетите, како и самостојните научни установи имаат обврска на правното лице кое ги спроведува рангирањата да му ги дадат сите податоци потребни за рангирањата.
(6) Средствата потребни за спроведувањето на рангирањето на универзитетите и рангирањето на самостојните научни установи се обезбедуваат од Буџетот на Република Македонија.
(7) Резултатите од рангирањата од ставовите (1) и (2) на овој член и критериумите по кои се изведени рангирањата се достапни на јавноста во рок од осум дена по изготвувањето на извештајот за резултатите од рангирањата со ранг-листите, преку објавување на веб страницата на министерството надлежно за работите на високото образование.
(8) Министерството надлежно за работите на високото образование е должно во рок од осум дена по приемот да го достави извештајот за резултатите од рангирањата со ранг-листите до сите универзитети и самостојни научни установи.
(9) Критериумите и начинот на рангирањето на универзитетите ќе се уреди со посебен акт кој го пропишува министерот надлежен за работите на високото образование.

Оспорениот член 62 од Законот предвидува дека:

Во членот 61 од Законот за високото образование, кој ги уредува условите за основање на високообразовна установа, се предвидува дека:

1) Самостојна високообразовна установа може да се основа ако:

1. е утврдено студиско и научно-истражувачко подрачје, односно уметничка дисциплина за кои високообразовната установа се основа, при што за определувањето на студиското подрачје, односно уметничката дисциплина се користи Меѓународната стандардна класификација на образованието на УНЕСКО (МСКОБ, ISCED) и Националната рамка на квалификации, а при определување на научно-истражувачкото подрачје се користи Меѓународната Фраскатиева класификација,
2. се обезбедени соодветни простории и опрема за остварување на високообразовна, научно-истражувачка и уметничка, односно стручна дејност,
3. со финансиски план е обезбедено одржливо ниво на финансирање најмалку за еден циклус на студии,
4. е обезбеден потребен број лица кои ги исполнуваат условите утврдени за избор во наставно-научни, научни и наставни звања кои дале нотарски заверена изјава дека ќе се пријават на конкурсот и дека ќе засноваат работен однос, ако на конкурс бидат избрани и
5. се исполнети и другите услови кои се утврдени со нормативите и стандардите за вршење на високообразовна дејност.

(2) Условите од ставот (1) на овој член како нормативи и стандарди за основање на самостојна високообразовна установа и вршење на високообразовна дејност поблиску се утврдуваат со Правилник за нормативите и стандардите за основање на високообразовни установи и за вршење високообразовна дејност (во натамошниот текст: Правилник за нормативи и стандарди), кој го донесува Националниот совет за високо образование.
(3) Условот од ставот (1), алинеја 4 на овој член се смета за исполнет во однос на универзитетот, доколку на универзитетот се вработени лица избрани во наставно-научни, научни и наставни звања во работен однос со полно работно време за изведување на најмалку 50% од часовите на настава на студиските програми за кои се бара акредитација (дозвола за работа), а најмалку 10 лица во наставно-научни звања во работен однос со полно работно време на секој од факултетите во состав на универзитетот.
(4) Условот од ставот (1), алинеја 4 на овој член се смета за исполнет во однос на самостојната висока стручна школа доколку на самостојната висока стручна школа се вработени наставно-научни, научни и наставни звања во работен однос со полно работно време за изведување на најмалку 50% од часовите на настава на студиските програми за кои се бара акредитација (дозвола за работа), а најмалку 10 наставници во работен однос со полно работно време.

Од анализата на наведените уставни и законски одредби во корелација со наводите содржани во иницијативата, Судот оцени дека оспорените ставови на членовите 58 и 62 од Законот за високото образование не можат да се доведат под сомнение по однос на нивната согласност со Уставот, од следните причини:

Уставот на Република Северна Македонија во членот 46 предвидува дека на универзитетот му се гарантира автономија, но по однос на утврдување на условите за основање, вршење и престанок на дејноста на универзитетот, уставотворецот упатува истите да се уредуваат со закон.

Така, Законот за високото образование ги утврдува условите и постапката за основање, статусни промени и престанок на високообразовните установи, нивната дејност, како и системот за обезбедување и оценување на квалитетот на високото образование. За таа цел законодавецот во ставовите 1 и 2 од членот 58 од Законот за високото образование уредува дека заради развивање и одржување на квалитетот на високото образование нужно е спроведување на рангирање на сите универзитети запишани во регистарот на високообазовните установи кое ќе се спроведува на секои три години. Исто така, на секои три години задолжително се спроведува и посебно рангирање на сите самостојни научни установи кои вршат високообразовна дејност.

Рангирањето на универзитетите, согласно став 3 од членот 58 од Законот за високото образование го врши правно лице кое се избира во постапка согласно Законот за јавните набавки, а во став 4 на истиот член од Законот децидно се наведени критериумите кои треба да ги исполнува правното лице кое го спроведува рангирањето.

Согласно член 58 став 9 од истиот закон критериумите и начинот на рангирање на универзитетите се уредува со посебен акт кој го пропишува министерот надлежен за работите на високото образование.

Оттука, со подзаконскиот акт донесен од министерот за образование и наука, односно Правилникот за критериумите и начинот на рангирање на универзитетите (“Службен весник на Република Северна Македонија” бр.135/2019) децидно се утврдуваат критериумите за рангирање на универзитетите.

Така, во членот 1 од Правилникот се предвидува дека со овој правилник се пропишуваат критериумите и начинот на рангирање на универзитетите и самостојните научни установи.

Во членот 2 од Правилникот се утврдува дека установите се рангираат според следниве критериуми:

– постигнувања во наставно-образовна дејност (настава и учење),
– постигнувања во научно – истражувачка дејност (истражување) и
– постигнувања во применувачка дејност (социјални услуги).

Според членот 3 од истиот акт се предвидува дека рангирањето на установите се врши со соодветен вкупен удел по критериумите од член 2 од овој правилник по однос на постигнувањата по дејности, и тоа:
– 50% за наставно-образовна дејност (настава и учење),
– 40% за научно-истражувачка дејност (истражувања) и
– 10% за применувачка дејнoст (социјални услуги).

Оттука, јасно произлегува дека рангирањето на универзитетите со цел на развивање и одржување на квалитетот на високото образование се врши врз строго утврдени критериуми пропишани од надлежното министерство.

Во членот 40 од Законот за високото образование јасно и децидно е утврден системот на обезбедување, оценување, развој и унапредување на квалитетот на високото образование кој се остварува исклучиво преку посебен орган – Националниот совет за високото образование и научно истражувачката дејност, како и Агенцијата за квалитет во високото образование.

Оттука, според Судот, оспорените ставови 1 и 2 од членот 58 од Законот за високото образование се во согласност со уставната норма на членот 46 од Уставот, од причина што ваквото законско уредување е со цел да се постигне обезбедување и унапредување на квалитетот на високото образование.

По однос на наводите во иницијативата дека надлежните органи повеќе од шест години не спровеле рангирање на универзитетите, како и наводите дека поради ваквиот процес на рангирање на универзитетите, правните клиники основани од правните факултети не ќе можеле да ја вршат дејноста предвидена во Законот за бесплатна правна помош, Судот оцени дека истите излегуваат од рамката на надлежност на Уставниот суд од причина што истите се однесуваат на практична примена на законите за што Уставниот суд во смисла на членот 110 од Уставот нема ингеренции да постапува и оценува.

Наводите во иницијативата дека со оспорените ставови 4 и 5 од членот 62 од Законот се вршела дискриминација на универзитетите од причина што дел од универзитетите не можеле да организираат настава на трет циклус на студии, според Судот, се неосновани. Во конкретниот случај не може да стане збор за дискриминација или пак нееднаков третман од причина што сите универзитети немаат ист статус, како последица на системот на рангирање на универзитетите.

Имено, во интерес на квалитетот на високото образование и како последица на рангирањето на универзитетите, спроведено врз основа на децидно утврдените критериуми, се дозволува студиски програми од трет циклус на студии само на универзитетите кои се меѓу првите седум рангирани универзитети, запишани во регистарот на високообразовни установи во државата, утврдени во последното рангирање согласно членoт 58 од овој закон.

Понатаму, во ставот 5 од членот 62 од Законот се предвидува дека доколку универзитетот го изгуби статусот на еден од првите седум рангирани високообразовни установи во државата во следното рангирање, во тој случај универзитетот, односно неговите единици и придружни членки не можат да запишуваат нови кандидати во трет циклус докторски студии. Ако универзитетот, односно единиците во негов состав и придружните членки запишат нови кандидати, Одборот за акредитација задолжително донесува решение за престанок на решението за акредитација за сите циклуси за кои е акредитиран универзитет.

Поради вака утврдениот процес на рангирање на универзитетите и процесот на губење на статусот на еден од седумте рангирани универзитети, се доаѓа до констатација дека сите универзитети во Република Северна Македонија не се со еднаков правен статус што би значело дека во случајов со губење на правото на запишување на нови кандидати во трет циклус на оние универзитети кои го изгубиле статусот на првите седум рангирани високообразовни установи во државата, не се врши дискриминација на универзитетите, на што неосновано се укажува во иницијативата.

Од направената уставно-судска анализа, според Судот, оспорениот член 58 ставови 1 и 2 и член 62 ставови 4 и 5 од Законот за високото образование не може да се доведат под сомнение по однос на членовите 9, 44 и 46 од Уставот на Република Северна Македонија.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.65/2021
03.11.2021 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Добрила Кацарска