Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019 и 256/2020), на седницата одржана на 3 март 2021 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 44 став 4 од Законот за социјалната заштита („Службен весник на Република Северна Македонија број 104/2019, 146/2019, 275/2019, 302/2020 и 311/2020).
2. Македонското здружение на млади правници – МЗПМ од Скопје и Здружението на граѓани ПОЛИО ПЛУС – движење против хендикеп, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесоа иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот, означен во точката 1 од Решението.
Според наводите од иницијативата, со оспорениот член 44 став 4 од Законот за социјалната заштита, се повредувале уставно загарантираните човекови права на група граѓани, односно правото на независно живеење и социјална инклузија од членот 19 од Конвенцијата за правата на лицата со попреченост и правото на соодветен стандард на живеење и социјална заштита од членот 28 од Конвенцијата.
Како образложение за неуставноста на членот од Законот, во иницијативата се изложуваат содржини од меѓународни акти и делови од трудови на автори за антидискриминациското право, наведувајќи дека Конвенцијата како правно-обврзувачки документ го отсликувала социјалниот модел на гледање на попреченоста и моделот на гледање на попреченоста како прашање на човекови права, а потребата од имплементација на тие модели произлегувала од самите начела на кои се базирала Конвенцијата, но, иако било неспорно дека Република Северна Македонија преземала чекори за подобрување на животот на сите лица, па и на лицата со попреченост, оспореното законско решение било спротивно со начелата и природата на Конвенцијата за правата на лицата со попреченост. Во Националната стратегија за намалување на сиромаштијата и социјалната исклученост во Република Македонија 2010-2020, биле зацртани цели во насока на развивање на механизми за намалување на сиромаштијата и социјалната исклученост на ранливите категории граѓани, како и решавање на правата и барањата на лицата со попреченост и инвалидност, но, и предвидувања дека државата и општините ќе се ангажираат за градење ресурси во поглед на зголемување на износот на материјални надоместоци за лицата со посебни потреби и обезбедување на сервиси за поддршка на лицата со попреченост согласно со Конвенцијата. Меѓутоа, според подносителите, оспореното законско решение воопшто не одговарало на предвидените заложби, бидејќи наместо зголемување на износот на материјални надоместоци, овие лица добиле обврски да изберат, дали да добијат помош во живеењето или да добијат симболични финансии за остварување на активности коишто за лицата кои немале попреченост се секојдневие.
Во дополнително доставен поднесок се цитирани член 8 став 1 алинеја 1, член 35 ставови 1 и 3, член 54 ставови 1 и 3 и членот 118 од Уставот на Република Северна Македонија, со наводи дека оспорениот член од Законот го рушел принципот на социјална праведност прокламиран со член 35 став 1 од Уставот, дека тој не претставувал обезбедување на посебна заштита на инвалидните лица и услови за нивно вклучување во општествениот живот согласно ставот 3 од истиот уставен член, туку го ограничувал и оневозможувал нивното вклучување во општествениот живот. Се наведува дека Конвенцијата за правата на лицата со попреченост не предвидувала никакво ограничување или условување на конкретните права на лицата со попреченост, а тоа го правел оспорениот член, што било спротивно на член 8 став 1 алинеја 1 и член 54 ставови 1 и 3 од Уставот, но и дека со оспорениот член се вршело изменување на ратификуваната Конвенција за правата на лицата со попреченост, спротивно на членот 118 од Уставот.
3. Судот на седницата утврди дека со оспорениот член 44 став 4 од Законот за социјалната заштита, се уредува дека лице од ставот 1 на овој член не може да користи право на надоместок заради попреченост, ако со решение на центарот за социјална работа подолго од 30 дена е сместено во установа за вон-семејна социјална заштита, згрижувачко семејство, организирано живеење со поддршка или во здравствена или друга установа за периодот додека трае сместувањето.
4. Според член 8 став 1 алинеи 1, 3, 8 и 11 од Уставот на Република Северна Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото, хуманизмот, социјалната правда и солидарноста, како и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според членот 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Согласно членот 34 од Уставот, граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и колективен договор.
Со членот 35 од Уставот е определено дека Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност. Републиката им гарантира право на помош на немоќните и на неспособните за работа граѓани. Републиката им обезбедува посебна заштита на инвалидните лица и услови за нивно вклучување во општествениот живот.
Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 54 ставови 1 и 3 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот, при што ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имот или општествена положба.
Според членот 118 од Уставот, меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон.
