Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 20 октомври 2021 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 57 став 3 во делот „или е под суспензија или е укинат“ од Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.32/2020).
2. Кристина Бачовска Синколи, преку адвокатот Роберт Бачовски Синколи од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на член 57 став 3 во делот „или е под суспензија или е укинат“ од Законот означен во точката 1 од ова решение.
Според наводите на подносителот на иницијативата оспорениот дел од одредбата 57 став 3 во делот „или е под суспензија или е укинат“ од Законот за урбанистичко планирање не бил во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 6 и 10, член 30 ставови 1 и 3, член 51 став 1 и член 54 од Уставот на Република Северна Македонија.
Според подносителот со донесување на новиот Закон за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр 32/2020), согласно оспорениот дел од ставот 3 од член 57 од Законот на доносителите на урбанистичка планска документација им се овозможува да не издаваат извод од урбанистички план ако планот бил укинат или е под суспензија, односно наместо извод од урбанистичкиот план да издадат информација дека урбанистичкиот план е под суспензија или бил укинат.
Со вметнувањето на можноста да не се издава извод од урбанистички план, а наместо тоа да се издаде само информација се ограничуваат бројни права кои произлегуваат од правото на сопственост.
Имено, подносителот смета дека со оспорениот дел од Законот се повредувале правото на градење, правото на откуп заради дооформување на парцела, правото на откуп од страна на корисник, правото на откуп од страна на сопственик на легализиран објект, правото на откуп од страна на долготраен закупец, правото на долготраен закуп со непосредна спогодба, правото на краткотраен закуп со непосредна спогодба согласно одделни членови од Законот за градежно земјиште како и правото на закуп согласно Законот за приватизација и закуп на градежно земјиште.
Според подносителот, со Уставот и со меѓународните акти не само што се штити индивидуалната приватна сопственост, туку се штитат и правата кои произлегуваат од неа. Индивидуалната приватна сопственост во Уставот на Република Северна Македонија ги дава основите на нејзината заштита и заштитата на правата кои произлегуваат од неа.
Укинувањето и/или суспензијата на новодонесен урбанистички план не значи дека урбанистички план за тој плански опфат не постои и затоа извод од урбанистички план не може да се издаде.
Понатаму, подносителот наведува дека кога се носи нов закон, претходно важечкиот закон се става вон сила. Кога некој нов закон би се укинал, тогаш во сила се враќа претходниот закон. Не може да се каже дека за некоја област законот е вон сила и сега веќе таков закон не постои.
Оттука, според подносителот ситуацијата не е различна ниту со донесување на урбанистичките планови, каде согласно член 23 од Законот за урбанистичкото планирање е уредено дека урбанистичкиот план е на сила до донесување на нов урбанистички план.
Доколку поентата на суспензијата е времено укинување на план (или неспроведување на план, што де факто се две исти работи) тогаш истото правило важи и за суспензијата на урбанистички план, односно додека е вон сила урбанистичкиот план, на сила е претходниот урбанистички план за конкретниот плански опфат.
Според тоа спротивно е на начелото на владеење на правото да се создава правна несигурност при примената на урбанистичките планови за плански опфати каде плановите се укинати или суспендирани, односно спротивно на начелото на владеење на правото е да се каже дека за некој плански опфат не постои урбанистички план, иако таков постоел претходно.
Според подносителот на иницијативата обврска е на единиците на локалната самоуправа да носат урбанистички планови и друга урбанистичко планска документација, да ги спроведуваат урбанистичките планови и редовно во годишни интервали да анализираат дали постои потреба од нивно изменување или дополнување. Сосема спротивно е на темелната вредност за уредување на просторот да се каже дека за определен плански опфат не постои план иако претходно за истиот плански опфат бил донесен план и бил спроведуван.
Освен тоа што давањето законска можност да не се издава извод од урбанистички план ги повредува основните слободи и права, владеењето на правото, правната заштита на сопственоста и уредувањето на просторот, туку и се повредува уставната одредба од членот 54 каде е уредено дека слободите и правата на граѓанинот може да се ограничат само согласно Уставот.
Оттука, сопственоста и правата кои произлегуваат од неа можат да бидат ограничени само доколку за тоа постои јавен интерес утврден со закон.
Не постои закон и не постои никаков јавен интерес кој е законски утврден, што би го оправдало неиздавањето на изводи од урбанистички план.
Оттука, подносителот смета дека надлежните органи се должни да издадат извод по поднесено барање согласно член 57 став 1 од Законот за урбанистичко планирање согласно нивните надлежности утврдени со Законот за локалната самоуправа.
Со оглед на наведеното, подносителот му предлага на Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорениот дел од член 57 став 3 од Законот за урбанистичко планирање како и да донесе решение со кое времено би го ставил вон сила оспорениот дел од Законот па се до конечната одлука на Судот, со цел физичките и правните лица сопственици на недвижен имот во плански опфати каде е укинат и/или суспендиран план да можат да ги извршуваат своите слободи и права гарантирани со Уставот.
3. Судот на седницата утврди дека во оспорениот член 57 став 3 од Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.32/2020), е предвидено дека: по доставеното барање за добивање на извод од урбанистички план, надлежниот орган на донесувачот на планот е должен во рок од десет работни дена, во електронска или во писмена форма, во зависност од начинот на кој е поднесено барањето, да го издаде изводот или да достави известување дека за предметниот опфат не е донесен урбанистички план или е под суспензија или е укинат.
4. Според член 8 став 1 алинеи 1, 3, 6 и 10 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени во Уставот, владеењето на правото, правната заштита на сопственоста и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и природата, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Со член 30 став 1 од Уставот се гарантира правото на сопственост и правото на наследување, а според став 3 на овој член, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.
Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според членот 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот (став 1). Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот (став 2). Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба (став 3). Ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забраната за мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста (став 4).
Со Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.32/2020), се уредува системската и хиерархиската уреденост на урбанистичкото планирање во системот на просторното и урбанистичкото планирање, целите и начелата на урбанистичкото планирање и уредувањето на просторот, видовите и содржината на урбанистичките планови, условите за вршење на работите од областа на урбанистичкото планирање, постапките за изработување, донесување и спроведување на урбанистичките планови, надзорот над спроведувањето на одредбите на овој закон, како и други работи од областа на урбанистичкото планирање.
Во членот 5 од Законот е определено дека:
(1) Во просторот опфатен со урбанистичките планови, јавен интерес е уредувањето и хуманизацијата на просторот, заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата, како и зачувувањето на природните и културните вредности на просторот.
(2) За јавниот интерес од ставот (1) на овој член се води грижа во сите фази од урбанистичкото планирање, односно во постапките на изработување, донесување, спроведување и следење на спроведувањето на урбанистичките планови.
(3) Со урбанистичкото планирање задолжително се штити јавниот интерес кој е приоритетен, додека приватниот интерес се обезбедува согласно со закон. (4) Со урбанистичките планови се утврдува видот, намената, подрачјето, локацијата и димензиите на просторот, земјиштето и градбите што се од јавен интерес.
Во членот 23 во делот 12. Важење на урбанистички планови и нивна суспензија е предвидено:
(1) Урбанистичкиот план е на сила до донесување на нов урбанистички план.
(2) Ако одлуката за донесување на урбанистичкиот план се укине во целост, донесувачот на планот е должен да отпочне постапка за изработување и донесување на нов урбанистички план за истиот плански опфат по постапка од членот 21 од овој закон, а ако одлуката за донесување на урбанистичкиот план се укине за дел од планот односно за одредени негови плански одредби, донесувачот на планот е должен да отпочне постапка за изработување и донесување на изменување и дополнување на укинатиот дел од планот по постапка од членот 31 од овој закон.
(З) Ако одлуката за донесување на урбанистичкиот план се укине врз основа на пропуст во постапката за донесување, донесувачот на планот може да го донесе истиот план со постапка што ќе се состои само од спроведување на делот од постапката за кој се однесува пропустот и истиот бил основ за укинувањето.
(4) Доколку при спроведувањето на постапката од ставот (3) од овој член произлезат и неопходни измени во планското решение, тогаш донесувачот на планот е должен да отпочне постапка за донесување на нов урбанистички план по постапка од членот 21 од овој закон.
(5) Урбанистички план од член 10 став (1) точките 1, 2, 3, 4 и 5 негов дел или планска одредба се суспендира од применување од страна на донесувачот на планот, доколку се докаже несомнена штета по јавниот интерес што е воочена во текот на спроведувањето на планот, која би се зголемувала со неговото спроведување, а произлегува од неговата спротивставеност со законот и прописите донесени врз основа на него, поради неговата неусогласеност со планови од повисоко ниво или поради плански решенија чиишто штетни последици по јавниот интерес не биле воочени во постапката за негово донесување.
(6) Донесувачот на планот, одлуката за суспензија ја донесува врз основа на стручен елаборат за суспензија на применувањето на урбанистичкиот план, негови делови или плански одредби, изработен од комисијата за урбанизам од членот 38 од овој закон, а по претходно добиено мислење од министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот, кое се издава во рок од 15 работни дена по приемот на стручниот елаборат и барањето за мислење.
(7) Одлуката од ставот (6) на овој член е на сила до донесувањето на измени и/или дополнувања на суспендираниот урбанистички план, негови делови или плански одредби, со коишто ќе се надминат и отстранат недостатоците што биле основ за суспензијата, но не подолго од шест месеци за поединечни делови од урбанистички план или одредени плански одредби и една година за целиот плански опфат на урбанистичкиот план.
(8) Одлуката од ставот (6) на овој член не може да се донесе доколку донесувачот истовремено не донесе одлука за отпочнување на постапката за донесување на нов урбанистички план или на измени и дополнувања на урбанистичкиот план од ставот (7) на овој член, со цел отстранување на одредбите од ставот (5) на овој член за кои е докажана штета по јавниот интерес.
(9) По истекот на роковите од ставот (7) и неисполнувањето на условот од ставот (8) на овој член, суспендираниот урбанистички план, неговите делови или плански одредби продолжуваат да се спроведуваат, при што штетите што настанале од суспендирањето на планот како и од неотстранувањето на недостатоците на урбанистичкиот план од ставот (5) од овој член, ги сноси единицата на локалната самоуправа за урбанистичките планови од локално значење и Владата на Република Северна Македонија за урбанистичките планови од државно значење.
Од анализата на член 23 од Законот произлегува дека урбанистичките планови означени во горецитираната одредба, нивни делови или плански одредби се суспендираат од применување од страна на доносителот на планот, доколку:
-во текот на спроведување на планот се воочи и докаже несомнена штета по јавниот интерес, која штета би се зголемувала со натамошното спроведување на планот и која штета произлегува од спротивставеноста на планот со законот и прописите;
-планот е неусогласен со плановите од повисоко ниво;
-или планот содржи плански решенија чиишто штетни последици по јавниот интерес не биле воочени во постапката за негово донесување.
Основа за донесување на одлука за суспензија е изготвен стручен елаборат изработен од комисијата за урбанизам од членот 38 од Законот (општинска комисија) и претходно добиено мислење од министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот.
Доколку одлуката за суспензија се однесува на целиот плански опфат на урбанистичкиот план истата е на сила до една година сметано од донесување на одлуката за суспензија. Доколку суспензијата се однесува на делови од планот или плански одредби суспензијата е на сила не подолго од шест месеци. Во двата случаи се преземаат дејствија за надминување и отстранување на недостатоците што биле основ за суспензија, а вака донесените одлуки се на сила до истекот на роковите, но не подолго и од донесување на измени или дополнувања на суспендираниот урбанистички план.
Одлуката за суспензија се носи заедно со одлука за отпочнување на постапка за донесување на нов урбанистички план со цел отстранување на штетата докажана по однос на јавниот интерес.
Во случај да не се запази рокот од шест месеци, односно една година и не се донесе нов урбанистички план кога таа постапка започнала, законодавецот предвидел суспендираниот урбанистички план, негови делови или плански одредби да продолжат да се спроведуваат. Притоа штетите настанати од суспензијата или неотстранување на воочените недостатоци на урбанистичкиот план ги сноси единицата на локалната самоуправа за плановите од локално значење, односно, Владата за плановите од државно значење.
Оттука, законодавецот со наведениот член го уредува прашањето за можна суспензија на веќе донесен урбанистички план, негов дел или пак плански одредби доколку се исполнат одредени предуслови и тоа во строго пропишана постапка. Предвидувањето за исплата на штета од страна на единицата на локална самоуправа или пак Владата за плановите од државно значење во случај на незаконита суспензија на планот е заштитна мерка за ваков начин на постапување во спроведувањето на урбанистичкото планирање.
Во членот 57 од Законот, во главата „Спроведување на урбанистичките планови“ во насловот „Извод од урбанистички план“ е предвидено дека:
(1) Извод од урбанистички план е копија од графичкиот и текстуалниот дел на планот со нумеричките податоци, општите и посебните одредби за спроведување на планот, што се однесуваат на една градежна парцела, дел од планот или на целиот план, во зависност од потребите на барателот.
(2) За согледување на планските можности за уредување на конкретен простор, секое правно и физичко лице може да добие извод од урбанистички план, по поднесено барање во електронска или во писмена форма до надлежниот орган на донесувачот на планот.
(3) По доставеното барање за добивање на извод од урбанистички план, надлежниот орган на донесувачот на планот е должен во рок од десет работни дена, во електронска или во писмена форма, во зависност од начинот на кој е поднесено барањето, да го издаде изводот или да достави известување дека за предметниот опфат не е донесен урбанистички план или е под суспензија или е укинат.
(4) Формата и содржината на образецот на барањето за издавање на извод од урбанистички план и на изводот од урбанистичкиот план, ги пропишува министерот што раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот.
Тргнувајќи од наведените уставни одредби, одредбите од Законот за урбанистичко планирање, а посебно на членот 23 наспрема наводите од иницијативата со кој се оспорува член 57 став 3 во делот „ или е под суспензија или е укинат“ Судот оцени дека подносителот на иницијативата оспорената одредба ја гледа изолирано без да ги има предвид и другите одредби од Законот за урбанистичко планирање од каде изнесените наводи не се основани.
Ова од причини што со урбанистичкото планирање задолжително се штити јавниот интерес кој е приоритетен, додека приватниот интерес се обезбедува согласно со закон. Со урбанистичките планови се утврдува видот, намената, подрачјето, локацијата и димензиите на просторот, земјиштето и градбите што се од јавен интерес. Оттука, во Законот децидно е утврдено во кои случаи може да дојде до укинување или суспензија на план или дел од план и тоа за определено време при што од моментот на укинувањето или суспензија на планот започнува постапка за донесување или ревидирање на постојниот план.
Воедно, законодавецот утврдил и заштитни мерки во случај на неоправдано укинување или суспензија на урбанистичкиот план, при што единицата на локалната самоуправа или Владата во зависност од видот на планот се должни да ја надоместат штетата што ја претрпел граѓанинот/граѓаните поради неможноста да го реализира планот, односно, неможноста да изгради објект.
Доколку и покрај укинувањето или суспензијата на урбанистичкиот план се издава извод од укинат или суспендиран план како што смета подносителот на иницијативата тогаш прашањето на укинување или суспензија на урбанистичкиот план станува беспредметно.
Оттука, според Судот, неосновано се тврди во иницијативата дека со ваквото законско уредување се доведуваат во прашање начелото на владеење на правото, правото на сопственост, правната заштита на сопственоста и други начела утврдени во Уставот како темелни вредности.
Оценувајќи ја оспорената одредба од аспект на член 8 став 1 од Уставот, Судот оцени дека истата е токму во правец на заштита на владеењето на правото и правната сигурност како негов елемент од причина што со истата се дава можност за корекција на настанати грешки во планирањето, можност да се заштити јавниот интерес, усогласување со план од повисоко ниво или пак да се спречи настанување на поголема штета. Исто така, од значење е што станува збор за времена суспензија од шест месеци, односно една година со паралелен процес на ново урбанистичко планирање за корекција на воочените неправилности.
5. Во врска со наводите од иницијативата дека со оспореното законско решение од член 57 став 3 од Законот за урбанистичко планирање се повредувале одделни одредби од Законот за градење, Законот за градежно земјиште и Законот за приватизација и закуп на градежно земјиште, според Судот во конкретниов случај се бара оценување на несогласност на оспорената одредба од Законот за урбанистичко планирање со одредбите на наведените закони што претставува барање за меѓусебна согласност на повеќе закони, кое прашање не е во надлежност на Уставниот суд.
6. Што се однесува на наводите од иницијативата со кои подносителот бара од Уставниот суд да донесе решение за запирање од извршување на поединечните акти или дејствија донесени или преземени врз основа на оспорената одредба од Законот за урбанистичко планирање, Судот оцени дека не се исполнети условите од членот 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија.
7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.62/2021
20 октомври 2021 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Добрила Кацарска