Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019 и 256/2020), на седницата одржана на 27 октомври 2021 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на Упатството за начинот на користење на социјалните мрежи од страна на работниците во Министерството за внатрешни работи, број 12.1-72212/1 од 6 декември 2012 година.
2. Тодор Грков, Мими Гркова и Орце Коцевски, сите од Велес, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесоа иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во точката 1 од ова решение.
Подносителите на сите три иницијативи, иницираат оценување на уставноста и законитоста на целиот акт, односно се предлага да се поништи предметното Упатство, од причини што подносителите ценат дека со истото се повредени членот 8, членот 9, членот 16, членот 25, членот 51, членот 54, членот 68 и членот 96 од Уставот, членот 3, членот 4, членот 16, членот 49, член 55 став 1, член 56 став 3 и член 61 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019 и 110/2019) и членот 2 и членот 206 од Законот за внатрешни работи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 42/2014, 116/2014, 33/2015, 5/2016, 127/2016, 142/2016, 190/2016, 21/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.108/2019 и 275/2019).
Имено, подносителите на иницијативите укажуваат дека како основ за донесување на оспореното Упатство е наведен член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, без да се наведе основ од повисокиот материјален пропис кој го овластува министерот за внатрешни работи да го донесе овој пропис.
Исто така, се укажува на тоа дека со оспореното упатство се пропишува материја која не е во надлежност на Министерството за внатрешни работи, туку во надлежност на други министерства. Подносителите укажуваат дека со Упатството се пропишува начинот на користење на социјалните мрежи од страна на работниците во Министерството за внатрешни работи, без да се наведат одделните одредби од материјалниот пропис (закон) со кои се пропишува користењето на социјалните мрежи.
Воедно, во иницијативите се наведува дека со Упатството како понизок акт, се предвидуваат обврски за вработените при користење на социјалните мрежи и тоа за време на работа, а кои не се предвидени во повисоките материјални прописи и оценето е дека целата содржина на оспореното упатство е спротивна на содржината која со закон е пропишана за овој вид на пропис.
Покрај наведеното, подносителите на иницијативите сметаат дека дел од одредбите од Упатството се во спротивност со членови од Уставот, со оглед на тоа дека се пропишуваат обврски и елементи на забрана и ограничување за вработените. Имено, предлагачите укажуваат дека во членот 8 од Уставот, како една од темелните вредности на уставниот поредок, утврдена е поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и во корелација со оспореното упатство наведуваат дека министерот за внатрешни работи донесува пропис од други надлежни министерства и со истото пропишува обврски на категорија на граѓани, односно сметаат дека министерот присвојува право на законодавна власт. Согласно наведеното, подносителите наведуваат дека речиси сите одредби од Упатството биле во спротивност со Уставот и законите, односно дека се скратувало уставно загарантираното право за јавно изразување на мислата и укажуваат дека не можело со упатство да им се пропишуваат обврски, забрани и ограничувања на вработените и тоа особено не надвор од работното време, за време на одмор, за време на боледување, бременост и слично.
Исто така, од аспект на уставно загарантираните права во иницијативата наведуваат дека на овој начин, оваа категорија на граѓани се става во нееднаква положба во однос на останатите граѓани, со што им било повредено правото на еднаквост, како и слободата на уверување, совеста, мислата и јавното изразување на мислата, посочувајќи дека согласно членот 54 од Уставот утврдено било дека слободите и правата на човекот и граѓанинот можело да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот. Покрај ова, подносителите укажуваат дека обврските, должностите, забраните и ограничувањата согласно Уставот, требало да бидат одделни одредби на материјални закони, а не на оспореното упатство и за таа цел бараат укинување на истиот акт, како и поништување на изречените дисциплински мерки согласно ова упатство.
3. Судот на седница утврди дека Упатството за начинот на користење на социјалните мрежи од страна на работниците во Министерството за внатрешни работи, заведено под број 12.1-72212/1 од 6 декември 2012 година, е интерен акт со кој се пропишува начинот на користење на социјалните мрежи од страна на работниците во Министерството за внатрешни работи (член 1) и кој се однесува на сите работници во Министерството (овластените службеници, полициските службеници и работници согласно Законот за работни односи што е дефиниранио во член 3 точка 3 од предметниот пропис).
Во членот 2 од Упатството, утврдено е дека целта на ова упатство е запознавање на работниците на Министерството со правилата при користење на социјалните мрежи и тоа од аспект дека секое објавување на содржината на социјалните мрежи е како јавно публикување во медиумите и еднаш објавената содржина не се брише туку секогаш останува јавно достапна на интернет.
Според членот 4 се утврдува кои правила е потребно да ги почитува и применува работникот при користење на социјалните мрежи (во случај кога на сопствениот профил на социјалната мрежа се претставува дека е работник во Министерството, јасно да нагласи дека одредени информации, размислувања, ставови и слично се лично негови, а не на Министерството со акцент дека изнесените ставови и размислувања се исклучиво на работникот и не претставуваат службен став на Министерството за внатрешни работи; да ги почитува другите физички лица во комуникацијата; да не навредува никого на национална, верска, полова основа или сексуална ориентација; да не изнесува ставови со кои се врши дискриминација врз основа на пол, раса, боја на кожа, јазик, државјанство, верско убедување, социјално потекло, здравствена состојба и други основи предвидени со закон; да не објавува материјали со порнографска содржина; да не објавува материјали што прикажуваат незаконски активности; да не објавува фотографии или видеа во униформа, со оружје, маскиран, со полициски значки, службени возила или други обележја кои директно или индиректно имплицираат дека е работник во Министерството; да не објавува фотографии од службените простории (канцеларија и слично) на Министерството или фотографии од извршени оперативни задачи; да не ја објавува и користи службената мејл адреса, за приватни цели; да не објавува информации со степен на класифицираност; да не објавува интерни прописи на Министерството и да не објавува лични податоци на други вработени во Министерството или други физички лица).
Во членот 5 од Упатството, се предвидува дека работникот секогаш кога се претставува како вработен на Министерството, на социјалните мрежи не смее на сопствениот профил да го изнесува називот на работното место, звањето, називот на организациската единица на која и припаѓа, како и работните задачи кои ги извршува во Министерството.
Согласно членот 6, уредено е дека работникот при користење на сопствениот профил на социјалните мрежи е должен да ги почитува авторските права и правата од индустриска сопственост и при користење на сопствениот профил на социјалните мрежи е должен да не објавува материјали (текст, фотографија или видео снимка) на начин со кој се крие нивниот автор или авторските права да си ги препише на свое име.
Во членот 7 се уредува дека е забрането работникот на сопствените профили на социјалните мрежи да се претставува како лице задолжено за односи со јавноста, и тоа за прашања кои се однесуваат на Министерството, освен ако не се работи за овластени работници кои согласно Упатството за остварување комуникација со јавноста се задолжени за комуникација со јавноста, како и тоа дека работникот на Министерството при користење на сопствените профили на социјалните мрежи е должен да се воздржува од коментари за идните планови на раководните кадри на Министерството, како и за извршените оперативни акции, полициски процедури и слично, односно се она што може да го доведе во прашање угледот на Министерството.
Со членот 8 од Упатството, утврдено е дека работникот е должен при користење на сопствените профили на социјалните мрежи да се однесува со почит спрема сите работници кои повеќе не работат и работници кои се во работен однос во Министерството, како и кон граѓаните, полицијата и Министерството.
Согласно членот 9 се предвидува дека работникот е должен при користење на сопствените профили на социјалните мрежи да се однесува со почит спрема сите работници кои повеќе не работат и работници кои се во работен однос во Министерството, како и кон граѓаните, полицијата и Министерството.
Во членот 10, утврдено е дека забрането е работникот да ги користи социјалните мрежи за приватни цели во текот на работното време, а врз основа на укажаната потреба, министерот за внатрешни работи може да одобри на работник користење на одреден тип на социјална мрежа во текот на работното време, врз основа на поднесено барање од страна на раководителот на организациската единица каде работи работникот.
Со членот 11 од Упатството се уредува дека, за начинот на користење на социјалните мрежи се спроведуваат едукативни обуки, а во членот 12 утврдено е дека за непочитување на одредбите на ова упатство работникот одговара дисциплински.
4. Согласно член 110 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот, како и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Од анализата на цитираната уставна одредба произлегува дека Уставниот суд меѓу другото е надлежен да одлучува за согласноста на подзаконските прописи и колективни договори со Уставот и законите.
Согласно членот 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува по барањето.
Од изнесената содржина на оспореното упатство, може да се заклучи дека со него се уредуваат конкретни правила при користење на социјалните мрежи од страна на вработените, во случаите кога тие се претставуваат како лица вработени во Министерството за внатрешни работи, особено имајќи ги предвид спецификите на статусот и посебните должности и овластувања на работниците во Министерството, при што не се нарушуваат уставно загарантираните слободи и права кои ги поседуваат како граѓани. Во овој контекст, значајно е да се укаже дека дел од информациите за кои во Упатството е утврдена насока да не се споделуваат на социјалните мрежи од страна на работниците на Министерството, се класифицирани информации со степен „строго доверливо“, согласно закон, што е дополнителна причина за особена внимателност при користењето на социјалните мрежи, пред се во текот на работното време.
Имено, спецификата на статусот и посебните должности и овластувања на работниците во Министерството (овластени службени лица и полициски службеници), кои ги карактеризираат посебни услови пропишани во актот за систематизација на работните места уште во постапката за засновање на работен однос во Министерството за внатрешни работи, претставува сегмент што е присутен во сите аспекти на остварувањето на правата од работен однос, како во текот, така и вон работното време, кога тоа го налага конкретна ситуација. Наведеното има свои аргументи во целта и функцијата на полициското работење, односно обврските на овластените службени лица и полициските службеници за исполнување комплексни работни задачи кои вклучуваат остварување на системот на јавна безбедност, спречување на насилно уривање на демократските институции утврдени со Уставот, заштита на животот, личната сигурност и имотот на граѓаните, спречување на разгорување на национална, расна или верска омраза и нетрпеливост, спречување на вршење кривични дела и прекршоци, откривање и фаќање на нивните сторители и преземање на други со закон определени мерки за гонење на сторителите на тие дела, граѓански работи и други работи утврдени со Законот за внатрешни работи и Законот за полиција.
Во овој контекст, согласно член 2 алинеја 4 од Законот за внатрешни работи („Службен весник на Република Македонија“ број 42/2014, 116/2014, 33/2015, 5/2016, 127/2016, 142/2016, 190/2016, 21/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 108/2019 и 275/2019), меѓу другото утврдено е дека под внатрешни работи се подразбира и спречување на разгорување на национална, расна или верска омраза и нетрпеливост. Во контекст на оспореното упатство, а од аспект на тоа дека социјалните мрежи најчесто се користат како медиум преку кој се шири говорот на омраза по разни основи, навредливото и дискриминаторско изразување на работникот на Министерството кон одредени категории на граѓани, би претставувало не само кршење на конкретни законски норми од други закони од националното законодавство, туку и злоупотреба на својот статус согласно закон, односно таквото однесување би било во колизија со неговиот законски утврден статус како работник на Министерството.
Оттука, нормирањето на конкретни правила и насоки за недискриминирачко и пристојно однесување на работниците при користење на социјалните мрежи во рамки на интерен пропис не е во колизија со законски утврдените надлежности во извршување на внатрешните, односно полициските работи. Од аспект на подзаконските прописи, а во корелација со статусот и начинот на однесување на работниците, член 2 алинеја 3 од Упатството за начинот на однесување и меѓусебните односи на полициските службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр.65/2007 и бр.133/2016), уредува дека во извршувањето на полициските работи, полициските службеници во Министерството го чуваат својот углед, како и угледот на Полицијата и на Министерството.
Во Кодексот на полициска етика („Службен весник на Република Македонија“ бр. 72/2007) пак, во членот 62 утврдено е дека во насока на развивање на односите меѓу Полицијата и јавноста, потребно е промовирање на механизми на одговорност, засновани врз комуникација и заемно разбирање меѓу полициските службеници и јавноста. Во наведениот член, утврдено е и дека полициските службеници се одговорни за своите постапки пред граѓаните на Република Северна Македонија.
Од аспект на интерните прописи на Министерството за внатрешни работи во однос на предметното прашање, во Етичкиот кодекс за однесување на работниците во Министерството за внатрешни работи, бр. 13.1.1 – 91128/1 од 19.11.2020 година, во членот 26 уредено е дека работниците кога не се на службена должност се однесуваат примерно и достоинствено, избегнувајќи активности и однесувања со кои може да се намали довербата и да се наруши угледот и интегритетот на Министерството.
Имено, со член 49 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ број 58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 96/2019 и 110/2019) уредено е дека министерот го претставува министерството, организира и обезбедува законито и ефикасно вршење на работите и задачите; донесува прописи и други акти за кои е овластен и презема други мерки од надлежност на министерството во согласност со закон; одлучува за правата, должностите и одговорностите на државните службеници и други лица вработени во министерството кои немаат статус на државни службеници, доколку со закон поинаку не е определено. Од наведените одредби, недвосмислено е дека министерот кој раководи со конкретно министерство, донесува повеќе видови на правни акти, покрај конкретно наведените (правилници, наредби, упатства, планови, програми и решенија) и други видови правни акти, во насока на законито и ефикасно вршење на работите и задачите и одлучува за правата, должностите и одговорностите на работниците во министерството кои немаат статус на државни службеници, доколку со закон поинаку не е определено.
Оттука, според Судот оспореното упатство како интерен акт донесен од министерот за внатрешни работи е во рамки на извршување на наведените овластувања. Содржината на оспореното упатство по својата природа е од интерен карактер и истото се однесува на прашања за кои министерот има надлежност да одлучува во рамки на организирање и обезбедување законито и ефикасно вршење на работите и задачите и одлучување за правата, должностите и одговорностите на работниците во Министерството. Во истиот контекст, значајно е да се укаже дека предметниот интерен акт уредува конкретни правила при користење на социјалните мрежи од страна на вработените, од аспект на давање насоки како треба да постапуваат кога се претставуваат како лица вработени во Министерството за внатрешни работи, особено имајќи ги предвид спецификите на статусот и посебните должности и овластувања на работниците во Министерството, при што не се нарушуваат уставно загарантираните слободи и права на работниците, кои ги поседуваат како граѓани.
Правните елементи што треба да ги содржи еден пропис по кој Уставниот суд е надлежен да одлучува во смисла на цитираната уставна норма се: тој да е донесен од орган на државната власт или од организација или институција во вршењето на јавните овластувања доверени со закон, односно донесен од јавно правен субјект, да содржи општи норми на однесување, односно со него да се уредуваат односи на субјектите во правото на општ начин и за неопределен број на субјекти во правото.
Меѓутоа, во конкретниот случај оспореното упатство се однесува на прашања за кои министерот има надлежност да одлучува во рамки на организирање и обезбедување законито и ефикасно вршење на работите и задачите и одлучување за правата, должностите и одговорностите на работниците во Министерството, поради што не ги содржи потребните правни елементи, односно општи норми на однесување, и како таков, Судот оцени дека не е акт подобен за уставно-судска оцена, поради што во смисла на член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд, исполнети се условите за отфрлање на иницијативата.
5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од Решението.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.21,23 и 28/2021
27.10.2021 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Добрила Кацарска