Според уставната определба од членот 34 на Уставот, социјалните права на граѓаните се уредуваат со закон и колективен договор. На предлог на Владата, законодавниот дом ги носи законите со кои Републиката, односно државата го воспоставува системот на социјална заштита и социјална сигурност на граѓаните.
Со Законот за социјалната заштита („Службен весник на Република Македонија” бр. 104/2019, 146/2019, 275/2019, 302/2020 и 311/2020) се уредуваат системот и организацијата на социјалната заштита, корисниците на социјалната заштита, правата на парична помош и социјалните услуги, постапките за остварување на правата и користење на услугите, вршење на дејноста на социјалната заштита, кадрите, финансирањето и надзорот над вршењето на социјалната заштита и други прашања од значење за вршењето на дејноста на социјалната заштита (член 1).
Социјалната заштита е дејност од јавен интерес која се остварува преку мерки, активности, програми и политики за заштита од социјални ризици, превенција и надминување на социјалните проблеми кои неповолно се одразуваат врз добросостојбата на граѓаните, со цел промовирање и одржување на социјалната сигурност на граѓаните, спречување на социјалната исклученост, подобрување на квалитетот на животот на граѓаните и зајакнување на капацитетите на граѓаните за водење независен, активен и продуктивен живот (член 2).
Дејноста на социјалната заштита се обезбедува преку остварување на права на парична помош од социјална заштита и обезбедување на социјални услуги и други мерки утврдени со овој закон (член 3).
Средствата за финансирање на социјалната заштита се обезбедуваат од Буџетот на Република Северна Македонија. Средствата за финансирање на социјалната заштита се обезбедуваат и од буџетот на општината, на Градот Скопје и на општините во Градот Скопје, во согласност со одредбите од овој закон (член 306).
Според член 44 став 1 од Законот, надоместок заради попреченост се обезбедува за поттикнување социјално вклучување и еднакви можности на лице кое е: со тешка или длабока интелектуална попреченост, со најтешка телесна попреченост, потполно слепо лице и потполно глуво лице.
Според оспорениот став 4 на членот 44 од Законот, лице од ставот 1 на овој член не може да користи право на надоместок заради попреченост, ако со решение на центарот за социјална работа подолго од 30 дена е сместено во установа за вон-семејна социјална заштита, згрижувачко семејство, организирано живеење со поддршка или во здравствена или друга установа за периодот додека трае сместувањето.
Од содржината на оспорената законска одредба произлегува дека истовремено не може да се исплатува паричен надоместок заради попреченост и да се користи социјалната услуга сместување.
Законот за социјалната заштита, согласно уставното начело за социјална праведност, во остварувањето на паричните права од социјалната заштита, на ист начин предвидел исто правно решение и во член 32 став 1 алинеја 2 од Законот, каде е предвидено дека при утврдување на висината на гарантираната минимална помош за член на домаќинство не се смета лице кое со решение на центарот за социјална работа е сместено во установа за вон-семејна социјална заштита, згрижувачко семејство, организирано живеење со поддршка, или друга установа.
Исто така, според член 53 став 2 од Законот, лицето нема да може да користи надоместок за помош и нега од друго лице, ако со решение на центарот за социјална работа подолго од 30 дена е сместено во установа за вон-семејна социјална заштита, згрижувачко семејство, организирано живеење со поддршка, здравствена или друга установа за периодот додека трае сместувањето.
Понатаму, со член 60 став 2 е утврдено дека правото на траен надоместок го остварува родител кој се грижел за детето до неговата 26-годишна возраст, без истото да користи услуга на вон-семејна социјална заштита, кој е невработен и не користи право на пензија, по наполнување на 62 години на живот за жена, односно 64 години на живот за маж.
Покрај видовите парична помош како дел од мерките за социјална заштита, Законот предвидува и низа социјални мерки во вид на социјални услуги за корисниците на социјална заштита, во однос на кои, според членот 17 од Законот, корисникот на социјална заштита има право да учествува во проценката на неговата состојба и потреби, да биде информиран за расположливите социјални услуги, да учествува во подготовката на индивидуалниот план, во донесувањето одлуки за користење на потребните социјални услуги, како и во изборот на давателот на услугата, согласно со овој закон (став 1), потоа, без согласност на корисникот, односно неговиот законски застапник, не може да се даде социјална услуга, освен во случаи утврдени со закон (став 2). Детето има право, во согласност со неговата возраст и зрелост, да учествува и да го изрази своето мислење во сите постапки во кои се одлучува за неговите права (став 3). Лице со одземена деловна способност, во согласност со своите можности, има право да учествува и да дава мислење во постапки во кои се одлучува за неговите права (став 4).
Според членот 86 од Законот, со услуги на вон-семејна заштита се обезбедува основна заштита која опфаќа: сместување, помош и поддршка од стручни лица, згрижување, исхрана, облека, здравствена заштита, и други услуги во зависност од видот на корисниците, кои немаат услови за живеење во своето семејство или од други причини им е потребна вон-семејна заштита.
Живеење со поддршка се обезбедува во посебна станбена единица со помош од стручни или други лица во остварување на основните и инструменталните активности во секојдневниот живот (член 87 од Законот).
Згрижување во семејство опфаќа основна заштита и 24 часовна грижа за деца и возрасни лица кои немаат свое семејство или немаат услови за живот во сопственото семејство (член 88 став 1).
Сместувањето во установа опфаќа основна заштита која обезбедува: згрижување, 24-часовна помош и поддршка од стручни лица, исхрана, облека и обезбедување здравствена заштита, во зависност од утврдените потреби на корисникот, кој нема услови за живеење во своето семејство или од други причини му е потребна вон-семејна заштита (член 94).
Услугата за сместувањето во установа за деца, стари лица, лица со попреченост и баратели на азил покрај основната заштита од член 94 од овој закон, обезбедува пристап до образование, стекнување на животни вештини, работно оспособување и професионална рехабилитација, социјални, културни и рекреативни активности, во зависност од потребите на корисниците на услугите (член 95).
Услугата за сместување на лица со попреченост, лица кои имаат проблем со зависности и други маргинализирани лица, кои имаат потреба од спроведување на третман и рехабилитација, покрај основната заштита од членот 94 од овој закон, им се обезбедува, третман и рехабилитација, работно-окупациона терапија, поддршка за стекнување на работни вештини и вештини за вработување, реинтеграција и самостојно живеење, во зависност од потребата на корисникот (член 98).
Во конкретниот случај, имајќи предвид дека на лицата кои користат социјална услуга вон-семејна заштита и на кои покрај основната заштита им се обезбедени низа социокултурни и образовни активности, третман и рехабилитација и др., во зависност од потребите на корисниците, со постојан надзор, поддршка и помош од стручни лица, во функција на нивна реинтеграција и самостојно живеење, законодавецот оценил дека во периодот на сместувањето, паричниот надоместок заради попреченост во функција за поттикнување социјално вклучување и еднакви можности, лицата нема да го примаат за периодот додека трае сместувањето, од што произлегува дека по престанокот на потребата од користењето на социјалната услуга (сместување), правото повторно се активира.
Од содржината на погоре цитираните законски одредби, вклучително и оспорената со иницијативата, произлегува дека Законот за социјална заштита ги уредува прашањата сврзани со правото на социјалната сигурност на граѓаните и нивната социјална заштита, го решава правото на помош на немоќните и неспособните за работа граѓани и им обезбедува посебна заштита на инвалидните лица и услови за нивно вклучување во општествениот живот. Според тоа, државата согласно членот 34 од Уставот, презема мерки за обезбедување на правата на граѓаните на социјална сигурност и социјално осигурување преку законите со кои се операционализира уставната обврска на Републиката социјално да ги заштити граѓаните, да гарантира права за граѓаните, како и посебно да ги заштити согласно членот 35 од Уставот.
Меѓутоа, подносителите сметаат дека оспореното законско решение укажувало дека заложбите на Републиката во поглед на унапредувањето на правата на лицата со попреченост, не биле доволни, а и спротивно на начелото на социјалната праведност, бидејќи заклучоците предвидени со Националната стратегија, налагале зголемување на материјалните надоместоци со кои би се овозможило намалување на ризикот од сиромаштија на лицата со попреченост, а не да се прекинува исплатата на паричниот надоместок заради попреченост, ако лицето со решение на центарот за социјална работа подолго од 30 дена е сместено во установа за вон-семејна социјална заштита, згрижувачко семејство, организирано живеење со поддршка или во здравствена или друга установа за периодот додека трае сместувањето.
Во основа, со иницијативата се оспорува начинот и условите под кои лицата ги остваруваат правата од социјалната заштита, нормирани од страна на законодавецот, поточно, подносителите сметаат дека правото на користење на паричниот надоместок заради попреченост и користењето на социјалната услуга сместување, не треба да се исклучуваат, туку треба истовремено да се користат, што укажува на потреба, од поинакво нормирање на социјалните права, поточно во насока на нивно подобрување и зголемување, а не како што е конкретно уреденото законско решение.
Во однос на наводите од подносителите дека државата секогаш треба да се стреми кон зголемување и подобрување на правата од сферата на социјалната заштита, Уставниот суд, го дели и поддржува истото мислење, но, надвор од неговите ингеренции е да врши оцена на конкретни законски решенија од аспект на видот, обемот и начинот и условите под кои граѓаните ги остваруваат правата од социјалната заштита, бидејќи во овој правец на оспорување на уставноста на законската одредба, прашањето се сведува на барање за уредување на законската одредба на друг начин, односно на барање Уставниот суд во улога на законодавец, да нормира односи во сферата на социјалната заштита, што не е во негова надлежност.
Во надлежност на државата е да ја креира и спроведува социјалната политика за граѓаните зависно од материјалните можности на државата, а во тој поглед законодавецот согласно општествено-економските услови во државата ги утврдува правата на граѓаните од сферата на социјалната заштита (видовите на социјални мерки, нивниот обем, начинот и условите под кои граѓаните можат да ги остварат социјалните права), но и можност за утврдување на нови права во насока на подобрување на заштитата на инвалидните лица и условите за нивно вклучување во општествениот живот, со обврска во законот да утврди исти услови под кои граѓаните ги остваруваат своите слободи, права и должности, без притоа да се прави разлика помеѓу граѓаните по основ на пол, раса, боја на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба.
Во однос на уставните ингеренции на Уставниот суд кога е во прашање закон и негови одредби во кои се пропишани услови за остварување на права за граѓаните, од значење е дали пропишаните услови подеднакво се однесуваат за сите лица кои се наоѓаат во иста фактичка и правна положба, без оглед на потеклото на инвалидитетот или идентитетот на лицето со инвалидност, односно независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба или кој и да било друг статус.
Разгледувајќи го оспореното законско решение од аспект на принципот на еднаквост и недискриминација, Судот утврди дека независно од погоре наведените карактеристики, секое лице кое подолго од 30 дена со решение на Центарот за социјална работа ќе биде сместено во установа за вон-семејна социјална заштита за периодот додека трае сместувањето, не може да користи право на надоместок заради попреченост, со што од тој аспект не може да се доведе под уставно сомнение оспорениот член од Законот.
Имајќи предвид дека законодавецот го определува нивото на социјалната сигурност на граѓаните и ги определува правата од социјалното осигурување, нивниот обем, начинот и условите за нивно користење, во согласност со општествено-економските услови во Републиката, водејќи сметка за принципите на еднаквост и недискриминација, во конкретниот случај, условувањето на правото на паричен надоместок заради попреченост со користењето/некористењето на социјалната услуга сместување во установа, не е во насока на ограничување на правата на граѓаните. Правото на паричен надоместок заради попреченост, како право, стои во Законот и се ефектуира согласно законските услови предвидени за остварување на тоа право, што значи прекинот на користењето на паричниот надоместок заради попреченост, дејствува временски, односно додека трае сместувањето во установа, при што државата ја презема целокупната грижа за лицата кои со решение на центарот за социјална работа е сместено во установа за вон-семејна социјална заштита, згрижувачко семејство, организирано живеење со поддршка или во здравствена или друга установа.
Што се однесува до повикувањето со иницијативата на меѓународните акти, Република Северна Македонија е потписник на повеќе меѓународни документи коишто ги третираат правата од социјалната заштита, меѓу кои и Конвенцијата за правата на лицата со попреченост, чија цел е унапредување, заштита и обезбедување на целосно и еднакво уживање на сите човекови права и основни слободи на сите лица со попреченост, како и унапредување и почитување на нивното вродено достоинство. Секоја држава потписничка презема мерки за спроведување на обврските според Конвенцијата за правата на лицата со попреченост, меѓутоа Конвенцијата не предвидува определен модел на конкретни законски решенија коишто треба да се следат во нормирањето на прашањата од сферата на социјалната заштита, туку е препуштено на државите потписнички да го определат посебниот пристап кон нормирањето на оваа област на заштита, со почитување на фундаменталните принципи на рамноправност и недискриминација.
5. Имајќи го предвид погоре изнесеното, Судот оцени дека во конкретниот случај, не може да се постави прашањето за согласноста на член 44 став 4 од Законот за социјалната заштита, со одредбите на Уставот, на кои се повикуваат подносителите во иницијативата.
6. Поради изнесеното, Судот, одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Елена Гошева, Никола Ивановски, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.35/2020
3 март 2021 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати