Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), по нашето гласање против Решението У.бр.247/2020 од 25 март и 21 април 2021 година со кое Судот одлучи да поведе постапка за оценување на уставноста на член 163 став 3 од Законот за банките („Службен весник на Република Македонија“ бр.67/2007, 90/2009, 67/2010, 26/2013, 15/2015, 153/2015, 190/2016, 7/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 101/2019), писмено го образлагаме нашето
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
I.
Како што е познато, Уставниот суд, претходно во друг предмет ја разгледуваше истата одредба и со мнозинство гласови одлучи да не поведе постапка за оценување на нејзината уставност (Решение У.бр.299/2020 од 24 февруари 2021 година).
Меѓутоа, еден месец подоцна, постапувајќи по друга иницијатива за оспорување на уставноста на истата одредба од Законот за банките со речиси идентични наводи и причини за оспорување, Судот, исто како и минатиот пат, со мнозинство гласови, донесе сосема спротивна одлука – да се поведе постапка за оценување на нејзината уставност.
Притоа, мора да се укаже дека во вакви случаи, Судот има пракса да ги отфрла инцијативите поради претходно пресудена работа – res iudicata, а врз основа на член 28 алинеја 2 од Деловникот.
Овој правен основ произлегува од темелната вредност на уставниот поредок – владеењето на правото и правната сигурност како нејзин составен елемент и членот 112 став 3 од Уставот, според кој одлуките на Уставниот суд се конечни и извршни.
Имено, ставот на Судот по однос на уставноста на одредена одредба треба да биде траен, постојан и конзистентен, со цел доносителите на пониските норми при регулирањето на истите ситуации да пропишат соодветни норми во согласност со ставовите на Судот преку кои се толкува и штити уставноста. Ваквите ставови се од значење и за адресатите (оние на кои се однесува нормата) кои ќе можат да бараат соодветно регулирање, повторно според сфаќањето на Судот.
Од друга страна, се согласуваме дека ваквиот принцип доведен до крајност, може да се претвори во кочница во еволуирањето на ставовите на Судот и истите да останат засекогаш, а на идните уставни судии да не им остане ништо освен да ја препишуваат претходната уставна пракса, наместо да даваат свои сопствени толкување на уставните норми.
Ова било земено предвид и при донесувањето на Деловникот, па во истата алинеја 2 од членот 28, каде покрај тоа што е предвидено дека иницијативата ќе биде отфрлена ако за истата работа веќе било одлучувано, предвиден е условот да нема основи за поинакво одлучување.
Според тоа, неспорно е дека постои можност Судот да го промени својот претходен став што е факт во овој предмет, при што во овој дел не се оспорува суштината на донесената одлука која исто така е факт.
Меѓутоа, пред да премине на образложување на таквата суштина, мнозинството согласно она што беше погоре наведено, имаше обврска на стручната јавност и воопшто јавноста да и образложи од што се раководеше кога го промени ставот за така краток временски период, без притоа да биде променета фактичката и правна состојба или кажано согласно претходно цитираната деловнички одредба, да ги соопшти основите за поинакво одлучување, наместо отфрлање на иницијативата, а особено после еден толку краток период од претходна поинаква одлука.
Поради ова, сметаме дека во ова решение, не е содржан суштествeниот елемент – причините зошто во овој предмет не е отфрлена иницијативата врз основа на член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд.
На овој начин, ќе можеше да се има увид која била околноста, што не била земена предвид при првото одлучување и дали воопшто истата има правна сила да ја промени претходно донесената одлука и да ги побие претходно изразените ставови, (па можеби да доведе и до промена на нашиот претходен став), што овде не беше случај.
Со ваквото постапување се создаде опасен преседан, уставно-судската практика воопшто да не се почитува и ставовите на Судот неочекувано да се менуваат што во секој случај не е во функција на правната сигурност како елемент на владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, за која темелна вредност Судот треба ја штити и преку своите одлуки и образложенија.
II.
За Судот e спорно тоа што оспорената одредба предвидува побарувањата на Фондот за осигурување на депозити по основ на исплати на осигурени депозити да се исплаќаат пред побарувањата на останатите доверители, при што одредбата се истолкува како одредба која создавала нееднаквост помеѓу физичките лица чии депозити се осигурани и Фондот како приоритетен побарувач наспрема физичките лица со депозит поголем од 30.000 евра и правните лица кои не ги осигуруваат своите парични средства во банките.
Ваквиот став на Судот е спорен поради повеќе моменти:
-членот 9 од Уставот е одредба која гарантира еднаква правна положба на граѓаните пред Уставот и законите. Значи тоа е уставна одредба за еднаквост на граѓаните и истата не може да се толкува и како уставна гарантираност на еднаквост на правните лица со граѓаните;
-во долгогодишната уставно-судска практика граѓаните и правните лица никогаш не добиле третман на еднакви пред Уставот и законите од едноставна причина што според начинот на функционирање и дејствување во правните односи тие не се еднакви и за нив најчесто регулативата, со правно оправдана и издржана причина, се разликува.
-Фондот за осигурување на депозити, како специфично правно лице, специјализирана финансиска институција е основан со Закон и е во сопственост на Република Северна Македонија (член 2 и 3 од Законот за Фондот за осигурување на депозити). Ова правно лице не врши трговска дејност, не остварува профит од каде во никој случај не е исто што и било кое трговско друштво, трговец поединец или друго правно лице. Значи во решението со кое не се согласуваме се прифаќа еднаквост помеѓу Фондот, значи државата Република Северна Македонија со било кое правно лице кое немало законска можност да го осигура своето работење во која било банка или штедилница, само затоа што со нападнатата одредба Фондот е предвиден како приоритетен побарувач во стечајната постапка, како и со физичките лица со штедни влогови поголеми од 30.000 евра.
-решението за поведување на постапка алудира на заштита на слободата на пазарот и претприемништвото (член 55 од Уставот) што според нас е уставно проблематично. Стечајот на одредена банка, пропаѓањето на одредена банка е само несреќна околност која го попречува правното лице, без негова вина и придонес, да продолжи да стопанисува и создава капитал на вообичаен и очекуван начин. Се согласуваме дека тоа се тешки последици за кое било правно лице. Но, тие не се предизвикани од оспорената одредба, туку од конкретен случај, настан за кој одредбата нема никакво влијание, бидејќи одредбата не предизвикува одредена банка или штедилница да се доведе во состојба на отворање на стечајна постапка.
-тоа што одредбата предвидува побарувањата на Фондот за осигурување на депозити по основ на исплати на осигурени депозити да се исплаќаат пред побарувањата на останатите доверители, односно не ги вклучува лицата со осигуран влог над 30.000 евра и правните лица не е проблем на оспорената одредба. Оваа одредба е во функција на она што значи поставеност и задача на Фондот според одредбите на Законот за Фондот за осигурување на депозити. Овој закон, а не оспорената одредба е тој што не предвидел осигурување на депозити на правните лица, туку предвидел осигурување на влоговите само на физичките лица. Тоа во овој случај претставува отсуство на регулатива и тоа во друг закон, а овој суд нема надлежност на позитивен законодавец. Значи ако постои проблем тој би се барал евентуално во интервенција во Законот за Фондот за осигурување на депозити, но не преку уставно-судска одлука, туку со измени од страна на законодавниот дом која измена би предвидела обврска за осигурување на депозитите и на правните лица. По евентуалната интервенција на Судот и укинување на член 163 став 3 од Законот за банките, ќе се јави потреба оваа содржина повторно да се внесе и врати во Законот за банките, овој пат за да Фондот има приоритетно побарување на осигураните влогови и за гарантирани на физичките и за гарантирани на правните лица, што впрочем е цел на иницијативата.
Оттаму, констатација во решението дека Фондот е државен инструмент во банкарскиот систем кој ја обезбедува сигурноста и стабилноста на банкарскиот систем што било прашање од јавен интерес и оспорувањето во исто време на неговото законски утврдено право на приоритетно намирување е најмалку контрадикторно.
Да се тврди дека оспорената одредба се става под сомнение за можна повреда на социјална правда и социјална сигурност, а како лицата со штедни влогови од над 30.000 евра и правните лица биле во нееднаква положба со оние што имаат осигурани влогови до 30.000 евра е неприфатливо. Социјална правда и износи на штедни влогови над 30.000 евра (околу 1.840.000 денари) се неспојливи. Констатацијата дека Фондот остварува „правда“, додека сите други штедачи трпат неправда е погрешна. Ова од причина што средствата коишто Фондот ќе ги обезбеди приоритетно од банката или штедилницата во стечај се средства кои се наменети токму за воспоставување на социјална правда, за друг иден случај на стечај во кој физичките лица со осигурани влогови до 30.000 евра ќе бидат намирени.
Со констатацијата во решението дека Еуростандард банка пропаднала со противправно работење и затоа треба да се стави под сомнение оспорената одредба, според нас, Судот се впушти во решавање на конкретен случај, што секако не е негова надлежност како апстрактен контролор на уставноста. Дали има или не противправни дејствија и слично не се прашања со кои треба да се занимава овој суд, бидејќи одговор на ова прашање ќе дадат, се надеваме наскоро, компетентните и надлежни институции.
Нашата определба да го издвоиме мислењето произлегува најмногу поради фактот што Фондот за осигурување на депозити ги акумулира паричните средства во одреден процент од вкупните депозити во банките, филијалите на странските банки и штедилници во Република Македонија, односно средствата кои се наоѓаат на сметките на Фондот во Народната банка на Република Македонија, сметките на Фондот во деловните банки и паричните средства инвестирани во хартии од вредност. Тоа значи парични средства на сите физички лица во Македонија, од сите банки и штедилници, домашни и странски застапени во Македонија. Оттаму обесшетувањето на осигурените влогови на физичките лица за конкретна банка или штедилница до 30.000 евра би се направило од пари прибрани по принцип на наплаќање на премии на осигурување од секој граѓанин и секоја банка и штедилница во Македонија. Со одредбата што се проблематизира спорно е зошто Фондот да има приоритетно побарување од конкретната банка во стечај и да ги поврати парите прибрани од премиите на осигурување од сите нас, без исклучок. Фондот, според мнозинството судии, требало со сите останати да се намирува од стечајната маса, без приоритет. Се плашиме дека со интервенцијата во одредбата Фондот нема да може брзо да ги надополни средствата што ги исплатил на осигураните физички лица и во ситуација на настанување набрзо на нов случај нема да може да одговори на својата функција. Тогаш се поставува прашање зошто да постои Фонд, ако се доведува во прашање неговото функционирање. И уште нешто во „рамноправното учество“ на сите доверители и натпревар за поврат на побаруваното од стечајната маса може да се доведе во прашање побарувањето на лицата со штедни влогови помали од 30.000 евра.
Констатацијата во донесеното решение дека со одредбата се губело правото на поврат на средствата или пак дека се исклучувала можноста за поврат на средствата е неточна и произволна од причина што сите оние кои не се во обврска да го осигураат својот влог (влогови над 30.000 евра на физички лица и средства на правни лица) се намируваат од остатокот на стечајната маса за која секако не можеме да знаеме колкава ќе биде, како што исто така не знаеме колкава маса на средства би се одлеала на име приоритетно побарување на Фондот, а како Судот не располагаше со ниту еден релевантен материјален доказ од надлежните институции.
Се прашуваме каква е таа правна сигурност за мнозинството судии кога со донесеното решение би следувало набрзо да се интервенира во законска одредба која е воспоставена уште од 2007 година, токму заради случаите на пропаѓање на банки и штедилници во минатото. Притоа се занемарува фактот дека по однос на редоследот во намирување на побарувањата на доверителите од стечајната маса овој суд во досегашната практика (У.бр.156/1995, У.бр.90/2002, У.бр.214/2009 и други) повеќепати изразил став дека утврдувањето на редоследот во намирување на побарувањата е во рамките на овластувањата на Републиката со закон да ги уреди односите поврзани со стечајот на банките, во зависност од посебната улога на субјектите. Од значење е што намирувањето на побарувањата кон банката во стечај не претставува слободен економски однос на пазарот во кој сите субјекти се рамноправни. Субјектите (Фондот, правните лица, физичките лица со депозити до 30.000 евра и над овој износ) имаат различна позиција по однос на банкарското работење, па според нивната посебна улога и позиција со закон се утврдува редоследот на нивното намирување, како што е случајот со оспорената одредба.
Преку истата се остварува правото на поврат на средства кои претходно Фондот ги обештетил штедачите со депозити до 30.000 евра кои биле депонирани во банката над која е отворена стечајна постапка за што законодавецот му доделил привилегиран статус на предност при исплата од стечајната маса, во однос на другите доверители. На овој начин се овозможува овој фонд да биде ликвиден и подготвен за евентуално друго обештетување од друга банка.
Од уставно-правна точка може да биде единствено спорно дали е уставно-оправдано законодавецот да му додели ваква привилегирана положба на Фондот?
За да се одговори на горното прашање, потребно е да се укаже на тоа дека преку Фондот се остварува јавниот интерес – одржување на стабилноста на финансискиот систем и неговото работење кое е уредено со Законот за Фондот за осигурување на депозити.
Имајќи го предвид тоа, остварувањето на неговото побарување за поврат на средствата, значи остварување на јавниот интерес кој секојпат треба да има предност и може да биде основ и оправдување за тоа што законодавецот доделил предност пред исплата на побарувањата на другите доверители кои го претставуваат приватниот (поединечниот) интерес.
Според тоа, не е можна споредба во правната еднаквост на овие два вида побарувања (на Фондот и другите приватно–правни субјекти) и да се бара нивно изедначување, туку напротив со давањето предност токму се остварува јавниот интерес. Конкретно, со оспорената одредба со остварува легитимна цел, таа е дозволена во демократско општество и е утврдена со закон.
Инаку, давањето предност (приоритет) на побарувањата не е непознат правен институт во нашето стечајно право. На пример, во член 2 став 1 точка 52 од Законот за стечај, е содржана следната дефиниција: „Приоритет” е правото на побарување кое е рангирано пред друго побарување каде што тоа право произлегува од примената на овој закон.“
Во точката 53 од истиот став пак стои: „приоритетно побарување” е побарување кое ќе биде платено пред исплаќањето на општите необезбедени доверители.
Во член 236 од овој закон (насловен „Повреда на постапката“), еден од основите поради кои стечајниот судија по службена должност нема да го одобри предложениот план за реорганизација, ако меѓу другото не е почитувано правото на приоритет, освен ако доверителите поинаку не се согласат (точка 3).
Не случајно Законот за стечај го востановил овој правен институт. Имено сите побарувања немаат, ниту пак може да имаат ист приоритет кој може да биде по разни основи: на пример стварното право пред облигационото, постарото право пред поновото, приоритет на работничките побарувања (што е предвидено во законодавствата на многу развиени држави в. O NAČELU SOCIJALNOG POSTUPANJA U STEČAJNOM POSTUPKU S NAGLASKOM NA PRAVA RADNIKA, достапен на интернет) или пак како што е во случајот со Фондот за депозити, побарување зад кои стои јавниот интерес пред побарувањето пред кое стои поединечниот интерес.
Инаку, гледано споредбено, предност при исплатата е предвидено на пример во законодавствата на: Австрија, Словачка, Кипар, Финска, Франција, Грција, Италија, Малта, Холандија, Португалија и други, додека одреден приоритет има во Германија (Фондот е четврт по ред) во Белгија осми и така натаму. Впрочем и самиот член 163 став 2 од Законот за банките предвидел дека пред исплатата на доверителите од стечајната маса се издвојува дел на средства за трошоци на постапката, вклучувајќи ги и трошоците на банката која ги презема работите со влоговите во банка од банката во стечај. Значи постои и друг приоритет наплата на трошоци на постапката, како и трошоци на банката пред да се наплати побарувањето на Фондот, но овој приоритет за никого не е спорен.
Со донесеното решение досегашната сигурност на граѓаните дека нивните осигурани штедни влогови до 30.000 евра се безбедни е доведена во прашање. Можеби со оспорената одредба финансиските импликации ја чувствуваат точно определен број на субјекти или дел од клиентите на Еуростандард банка, за што искрено сочувствуваме, но без одредбата финансиските импликации ќе се одразат на сите нас, а најмногу на државата.
Претседател на Уставниот суд на
Република Северна Македонија,
Сали Мурати
Судија, Вангелина Маркудова
Судија, Насер Ајдари
Судија, Добрила Кацарска