У.бр.43/2020 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и “Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019), на седницата одржана на 21 јануари 2021 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 22-б и членот 27-б од Законот за превоз во патниот сообраќај („Службен весник на Република Македонија“ бр. 68/2004; 23/2006; 127/2006; 64/2008; 114/2009; 50/2010; 83/2010; 140/2010; 152/2010; 17/2011; 53/2011; 6/2012; 23/2013; 120/2013; 163/2013; 187/2013; 42/2014; 112/2014; 166/2014; 20/2015; 44/2015; 97/2015; 124/2015; 129/2015; 193/2015; 37/2016; 71/2016; 64/2018; 140/2018; 163/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 275/2019).

2. Благоја Јованов, адвокат од Кочани, до Уставниот суд на Република Северна Македонија достави иницијатива за оценување на уставноста на членовите 22-б и 27-б од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите на подносителот на иницијативата, оспорените членови од Законот не биле во согласност со членот 9, членот 55 од Уставот на Република Северна Македонија, со членот 14 од Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи, со членот 1 од Протоколот бр.12 кон Конвенцијата за заштита на човековите права и основните слободи како и со членовите 3, 5 и 6 од Законот за спречување и заштита од дискриминација при што ја цитира содржината на наведените акти.

Ова од причини што со донесување на измените во Законот за превоз во патниот сообраќај не е почитувано начелото на недискриминација на начин што во поповолна положба се ставени носителите на дозвола за општински линиски превоз и меѓуопштински линиски превоз за сметка на сите останати превозници.

Во членот 73 од Законот за основно образование од 2019 година и членот 41-а од Законот за средното образование е предвидено право на бесплатен превоз за учениците од основното и средното образование доколку истите исполнуваат соодветни услови за тоа.

Обврската околу организирањето, спроведувањето на избор на превозници како и плаќањето се врши од страна на општината каде што се наоѓа училиштето.

Понатаму, подносителот наведува дека пред донесувањето на оспорените членови од Законот за превоз во патниот сообраќај од страна на општините се распишувале тендери за јавни набавки за избор на превозници на учениците од основното и средното образование, при што принципот на избор бил преку електронска аукција, за спроведена проверка дали понудувачите ги исполнуваат критериумите во однос на број на возила, нивниот капацитет и други критрериуми. Во зависност од тоа дали превозниците ги исполнуваат условите општината го избирала оној понудувач кој за соодветната релација за превоз од и до училиштето понудил најниска цена.

Со ваквиот начин на организирање на превоз на учениците од основните и средните училишта бенифити имале учениците кои добивале соодветен превоз во строго определено време без какво било каснење или одење порано на училиште, бенефит имала и општината од причини што можела да ја избере најповолната понуда значително поевтина од онаа предвидена со линискиот превоз на кој начин заштедувала значителни финансиски средства, а бенефит имале и превозниците кои добивале работа како за себе така и за возачите вработени кај превозникот.

Со донесување на оспорените одредби сето тоа е укинато, при што единствени кои имаат некаква корист се линиските превозници, на кој начин според подносителот на иницијативата, превозниците носители на дозволи за линиски превоз врз дискриминаторска основа ги исклучуваат, односно ги ограничуваат останатите превозници дури и од можноста да се пријават на тендери и да вршатдејност превоз на ученици.

3.Судот на седницата утврди дека во оспорениот член 22-б од Законот за превоз во патниот сообраќај е предвидено дека:

„Бесплатниот превоз на ученици утврден со Законот за основното образование и Законот за средното образование на подрачјата на општините каде што има утврден возен ред се врши од страна на носителите на дозвола за општински линиски превоз, по цени и на начин утврдени од советите на општините и Советот на Град Скопје.

Во оспорениот член 27-б од наведениот закон е предвидено дека:
„Бесплатниот превоз на ученици утврден со Законот за основното образование и Законот за средното образование на подрачјата на две или повеќе општини каде што има утврден возен ред во рамки на меѓуопштинскиот линиски превоз се врши од страна на носителите на дозвола за меѓуопштински линиски превоз, по цени утврдени од превозниците кои не можат да бидат повисоки од цените за останатите патници.“

4. Според член 8 став 1 алинеи 3 и 7 од Уставот, владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 55 од Уставот, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото. Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презма мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот.

Од изнесените уставни одредби произлегува дека слободата на пазарот и претприемништвото е уставно загарантирана слобода која може да се ограничи само со закон во три уставно утврдени ситуации и тоа заради одбрана на Републиката, зачувувањето на природата и на животната средина или на здравјето на луѓето, при што Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и презема мерки против монополската положба или монополското однесување на пазарот.

5. Со Законот за превоз во патниот сообраќај („Службен весник на Република Македонија“ бр.68/2004, 127/2006, 114/2009, 83/2010, 140/2010, 17/2011, 53/2011, 6/2012, 23/2013, 120/2013, 163/2013,187/2013, 42/2014, 44/2015, 97/2015,129/2015, 193/2015, 37/2016, 71/2016, 64/2018, 140/2018, 163/2018 и 275/2019) се уредуваат условите и начинот на вршење на превоз на патници и стоки во внатрешниот и меѓународниот патен сообраќај (член 1).

Во членот 3 од Законот е определено значењето на одделни изрази употребени во овој закон па така:

22. Меѓуопштински линиски превоз на патници е јавен превоз што се врши на линии меѓу две или повеќе општини, односно меѓу Градот Скопје и определена општина при што почетна или крајна станица е само категоризирана автобуска станица;

23. Општински превоз на патници е јавен превоз кој се врши на подрачјето на една општина, односно Градот Скопје;

24.Слободен превоз на патници во внатрешниот и меѓународниот сообраќај е превоз за кој релацијата и другите услови се утврдуваат посебно за секој превоз меѓу превозникот и корисникот на услугата;

Во членот 4 во делот II Услови за вршење на превоз во патниот сообраќај е определено дека домашен превозник може да врши превоз на патници или стока во внатрешниот и меѓународниот патен сообраќај врз основа на лиценца.

Според членот 7 од Законот, за вршење на одделни видови на превоз во патен сообраќај се издаваат следниве видови лиценци:
1) во внатрешниот патен сообраќај за:
– општински линиски превоз на патници, односно за линиски превоз на патници за Градот Скопје,
– меѓуопштински линиски превоз на патници,
– слободен превоз на патници и посебен линиски превоз на патници,
– превоз на патници за сопствени потреби,
– авто-такси превоз на патници,
– јавен превоз на стоки и
– превоз на стоки за сопствени потреби.

Според членот 17 од Законот, превозот на патници во внатрешниот патен сообраќај може да се врши како линиски превоз, слободен и посебен превоз на патници и превоз на патници за сопствени потреби. Јавниот превоз на патници во внатрешниот патен сообраќај може да се врши како општински линиски превоз, меѓуопштински линиски превоз, слободен превоз, посебен линиски превоз и автотакси превоз. Превозот на патници во меѓународниот патен сообраќај може да се врши како линиски превоз на патници, како слободен превоз на патници и превоз на патници за сопствени потреби.

Во членот 18 од Законот е предвидено дека општински линиски превоз на патници можат да вршат превозници кои имаат лиценца за вршење на таков вид превоз.

Според членот 19 од Законот, општински линиски превоз на патници се врши врз основа на дозвола за определена линија што ја издава градоначалникот на општината, односно градоначалникот на Градот Скопје за подрачјето на Градот Скопје.

Превозник кој има лиценца за вршење на општински линиски превоз на патници може да отпочне со вршење на превоз, откако ќе добие дозвола и ќе регистрира возен ред за определена линија кај градоначалникот на општината, односно градоначалникот на Градот Скопје.

Дозволата и возниот ред од ставот 2 на овој член се издаваат со рок на важење од пет години. Формата и содржината на дозволата од ставот 2 на овој член ја пропишува министерот за транспорт и врски.

Според член 19-а при утврдување на општинскиот линиски превоз на патници треба да се води сметка за:
– меѓусебната поврзаност меѓу меѓуопштинскиот превоз и општинскиот линиски превоз на патници и
– меѓусебната поврзаност на општински превоз на патници со други видови на превоз.

Во членот 22 од Законот, советот на општината освен советите на општините од Градот Скопје го уредуваат општинскиот линиски превоз на патници на подрачјето на општината, а линискиот превоз на патници на подрачјето на сите општини на Градот Скопје го уредува Советот на Градот Скопје, при што особено утврдуваат:

– единствена мрежа на линии,
– возен ред, начин на негово истакнување, одржување и менување,
– начин на организирање на контролата на сообраќајот на автобусите и линиите, како и евиденција за тоа,
– тарифен систем, систем на наплата и начин и контрола на наплата
– локација на автобуските терминали, свртувалишта, стојалишта и постапка за нивна измена,
– изградба, обележување, опремување, одржување и користење на автобуските терминали, свртувалишта и стојалишта,
– одредување на релација и место на превоз со комби возила со најмалку девет седишта ( 8+1) и
– критериуми за начинот и постапката за издавање и одземање на дозволата за вршење на општински линиски превоз и распределувањето на линиите на превозниците во општинскиот линиски превоз. Единствениот тарифен систем и начинот на продажба на возни билети, односно електронски карти за сите превозници кои вршат линиски превоз на патници на подрачјето на град Скопје го утврдува Советот на Градот Скопје со одлука. На електронските карти на корисниците на линискиот превоз во Град Скопје, во зависност од категоријата на корисникот, се внесуваат следниве податоци име и презиме, ЕМБГ, адреса на живеалиште, датум на раѓање, фотографија заради визуелна контрола, правно лице, односно институцијата во која работи, име на образовната институција, клас, учебна година, тарифна категорија (ученик, пензионер, вработен и т.н), населено место и општина.

Според оспорениот член 22-б од Законот, бесплатниот превоз на ученици утврден со Законот за основното образование и Законот за средното образование на подрачјата на општините каде што има утврден возен ред се врши од страна на носителите на дозвола за општински линиски превоз, по цени и на начин утврдени од советите на општините и Советот на Град Скопје.

Во членот 24 е предвидено дека меѓуопштински линиски превоз на патници може да врши само превозник кој има лиценца за вршење на овој вид на превоз. Меѓуопштинскиот линиски превоз на патници се врши на одредена линија по однапред одобрен возен ред и утврдена и објавена цена на превозот. Меѓуопштинскиот линиски превоз на патници може да се врши како патнички, директен и брз.

Според оспорениот член 27-б, бесплатниот превоз на ученици утврден со Законот за основното образование и Законот за средното образование на подрачјата на две или повеќе општини каде што има утврден возен ред во рамки на меѓуопштинскиот линиски превоз се врши од страна на носителите на дозвола за меѓуопштински линиски превоз, по цени утврдени од превозниците кои не можат да бидат повисоки од цените за останатите патници.

Во членот 43 од Законот е определено дека посебен линиски превоз на патници е превоз само на определена група патници со исклучување на други патници.

Со посебниот линиски превоз на патници се врши превоз на ученици од дома до училиште и обратно, на работници од дома до местото на работа и обратно, на работници кои вршат сезонски работи од дома до местото на работа и обратно, на војни лица од дома до работа и обратно и превоз на лица кои имаат потреба од медицинска нега од дома до здравствената установа и обратно, доколку превозот на тие лица го организира истата.

Патниците кои се превезуваат треба да се наведени во списокот на патници кој е составен дел на договорот за извршување на овој вид на превоз, при што во возилото може да има максимум 10% патници кои не се наведени во списокот на патници.

Патниците треба во себе да имаат документ за идентификација издаден од нарачателот на превозот.

За извршувањето на посебниот линиски превоз на патници од ставот 1 на овој член, нарачател на превозот може да биде училиштето во кое учат учениците кои се превезуваат, фирмата или органот во кој се вработени работниците кои се превезуваат, здравствената установа во која се лекуваат лицата кои се превезуваат и претпријатието кое врши аеродромски услуги. Нарачателот на превозот и превозникот склучуваат писмен договор со кој се регулираат меѓусебните права и обврски. Составен дел на договорот за извршување на превозот е списокот на патниците кои се превезуваат и истиот треба задолжително да биде заверен од Министерството за транспорт и врски или од општините или Градот Скопје.

Посебниот линиски превоз на патници се врши со автобуси, а може да се врши и со патнички возила со 8+1 седиште, врз основа на договор склучен во писмена форма меѓу правно лице кое го нарачува превозот и превозникот правно лице.

Договорот мора да биде склучен исклучиво со превозник или со конзорциум од превозници кои имаат во сопственост или меѓусебно имаат склучено договор за користење на доволен број на возила за екплоатација на релациите кои се наведени во договорот.

Превозникот или конзорциумот од превозници, превозот ќе го врши исклучиво со возилата кои ги навеле при склучувањето на договорот за превоз и кои ги исполнуваат минималните техничко-експлоатациони стандарди определени во јавниот оглас или кои исполнуваат техничко- експлоатациони стандарди исти или повисоки од оние кои биле понудени на јавниот оглас. Непочитувањето на одредбите од овој став претставува основ за раскинување на договорот за превоз.

Според членот 44 од Законот, за извршување на превозот од членот 43 на овој закон превозникот мора да прибави дозвола. Ако превозот се врши меѓу две или повеќе општини дозволата ја издава Министерството за транспорт и врски.

6. Во членот 73 од Законот за основното образование („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.161/2019 и 229/2020) е предвидено дека:

(1) Ученикот има право на организиран или бесплатен превоз ако местото на живеење е оддалечено најмалку два километри од најблиското основно училиште.
(2) Учениците со попреченост и лицата за нивна придружба имаат право на бесплатен пристапен превоз без оглед на оддалеченоста и пристапноста на нивното место на живеење до основното училиште.

7. Во членот 41-а од Законот за средно образование („Службен весник на Република Македонија“ бр. 44/1995; 16/1996; 24/1996; 34/1996; 35/1997; 82/1999; 41/2001; 29/2002; 52/2002; 40/2003; 42/2003; 78/2003; 67/2004; 30/2005; 51/2005; 55/2005; 113/2005; 3/2006; 35/2006; 71/2006; 30/2007; 49/2007; 81/2008; 92/2008; 98/2008; 142/2008; 88/2009; 33/2010; 116/2010; 156/2010; 18/2011; 51/2011; 6/2012; 100/2012; 24/2013; 41/2014; 116/2014; 135/2014; 10/2015; 98/2015; 145/2015; 30/2016; 127/2016; 67/2017; 64/2018; и Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 161/2019; и 229/2020), за ученикот кој е со статус на редовен ученик во јавно средно училиште се организира бесплатен превоз до училиштето, ако ученикот не се смести во ученички дом.

Ученикот од ставот (1) на овој член има право на бесплатен превоз ако местото на живеење е оддалечено најмалку 2,5 километри од средното училиште во кое ученикот е запишан и ја посетува наставата и ако избраната струка и профил не е застапена во општината во која ученикот живее.

По исклучок од ставот (2) на овој член, ако во општината во која живее ученикот при запишувањето во прва година на образование се пополнети сите места во училиштето, односно училиштата во општината, ученикот има право на бесплатен превоз до јавното средно училиште во друга општина во кое е ученикот запишан, ако местото на живеење е оддалечено најмалку 2,5 километри и ако ученикот ја посетува наставата.

За ученикот кој користи сместување и исхрана во ученички дом не се организира бесплатен превоз до дома за време на викендите, освен за учениците со посебни образовни потреби.

Ученикот со посебни образовни потреби и лицето за негова придружба имаат право на бесплатен превоз без оглед на оддалеченоста на нивното место на живеење до државното средно училиште во кое ученикот е запишан и ја посетува наставата.

Начинот на организирањето на бесплатниот превоз на учениците, учениците со посебни образовни потреби и лицата за нивна придружба, од местото на живеење до јавното средно училиште, го утврдува министерот.

8. Трнувајќи од наведените уставни одредби, одредбите од Законот за превоз во патниот сообраќај, одредбите од Законот за средното образование и Законот за основното образование, наспрема содржината на оспорените одредби од Законот за превоз во патниот сообраќај и наводите во иницијативата Судот оцени дека истите се неосновани.

Ова од причини што, со оспорените одредби се уредуваат прашањата според кои учениците од основното и средното образование имаат право на бесплатен превоз доколку истите исполнуваат определени услови, а обврската за организирањето, спроведувањето на избор на превозници и плаќањето на услугата за превоз на учениците се врши од страна на општината каде се наоѓа училиштето.

Понатаму, со предвидувањето дека општината каде има утврден возен ред организира бесплатен превоз на ученици од основното образование кој превоз ќе се врши од страна на носители на дозвола за општински линиски превоз, по цени кои ги утврдуваат советите на општините, односно Советот на Град Скопје, а бесплатниот превоз на учениците од средното образование на подрачјето на две или повеќе општини каде има утврден возен ред во рамките на меѓуопштинскиот линиски превоз ќе се врши по цени утврдени од превозниците кои не можат да бидат повисоки од цените за останатите патници, според Судот не се доведуваат во прашање уставните одредби на кои се повикува подносителот на иницијативата.

9. Оттука, според Судот, не може да се постави прашањето дека со оспорените одредби се повредува начелото на владеење на правото, начелото на еднаквост како и слободата на пазарот и претприемништвото.

Ова од причини што во конкретниов случај општината избира економски оператор кој има дозвола за општински превоз или меѓуопштински превоз. Добивањето на дозвола за вршење на превоз во патниот сообраќај за која дозвола субјектите кои сакаат да вршат превоз на патници треба да исполнуваат одредени услови во поглед на дејноста, возилата, вработените, солидна финансиска состојба и добар углед е доволен услов од сите економските оператори да се избере најдобар економски оператор кој ќе ја врши услугата превоз на ученици.

Според Судот, со ваквиот начин на уредување на прашањето за превоз на учениците во основното и средното образование, не се доведува во прашање начелото на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок.

10. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

11. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.43/2020
21.01.2021 год.
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати