Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021) на седницата одржана на 28 април 2021 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценка на уставноста на:
– Член 240 став 4 од Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата („Службен весник на Република Македонија“ бр.169/2015, 226/2015, 55/2016, 11/2018, 83/2018, 98/2019 и 302/2020).
– Член 2 од Правилникот за начинот на спроведување на возачките испити и поблиските критериуми во однос на просторните услови и материјално-техничката и информатичката опрема на испитните центри и водењето на евиденциите во врска со спроведените возачки испити, како и начинот на издавање и одземање на лиценца за испитен центар, формата и содржината на образецот на лиценцата за испитен центар („Службен весник на Република Македонија„ бр.139/2016), донесен од министерот за внатрешни работи.
2. Бранко Колев, адвокат од Кавадарци, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбите од Законот и Правилникот означени во точката 1 од ова решение. Според наводите во иницијативата со оспорениот член 240 став 4 од Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата било предвидено да има само по еден испитен центар во еден регион, со право тој да добие лиценца за вршење на работите за организирање и спроведувањена возачки испит со своите испитни комисии. Имено, во Скопскиот регион, видно од оспорените одредби од Правилникот биле предвидени седум испитни комисии кои ги има само еден правен субјект – испитен центар, а истото било случај и со останатите седум региони каде само по еден испитен центар ги имал комисиите кои се предвидени со Правилникот.
Со оспорената одредба од Законот и оспорените одредби од членот 2 на Правилникот, било уредено испитниот центар како единствен на подрачјето во една организациона единица на Министерството за внатрешни работи (регион), сам по себе да е своевиден монопол од економски и правен аспект на пазарот и претприемништвото на стоки и услуги, кој уставно-правно е забранет и законодавецот, и надлежниот министер, при нормирањето требале, но не го имале во предвид членот 55 од Уставот, со кој се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото и Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот.
Уставот со членот 51, исто така предвидел дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Понатаму, во иницијативата се наведува дека поради тоа што согласно Законот, кандидатот за возач задолжително требало да го пријавува полагањето на возачки испит во испитниот центар според неговото живеалиште, тој бил ограничен во правото на слободата на избор, со тоа што само кај еден испитен центар, (еден приватно – правен субјект) можел да пријавува возачки испит, што било класичен монопол на подрачјето на еден регион за вршење на дејноста, наспроти останатите правни лица кои ги исполнувале условите за испитен центар на кои им било скратено правото да имаат испитен центар и во интерес на граѓаните да ги вршат работите за организирање и спроведување на возачки испит.
Оспорените одредби од Законот и Правилникот, од овој аспект биле во спротивност и со член 8 став 1 алинеи 3 и 7 од Уставот, кои се однесуваат на владеењето на правото и на слободата на пазарот и претприемништвото, како темелни вредности на уставниот поредок на Републиката.
Во иницијативата се наведува дека досегашниот модел за полагање на возачки испит, во еден единствен испитен центар во една организациона единица на Министерството за внатрешни работи, во пракса се покажал како неодржлив од повеќе аспекти, и тоа:
1) Како единствен на пазарот на вршење на дејноста, испитниот центар во еден регион демонстрирал апсолутизам од страна на носителите на јавното овластување како приватно-правен субјект и вработените во испитниот центар спрема кандидатите непречено искажувале дрскост и моќ, кои тоа без заштита и алтернатива, го трпеле.
2) Постоењето на само еден испитен центар во еден регион честопати не им овозможувал на кандидатите за возачи, да го пријават возачкиот испит согласно членот 10 од Правилникот, според кој испитниот центар на кандидатот е должен да му овозможи полагање на возачки испит најдоцна 15 дена од денот на приемот на пријавата за полагање и согласно членот 11 од Правилникот според кој кандидатот кој нема да го положи теоретскиот или практичниот дел на возачкиот испит, повторно полагал најрано седум дена од денот на неуспешното полагање. Имено, со одолговлекување на процедурата за полагање на втор практичен дел веројатноста била поголема кандидатот повторно да се врати на полагање на теоретскиот дел поради тоа што не ја завршил постапката во текот на една година од положување на теоретскиот дел (член 20 од Правилникот) и со тоа кандидатите финансиски дополнително биле оптоварени, но со еден испитен центар кој го покривал цел регион, кандидатите немале алтернатива и трпеле.
3) Со одземање на лиценцата за работа на Битолскиот испитен центар (од јуни 2014 година до јануари 2015 година) и Велешкиот испитен центар (од февруари 2010 година до септември 2010 година) од страна на Министерството за внатрешни работи, подолг период граѓаните кои живееле во тие региони не можеле да го остварат законски загарантираното право за полагање на возачки испит во рок од 15 дена по поднесување на пријавата, како што пропишал Законот. Со тоа граѓаните претрпеле штети од настанатата ситуација поради која запреле започнатите постапки и рокот од една година во кој требало да заврши процесот на полагање не можел да продолжи, положените тестови и теоретски дел и практичен дел им пропаднал. Граѓаните биле финансиски оштетени, морале да ги платат повторно лекарските уверенија, испитите и без вина ја повторувале постапката.
4) Во пракса се покажале и други недоследности, особено во делот од истекот на лиценците од десет години на правните лица кои формирале испитни центри до изборот на нови. Поради ситуации настанати од судски постапки помеѓу два субјекти – учесници на јавниот конкурс за избор на правни лица за добивање лиценца за испитни центри Куманово, Охрид, Тетово и Штип, кандидатите за возачи на моторни возила долг период биле оневозможени да полагаат возачки испит, односно истите немале алтернатива за остварување на тоа право, со што се покажала повторно монополската положба за постоење на само еден испитен центар во еден регион, што е креирано во Законот.
Во Струмичкиот регион, правното лице АССТРУМЕКС – испитен центар Струмица, со важечка лиценца до август 2018 година, од 30 ноември 2017 година до истекот на лиценцата не спроведувала испити за возачи, поради законска пропишана обврска во членот 410 од Законот. Граѓаните полагале возачки испит во соседната држава – Република Бугарија, но оваа можност ја имале само мал дел од граѓаните, односно тие кои имале државјанство на наведената соседна држава. Само заради одземена лиценца за работа или забрана за вршење на дејноста на правното лице со испитен центар, граѓаните можеле да преминат во друг испитен центар надвор од нивното живеалиште за да го пријават и полагаат возачкиот испит, но административните бариери и финансиските трошоци биле големи и тешко се реализирала оваа ситуација.
Законската определба за постоење на еден испитен центар во еден регион, наместо постоење на два или повеќе испитни центри во еден регион, апсолутно доведувало до монополско однесување на правниот субјект кој имал испитен центар со овластување, во еден регион без конкуренција на други во смисла да се активира влезот на вршење на дејноста со целокупниот капацитет и квалитет на работа на други правни лица во интерес на потребите на граѓаните, што поради тоа доведувало до продуцирање на сите негативности на монополското однесување од економски, финансиски и социолошки аспект. Но тоа не се согледувало од законодавецот подолг период и било потребно уставно-правно проблематизирање на монополот со отстранување на оспорените акти од правниот поредок.
Имено, граѓаните имале потреба во еден регион да има повеќе испитни центри и тоа би довело до подеднакви услови за работа на повеќе правни субјекти во едно општество, право на избор на граѓаните, квалитетна услуга на граѓаните, пристапни цени на услуги, уреден и безбеден сообраќај, помалку сообраќајни несреќи и поголема безбедност на сообраќајот на патиштата.
Од овие причини со иницијативата се предлага Судот да поведе постапка за оценка на уставноста на оспорените одредби од Законот и Правилникот, како несогласни со членот 55 од Уставот и истите да ги поништи.
3. Судот на седницата утврди дека Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата, во делот насловен како „Испитен центар“, со одредбите од членовите 240 до 248, ги уредил „основањето и работата на испитен центар“.
Членот 240 од Законот, гласи:
„(1) Работите на организирање и спроведување на возачкиот испит за кандидат за возач, ги врши правно лице по добивање лиценца за испитен центар од Министерството за внатрешни работи, за временски период од пет години.
(2) Лиценцата од ставот (1) на овој член, Министерството за внатрешни работи ја издава доколку правното лице ги исполнува условите од членот 244 став (1) од овој закон.
(3) По издавањето на лиценцата од ставот (1) на овој член, Министерството за внатрешни работи го запишува испитниот центар во Регистарот на испитни центри во ова министерство.
(4) Испитниот центар од ставот (1) на овој член, работите на организирање и спроведување на возачкиот испит ги врши согласно со организацијата на соодветните организациски единици на Министерството за внатрешни работи.
(5) Испитниот центар од ставот (1) на овој член, може да организира и спроведува возачки испит за кандидат за возач и во подружница, надвор од местото на неговото седиште, доколку ги исполнува условите од членот 244 став (2) од овој закон“.
Врз основа на член 394 алинеја 12 од Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата („Службен весник на Република Македонија’ бр.169/2015, 226/2015 и 55/2016), министерот за внатрешни работи го донел Правилникот за начинот на спроведување на возачките испити и поблиските критериуми во однос на просторните услови и материјално-техничката и информатичката опрема на испитните центри и водењето на евиденциите во врска со спроведените возачки испити, како и начинот на издавање и одземање на лиценца за испитен центар, формата и содржината на образецот на лиценцата за испитен центар („Службен весник на Република Македонија“ бр.139/2016).
Членот 2 од овој правилник гласи:
„Возачките испити се организираат и спроведуваат во испитни центри согласно организацијата на организациските единици – Сектори за внатрешни работи на Министерството за внатрешни работи и тоа за подрачјата:
1. Скопје, со испитно место во Скопје, пријавни места во Општина Центар, Карпош, Чаир, Аеродром и Гази Баба, со најмалку седум испитни комисии,
2. Битола, со испитно место Битола, подружница и испитно место во Прилеп и Ресен, пријавни места во Битола, Прилеп, Ресен, Демир Хисар, Крушево и Македонски Брод, со најмалку три испитни комисии,
3. Велес со испитно место Велес, подружница и испитно место во Неготино и Кавадарци, со најмалку две испитни комисии,
4. Куманово со испитно место Куманово, подружница и испитно место во Крива Паланка, пријавни места во Куманово, Крива Паланка и Кратово, со најмалку две испитни комисии,
5. Охрид со подружници испитно место Охрид, испитно место во Струга, Кичево и Дебар, пријавни места во Охрид, Струга, Кичево и Дебар со најмалку две испитни комисии,
6. Струмица со испитно место Струмица, подружници и испитно во место во Радовиш, Гевгелија и Валандово, пријавни места во Струмица, Радовиш, Гевгелија и Валандово со најмалку три испитни комисии,
7. Тетово со испитно место Тетово, поддружница и испитно место во Гостивар, пријавни места во Тетово и Гостивар со најмалку три испитни комисии,
8. Штип со испитно место Штип, подружници и испитно место во Свети Николе, Пробиштип, Кочани, Делчево и Берово, пријавни места во Штип, Свети Николе, Пробиштип, Кочани, Делчево, Берово, Виница и Македонска Каменица со најмалку три испитни комисии.“
4. Согласно член 110 став 1 алинеи 1 и 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија, одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораатда бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.
Со членот 55 од Уставот е утврдено дека се гарантира слободата на пазарот и претпиемништвото (став 1); Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот (став 2); Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето (став 3).
Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата („Службен весник на Република Македонија“ бр.169/2015, 226/2015, 55/2016, 11/2018 и 83/2018 и 98/2019), во делот насловен како „Испитен центар“, со одредбите од членовите 240 – 248 ги уредил прашањата за основање и работа на испитен центар.
Согласно одредбите од овој дел од Законот, е уредено дека работите на организирање и спроведување на возачкиот испит за кандидат за возач ги врши правно лице по добивање на лиценца за испитен центар од Министерството за внатрешни работи за период од пет години доколку правното лице ги исполнува условите од член 244 став (1) од овој закон.
По добивање на лиценца правното лице се запишува како испитен центар во Регистарот на испитни центри во Министерството.
Испитниот центар, согласно член 240 од овој закон, работите на организирање и спроведување на возачкиот испит ги врши согласно со организацијата на соодветните организациски единици на Министерството за внатрешни работи и тој испитен центар може да организира и спроведува возачки испит за кандидат за возач и во подружница, надвор од местото на неговото седиште, доколку ги исполнува условите од членот 244 став (2) од овој закон.
Ставот 4 од член 240 од Законот, кој се однесува на тоа дека испитен центар во подрачјето на организационата единица на Министерството за внатрешни работи, е единствен лиценциран испитен центар во тоа подрачје, односно дека нема повеќе лиценцирани испитни центри во подрачјето, е предмет на оспорување со иницијативата од аспект на тоа дека со таквата законска определба се создава монополско однесување на правното лице кое единствено има лиценца за испитен центар во определеното подрачје, и тоа е спротивно на уставната определба во членот 55 од Уставот, од која произлегува дека Републиката треба да обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и Републиката треба да презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Иницијативата со овие аргументи се надоврзува во оспорувањето и на членот 2 од предметниот правилник донесен од министерот за внатрешни работи каде се утврдени осум испитни центри, и тоа во: Скопје, Битола, Велес, Куманово, Охрид, Струмица, Тетово и Штип.
Во овие испитни центри се утврдени испитните места и бројот од најмалку испитни комисии кои треба да ги имаат.
Имајќи ги предвид одредбите од Уставот според кои Собранието на Република Северна Македонија како носител на законодавната власт донесува закони во сите области на општествениот живот, што значи, меѓу другото, да ги уреди прашањата и односите поврзани со безбедноста на сообраќајот на патиштата, произлегува дека право на законодавецот е и во оваа област да ги уреди прашањата кои се однесуваат на тоа кој ќе го организира и спроведува возачкиот испит и од овој аспект не може уставно-правно да се оспорува целисходноста на законодавното решение.
Притоа, дали законодавецот ќе се одлучи за лимитиран број на испитни центри во определените региони или ова прашање ќе го регулира со повисок степен на либерализација на испитни центри или на друг начин определен со закон, сметаме дека е тоа законодавна политика на законодавецот во една материја во која проценил дека ваков степен на законска регулатива е потребен во општествениот живот во земјата, но исто така останува правото на законодавецот, обемот и димензиите на правата и обврските да можат да се менуваат и во предметната материја во друга насока соодветна на потребите на граѓаните и интересите на правните лица која законодавецот ќе ја регулира адекватно на општествените односно социјалните и економските потреби.
Со оглед на тоа, Судот оцени дека оспорената одредба од Законот која е операционализирана со оспорената одредба од Правилникот донесен од министерот за внатрешни работи, не можат уставно-правно да се проблематизираат од аспект на наводите во иницијативата. Имено, се работи за прашање на целисходност во регултивата на законодавецот и негова операционализација со оспорената одредба од Правилникот.
Од овие причини, Судот оцени дека за оспорените одредби од Законот и Правилникот не може основано да се постави прашањето за несогласност со Уставот.
5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.83/2019
28.04.2021 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати