Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021) на седницата одржана на 25.05.2021 година година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВА член 163 став 3 од Законот за банките („Службен весник на Република Македонија“ бр.67/2007, 90/2009, 67/2010, 26/2013, 15/2015, 153/2015, 190/2016, 7/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 101/2019).
2. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
3. Уставниот суд на Република Северна Македонија, по повод иницијативата на Бојан Стојевски, адвокат од Скопје, со решение У.бр.247/2020 од 25 март и 21 април 2021 година поведе постапка за оценување на уставноста на член 163 став 3 од Законот означен во точката 1 од ова решение, затоа што основано се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба со одредбите од Уставот.
4. Судот на седницата, утврди дека според оспорениот член 163 став 3 од Законот за банките, побарувањата на Фондот за осигурување на депозити по основ на наплата на осигурани депозити се исплаќаат пред побарувањата на останатите доверители.
5. Согласно член 8 ставови 3, 6 и 8 од Уставот, како темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија се владеењето на правото, правната заштита на сопственоста, хуманизмот, социјалната правда и солидарноста.
Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Со членот 30 од Уставот, се гарантира правото на сопственост и правото на наследување.
Сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата.
Никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.
Според член 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот.
Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот.
Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба.
Ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забрана на мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста.
Согласно член 55 од Уставот, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото.
Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монопол-ската положба и монополското однесување на пазарот.
Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.
Законот за Фондот за осигурување на депозити („Службен весник на Република Македонија“ бр.63/2000, 29/2002, 43/2002, 49/2003, 81/2008, 158/2010, 43/2014, 15/2015, 153/2015 и 27/2016), во членот 1 утврдил дека со овој закон се основа и се уредува работењето и организацијата на Фондот за осигурување на депозити.
Со членовите 2 и 3 од овој закон е уредено дека Фондот го основа и е во сопственост на Република Македонија, тој е правен следбеник на Фондот за осигурување на штедни влогови и Фондот има својство на правно лице со седиште во Скопје.
Според членот 4 од овој закон, банките, филијалите на странските банки и штедилниците основани во Република Македонија се должни во Фондот да ги осигураат депозитите (став 1).
Под депозити во смисла на овој закон се подразбираат денарските и девизните депозити, сертификати за депозит, трансакциските сметки, депозитите врзани за парични картички и девизни приливи на физичките лица (во натамошниот текст: депозит) (став 2).
Во случај на обесштетување од страна на Фондот, поединечните депозити на едно лице во банка, филијала на странска банка или штедилница се сметаат за единствен депозит.
Според членот 5 од овој закон, паричните средства на Фондот изнесуваат најмалку 4% од вкупните депозити во банките, филијалите на странските банки и штедилници во Република Македонија (став 1). Под парични средства на Фондот се подраз-бираат средствата кои се наоѓаат на сметките на Фондот во Народната банка на Република Македонија, сметките на Фондот во деловните банки и паричните средства инвестирани во хартии од вредност (став 2).
Според член 6 став 3 од овој закон, средствата на Фондот можат да се користат само за обесштетување на осигурените депозити на физичките лица и за покривање на трошоци на работење на Фондот.
Според членот 7 од овој закон, за осигурување на депозитите на физичките лица Фондот наплатува премија од членките на Фондот по стапка најмногу до 0,7% годишно од вкупните депозити на физичките лица во секоја банка и штедилница.
Според членот 9 од овој закон:
„Фондот започнува со обесштетувањето на осигурените депозити во рок од 20 дена од денот на конечноста на решението на гувернерот на Народната банка на Република Македонија од членот 4-а став 2 на овој закон (став 1).
Во исклучителни околности, Фондот може да го продолжи рокот од ставот 1 на овој член за најмногу десет дена (став 2).
Фондот ги обесштетува осигурените депозити, но не повеќе од денарска противвредност на 30.000 евра по депозит во една банка, филијала на странска банка или штедилница пресметани по средниот курс на Народната банка на Република Македонија на денот на конечноста на решението од членот 4-а став 2 на овој закон (став 3).
Во износот од ставот 3 на овој член се пресметува главнината на депозитот, договорената пресметана и припишана камата и непристигнатата камата до денот на конечноста на решението од членот 4-а став 2 на овој закон (став 4).
Hа денот на конечноста на решението од членот 4-а став 2 на овој закон депозитите вложени во девизи се конвертираат во денари по среден курс на Народната банка на Република Македонија (став 5).
Обесштетувањето на денарските и девизните депозити се исплатува во денари (став 6).“
Во членот 4-а од овој закон, е предвидено дека гувернерот на Народната банка на Република Македонија ќе донесе решение за забрана за прибирање на депозити на банка, филијала на странска банка или штедилница која е исклучена од членство во Фондот поради неплаќање на премија (став 1). Членството во Фондот престанува и во случај кога гувернерот на Народната банка на Република Македонија ќе донесе решение за укинување на дозволата за основање и работење на банка, филијала на странска банка или штедилница (став 2). Фондот ги осигурува вкупните депозити во банките, филијалите на странските банки и штедилниците депонирани до денот на конечноста на решенијата од ставовите 1 и 2 на овој член (став 3).
Законот за банки („Службен весник на Република Македонија“ бр.67/2007, 90/2009, 67/2010, 26/2013, 15/2015, 190/2016, 7/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.101/2019), во членот 1 определил дека предмет на уредување на овој закон е основањето, работењето, супервизијата и престанокот на работењето на банките и на филијалите на странски банки во Република Македонија, како и отварањето на филијали на банки од земји членки на Европската Унија и директно вршење на финансиски активности од банки од земјите членки на Европската Унија.
Според членот 3 од овој закон, банкарски активности може да врши само: 1) банка која од гувернерот на Народна банка на Република Македонија добила дозвола за основање и работење, 2) странска банка која од гувернерот добила дозвола за отварање и работење на филијалата и 3) банка од земја членка на Европската Унија која, во согласност со овој закон, отворила филијала во Република Македонија.
Во членот 7 од овој закон се пропишани активностите кои ги врши банката. Банката согласно членот 12, се основа како акционерско друштво со седиште во Република Македонија. Според членот 16 од овој закон, гувернерот издава дозвола за основање и работење на банка, за коешто е потребно да бидат исполнети условите пропишани со овој закон.
Со членот 79 од овој закон е уредено дека банката е должна да ја одржува ликвидноста, односно да управува со активата и пасивата на начин што ќе и овозможи намирување на пристигнатите обврски во секој момент.
Според член 82 став 1 од овој закон, органи на банка се собрание, надзорен одбор, одбор за управување со ризици, одбор за ревизија, управен одбор и други органи утврдени со статут (кредитен одбор и слично).
Со членот 154 од Законот, се пропишани основите по кои гувернерот со решение ја укинува дозволата за основање и работење на банката или дозволата за статусни промени, меѓу кои во точката 9 е утврдено дека тоа е и по основ кога се исполнети условите за воведување на стечајна или ликвидациона постапка во банка, во согласност со овој закон.
Во делот од Законот, насловен како „Стечајна постапка“, со одредбите од членовите 157-167 е уредена стечајната постапка на банка.
Со членот 157 е предвидено:
„(1) Решение за исполнување на условите за отворање на стечајна постапка во банка донесува гувернерот.
(2) Гувернерот го донесува решението од ставот 1 на овој член во случаите утврдени во ставот 4 од овој член по службена должност, на предлог на доверителите и на предлог на банката.
(3) По предлогот на доверителите и на банката од ставот 2 на овој член гувернерот одлучува во рок од 15 дена од поднесувањето на предлогот.
(4) Услови за воведување на стечајна постапка во банка постојат кога:
1) банката е несолвентна;
2) врз основа на извештајот на администраторот, или во текот на спроведувањето на планот за рехабилитација се утврди дека банката е несолвентна или
3) во постапката на ликвидација на банката се утврди дека нејзиниот имот не е доволен за исплата на сите побарувања на нејзините доверители.
(5) Банката е несолвентна кога:
1) стапката на адекватноста на капиталот е пониска од една четвртина од пропишаната во членот 65 од овој закон или
2) е неспособна да ги плаќа пристигнатите обврски непрекинато подолго од десет дена.
(6) Одредбите од ставот 4 точка 1 на овој член не се применуваат кога за време на администрација банката е исклучена од платен промет.
(7) Предлог за отворање на стечајна постапка на банка до надлежен суд може да поднесе само гувернерот, во согласност со овој закон. Предлог за отворање на стечајна постапка на банка до надлежниот суд се поднесува првиот работен ден од денот на донесувањето на решението за исполнување на условите за отворање на стечајна постапка во банка. Кон предлогот за отворање на стечајна постапка на банка до надлежниот суд задолжително се приложува и решението на гувернерот за исполнување на условите за отворање на стечајна постапка во банка.
(8) Судот донесува решение по предлогот за отворање стечајна постапка на банка најдоцна во рок од три работни дена од приемот на предлогот од ставот 7 на овој член без спроведување на претходна постапка.
(9) На стечајна постапка на банка соодветно се применуваат одредбите од Законот за стечај, доколку поинаку не е определено со овој закон.“
Според членот 163 од овој закон:
„(1) Со денот на отворањето на стечајната постапка престануваат побарувањата на физичките лица од банката во стечај по основ на депозит до висината на осигурениот износ на депозитот во согласност со Законот за Фондот за осигурување на депозити.
(2) Пред исплатата на доверителите од стечајната маса се издвојува дел на средства за трошоци на постапката, вклучувајќи ги и трошоците на банката која ги презема работите со влоговите во банка од банката во стечај.
(3) Побарувањата на Фондот за осигурување на депозити по основ на исплати на осигурени депозити се исплаќаат пред побарувањата на останатите доверители.“
Оттука, врз основа на одредбите од Законот за банки, може да се заклучи дека:
– со закон е пропишана материјата на банките (основање, работење, супервизија и престанок на работење),
– е утврдено дека гувернерот на Народна банка дава дозвола за основање и работење на банка.
Побарувањата за исплата на останатите доверители е следователно од стечајната маса на банката во стечај.
Членот 8 од Законот за Народна банка на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.158/2010, 123/ 2012, 43/2014, 153/2015, 6/2016 и 83/2018) дефинирал дека: „Стабилноста на банкарскиот систем и мерките што се преземаат заради постигнување и одржување на неговата стабилност се од јавен интерес“.
Владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија, согласно член 8 став 1 алинеи 3 и 8 од Уставот, во својата основа го има елементот „правна сигурност“ во правниот поредок, односно хуманизмот, социјалната правда и солидарноста. Од утврдената фактичка состојба и цитираните законски одредби јасно и недвосмислено се утврдуваат следните релевантни факти: Штедачите биле во банкарско-договорен однос со пропаднатата банка Еуростандард банка. Еуростандард банка пропаднала, неспорен факт. Исто така е неспорно дека штедачите ги исполниле сите обврски спрема Банката. Од друга страна, штедачите го изгубиле правото на обештетување. За пропаѓањето на Банката штедачите немаат никаков удел, ниту пак вина за тоа. Пропаѓањето на Банката е последица на незаконитото (противправно, антиправно) работење на Банката.
Кога на вака утврдената состојба се применува позитивното право на Републиката, а посебно Законот за банките, Законот за стечај и Законот за Фондот за осигурување на депозити, а посебно оспорената одредба содржана во член 163 став 3 од Законот за банките на штедачите неправедно им се оневозможува да ги остваруваат своите легитимни побарувања, а тоа е поврат на вложените парични спредства. Неправедноста ја создава оспорената одредба која предвидува првенствено подмирување да има само Фондот за осигурување на депозити до 30000 евра. Исклучена е правната можност правото на поврат да го остварат штедачите над 30000 евра, правните лица како штедачи, како и другите видови на штедачи и доверители на побарувања по разни правни основи во стечајна постапка. Неправдата е очигледна. Фондот остварува „правда“ додека сите други штедачи трпат неправда.
Поаѓајќи од заштитата на владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните, законодавецот има уставен основ за законско нормирање на Фондот за осигурување на депозити како државен инструмент во банкарскиот сектор кој е дел од обезбедувањето на сигурност и стабилност во банкарскиот систем што е јавен интерес. Поради тоа и финансиските средства на Фондот се со закон заштитени како што е тоа уредено со оспорената одредба од ставот 3 на членот 163 од Законот за банки.
Од анализата, Судот утврди неспорна легитимна цел и општествена оправданост за соодветно законско нормирање на Фондот како државен инструмент во банкарскиот систем кој е дел од обезбедувањето на сигурност и стабилност во банкарскиот систем што е јавен интерес. Легитимната цел претставува заштитата на сопственоста на штедачите (до одреден гарантиран износ) и генерирање на сигурност и стабилност во банкарскиот систем. Општествената оправданост произлегува од реалната состојба во општеството соочено со повеќе случаи на паѓање на банки во стечај. Неспорен факт е дека законодавецот има уставно овластување и уставен основ да ги нормира во законско решение ваквите приоритети, како што тоа впрочем го има сторено со оспорениот член 163 став 3 од Законот за банки. Но, таквото уставно овластување и основ, освен во формалната смисла, налага законското нормирање во неговата материјална суштинска природа да биде во рамките на Уставот и во согласност со неговите темелни вредности, начела и гаранции. Во тој контекст неспорен е фактот дека Фондот за осигурување на депозити е дел од системот кој со надлежност да обезбедува постигнување и одржување на стабилноста на банкарскиот систем, и дека тоа е прашање од јавен интерес, но Судот при анализата на оспорената одредба, исто така утврди дека јавниот интерес подразбира заштита на основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати со меѓународното право и утврдени со Уставот, заштитата на сопственоста и на слободата на пазарот и претприемништвото, владеењето на правото. Законското уредување на приоритет на Фондот при наплатата, заштитата на неговите средства, на неговата сопственост со приоритет над сите останати (физички и правни субјекти), со повикување на јавниот интерес, е во спротивност со уставноста во смисла на заштитата на основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати со меѓународното право и утврдени со Уставот, заштитата на сопственоста и на слободата на пазарот и претприемништвото, владеењето на правото, што исто така претставува јавен интерес.
Од анализата на оспорената законска одредба Судот оцени дека не е во согласност со одредби на член 8 став 1 алинеи 3, 6 и 8 од Уставот (владеењето на правото, односно хуманизмот, социјалната правда и солидарноста како темелни вредности на уставниот поредок), како и со одредбите кои се однесуваат на основните слободи и права на човекот и граѓанинот и тоа член 9 став 2, член 30 ставови 1, 2 и 3, член 34, член 54 ставови 1, 2 и 3 и членот 55 од Уставот.
Имено, Уставот утврдил дека граѓаните пред Уставот и законите се еднакви (член 9 став 2); се гарантира правото на сопственост и правото на наследување, сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата и никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон (член 30 ставови 1, 2 и 3); граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор (член 34); слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Устав, слободите и правата на човекот и граѓанинот може да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите од Уставот, ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба (член 54 ставови 1, 2 и 3); и се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото, Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот, Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот, слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето (член 55).
Поаѓајќи од оспорената одредба на ставот 3 од членот 163 од Законот за банки, според која побарувањата на Фондот за осигурување на депозити по основ на исплати на осигурени депозити се исплаќа пред побарувањата на останатите доверители, произлегува дека Фондот е нормиран како приоритетен побарувач на финансиски средства во постапката на банка во стечај со цел задржување на износот на своето парично ниво како и пред исплатата на осигурените депозити во банката.
Со ваквата законска определба се обезбедува Фондот да не трпи последици од стечајот на банката, со кои последици би била нарушена финансиската стабилност на Фондот, односно Фондот поради тоа добива статус на обезбеден побарувач врз основа на закон. Меѓутоа, овој статус на Фондот се одразува негативно со финансиски последици на останатите депоненти кои имаат побарувања во стечајната постапка, со оглед на тоа што се исцрпува стечајната маса на банката и се отежнува обесштетувањето општо на депонентите, (и физички и правни лица), како сопственици на парични средства, до степен и на неможност на добивање на депозитите, со исклучок на тие до износ од 30.000 евра. Тоа доведува до тоа дека во едно демократско општество на еднакви права и слободи, каде се гарантира правото на сопственост, слободата на пазарот и претприемништвото и еднаквата положба на сите субјекти на пазарот, директно се повредува правото на сопственост на паричните депозити во банката во стечај со издигање на Фондот како приоритетен побарувач во стечајната маса пред другите побарувачи депоненти како сопственици на паричните износи во банката, повредата на сопственичките права е без основан правен легитимитет, по сила на закон со статусното издигање на Фондот над другите побарувачи за што нема уставен основ и со тоа се повредуваат наведените одредби од Уставот.
Воедно во Директивата 2914/49/ЕУ на Европскиот парламент и Совет, нивото на покритие за системите за осигурување депозити, е уредено дека во случај на недостапност на депозит државите членки обезбедуваат нивото на покритие на вкупните депозити за секој депонент да биде 100 000 евра. Не се прави разлика на физички и правни лица како депоненти. (Законот за осигурување на депозити на Република Хрватска го има усогласено законското решение и се утврдува дека секој депонент на кредитна институција во стечај има право на обесштетување до висина на 100 000 евра).
Во нашиот правен поредок со закон е основан Фонд за осигурување на депозити, со ниво на покритие до 30 000 евра само за физички лица, за потоа по сила на закон тој Фонд има статус на приоритетен побарувач на исплатените финансиски средства во случај на банка во стечај, со што се создава дискриминирање на правните лица во редоследот како депоненти во однос на неизвесното покривање на нивните депозити од стечајната маса од банката во стечај која финансиски ќе се намали поради исплаќањето на Фондот како приоритетен побарувач. Таквата законска поставеност на Фондот ги доведува во неповолна положба сите останати депоненти кои своите парични побарувања во стечајната постапка во банката многу потешко ќе ги реализираат поради намалување на стечајната маса на банката во услови на приоритетно исплаќање на Фондот, а со тоа на овие субјекти им се повредува располагањето, користењето и управувањето со финансиските средства кои се во нивна сопственост, со што се повредуваат наведените одредби од Уставот.
Од овие причини, Судот оцени дека, член 163 став 3 од Законот за банки, не е во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 6 и 8, член 9 став 2, член 30 ставови 1, 2 и 3, членот 34, член 54 ставови 1, 2 и 3 и членот 55 од Уставот.
6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од оваа одлука.
7. Оваа одлука Судот ја донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.247/2020
25.05.2021 год.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати