Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019 и 256/2020) на седницата одржана на 16 декември 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценка на уставноста на член 113 ставови 7 и 8 од Законот за Академијата за судии и јавни обвинители („Службен весник на Република Македонија“ бр.20/2015, 192/2015, 231/2015 и 163/2018).
2. Маја Јанушева од Штип, Илина Смичковска Илиевска од Скопје, Јасна Челикова од Скопје, Бисера Матиќ од Скопје и Снежана Марковска од Скопје до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесоа иницијатива за поведување постапка за оценка на уставноста на одредбите од Законот означени во точка 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата, со одредбите од ставовите 7 и 8 од членот 113 од Законот, законодавецот директно го условувал, односно го ограничувал правото на избор за вработување, правејќи индиректна дискриминација за определени кандидати кои под исти услови биле примени во Академијата за судии и јавни обвинители и под исти услови добиле Уверение за завршена почетна обука, а потоа оние кандидати кои не би се пријавиле на оглас за избор на судии за основен суд во град по сопствен избор или пак свое место на живеење, го губеле статусот на кандидат со што трудот и постапката која ја минале се обезвреднувале.
Со оспорените одредби од Законот директно се прекршувал принципот на владеење на правото, поради тоа што се одземале веќе стекнати права на кандидати за судии и јавни обвинители и се предизвикувала правна несигурност, што било спротивно на членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и општо прифатените меѓународни норми за човекови права. Во однос на несогласноста на оспорените одредби од Законот со член 8 став 1 алинеја 11 од Уставот, во иницијативата се наведува дека со самата ратификација на Европската конвенција за човекови права, Република Северна Македонија се обврзала да ги почитува тие норми и да се грижи за нивна правилна примена, што не е случај со пропишувањето на оспорените законски одредби.
Во иницијативата се наведува дека со оспорените одредби се повредувал и членот 9 од Уставот, бидејќи ги ставал кандидатите за судии и јавни обвинители во нерамноправна положба, односно го спречувал правото да бидат кандидати во оние објавени огласи на кои би можеле и би сакале да се пријават, со што се повредувал и членот 14 од Европската конвенција за човекови права и членот 1 од Протоколот 12 кон Конвенцијата, каде експлицитно се забранувала дискриминацијата и ставањето во понеповолна положба на кој било,без разлика дали е тоа преку донесување на закон, акт или дејствие од страна на државата.
Имено, постоење на кандидати на кои им била дадена можност и право на избор и кои биле избрани на оглас за судија во основен суд во град по желба и сопствен избор (став 4), наспроти оние кандидати кои не биле избрани на оглас за избор на судија во основен суд во градот, кој одговарал на нивниот работен и професионален живот, се разликите кои доведувале до дискриминација на правата од навидум неутралните одредби кои се оспоруваат со иницијативата. Се поларизирале со тоа две категории на кандидати кои и покрај тоа што еднакво го поминале процесот на едукација и практицирање на Академијата, сепак за едни се остварувало правото да бидат избрани за судија во основен суд во град по нивна желба, а за други кои не биле избрани на огласот се применувала законска присила да се јават на сите огласи за избор на судија во градови независно од нивната волја и со последици доколку не се јават како кандидати на огласите не по свој избор.
Во иницијативата се наведува дека и покрај тоа што кандидатот за судија во текот на едукацијата и практицирањето на Академијата не учествува со сопствени финансиски средства во покривањето на трошоците за обука и стручно усовршување и заснова работен однос со Академијата при што кандидатот има право на плата и други надоместоци од плата согласно со закон, а државата ги покривала финансиските средства, сепак условот на „два пати последователно јавување на огласи“ како што е пропишано во оспорените одредби од Законот, без оглед на тоа за кој основен суд се однесувале местата, не претставува сразмерна и оправдана обврска која законодавецот ја наметнува на кандидатите, пред се имајќи предвид дека кандидати за судии во текот на практицирањето за време и по завршување на Академијата учествуваат во работниот процес во судовите во кои ја извршувале практичната настава и работеле во судовите. Финансиската поддршка која ја добивале е плата за работата, а во ставот 9 од членот 113 од Законот, е предвидена обврска за кандидатот да ја извршува судиската, односно јавнообвинителската функција најмалку 5 години по првиот избор, која е доволна и сразмерна обврска за кандидатите како реципроцитет спрема државата и вложените трошоци за нивна обука.
Во иницијативата се наведува дека неспорно било кандидатите да се јавуваат на огласите за избор кои ги објавува Судскиот совет, а со тоа да бидат избрани и за судии во некој основен суд, што е целта на успешно завршените обуки во Академијата за судии и јавни обвинители. Но условот за присилно задолжително јавување на секој оглас без разлика на тоа за кој основен суд се однесува е законски поставен спротивно на Уставот.
Од овие причини се предлага Судот да поведе постапка за оценка на уставноста на оспорените одредби од Законот за Академијата на судии и јавни обвинители, како несогласни со повеќе одредби од Уставот, и тоа: член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 11, член 9, член 23, член 27 став 1 и член 32 и како несогласни со Законот за работните односи, Законот за судовите и Законот за судски совет.
3. Судот на седницата утврди дека во членот 113 од Законот за Академијата за судии и јавни обвинители е предвидено:
(1) По завршувањето на почетната обука слушателот на почетната обука стекнува статус на кандидат за судија или јавен обвинител.
(2) По завршувањето на почетната обука и стекнувањето на статусот кандидат за судија или јавен обвинител до изборот за судија или јавен обвинител, Академијата го упатува кандидатот за судија, односно јавен обвинител во судот, односно јавното обвинителство каде што ја изведувал втората фаза од почетната обука заради практицирање на судиската или обвинителската функција под менторство на судија или јавен обвинител, согласно со програмата што ја донесува Академијата.
(3) Изборот на судии и јавни обвинители во основните судови и во основните јавни обвинителства од редот на кандидатите кои ја завршиле почетната обука, врз основа на објавените огласи за избор од страна на Судскиот совет на Република Македонија и Советот на јавните обвинители на Република Македонија се врши редоследно според постигнатиот успех утврден во конечната ранг-листа.
(4) Првите тројца кандидати од конечната ранг-листа имаат право да конкурираат за избор на судија или јавен обвинител во апелационото подрачје каде што ја изведувале втората фаза од почетната обука или во кое било друго апелационо подрачје.
(5) Останатите кандидати за судии и јавни обвинители од конечната ранг-листа се должни да конкурираат на секој објавен оглас за избор на судија во основен суд или јавен обвинител во основно јавно обвинителство.
(6) Ако за определено место за избор на судија или јавен обвинител се јават кандидати со ист број бодови, предност при изборот има кандидатот за судија или јавен обвинител од апелационото подрачје каде што ја изведувал втората фаза од почетната обука.
(7) Доколку кандидатот за судија или јавен обвинител два пати последователно не се јави на објавените огласи од ставовите (4) и (5) на овој член, го губи статусот на кандидат за судија или јавен обвинител.
(8) Губењето на статусот на кандидат за судија или јавен обвинител од ставот (7) на овој член има за последица надоместување на трошоците и другите надоместоци за неговото обучување, по утврдена пресметка од страна на Академијата.
(9) Кандидатот за судија или јавен обвинител е должен најмалку пет години по изборот за судија или јавен обвинител да работи во суд, односно јавно обвинителство, во спротивно е должен да ги надомести трошоците и другите надоместоци за неговото обучување, по утврдена пресметка од страна на Академијата.
4. Според член 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото се темелни врдности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествена положба.
Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според член 23 од Уставот,секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавните функции.
Според член 32 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност и секому, под еднакви услови му е достапно секое работно место.
Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Законот за Академијата за судии и јавни обвинители, во членот 1 го определил предметот на уредување на овој закон, според кој со овој закон се основа и се уредува работењето на Академијата за судии и јавни обвинители (во натамошниот текст: Академијата) како јавна установа за прием и стручно усовршување на кандидатите за судии и јавни обвинители, континуирана обука и унапредување на стручноста на судиите и јавните обвинители, континуирана обука на стручните служби во судството и јавното обвинителство, обука на субјектите кои учествуват во спроведување на законите од областа на правосудството, вршење на аналитичка дејност од областа на правосудната теорија и практика, органите на управувањето и финансирањето на Академијата.
Согласно член 50 од овој закон, средствата за работа на Академијата се обезбедуваат од Буџетот на Република Македонија преку буџетот на „Судска власт“, како и од други извори на финансирање, односно донации и подароци, самостојни приходи и приходи преку издавање на публикации, реализација на обуки за други целни групи кои се надвор од областа на правосудството и во правосудството, реализација на проекти, грантови, кои не се во спротивност со дејноста на Академијата, а во согласност со Управниот одбор.
Согласно член 54 од овој закон, Академијата организира почетна и континуирана обука.
Почетна обука се организира заради стекнување практични и теоретски знаења и вештини со цел создавање на високообучени, стручни и ефикасни кандидати за судии и јавни обвинители во основните судови и основните јавни обвинителства и слушатели на почетната обука се лица кои по положениот приемен испит се примени во почетната обука, ова согласно одредбите од членовите 55 и 56 од овој закон.
Условите за прием на почетната обука се утврдени во членот 57 од овој закон.
Согласно членот 58 од овој закон, Управниот одбор донесува одлука за објавување јавен оглас за прием на лица за полагање на приемниот испит во рок од 15 дена од денот на приемот на одлуките од членот 56 став 2 на овој закон во Академијата, кои одлуки ги донесува Судскиот совет и Советот на јавните обвинители на Република Македонија, за прашањето за вкупниот број на слушатели на почетната обука, земајќи го предвид вкупниот број на слободни места за судии и јавни обвинители во основните судови и основните јавни обвинителства, како проекција за потребните места кои ќе се пополнуваат по завршување на почетната обука.
Значи, на основа на проекцијата за пополнување на потребните места на кадри се донесуваат одлуки од Судскиот совет и Советот на јавните обвинители за вкупниот број на слушатели на почетната обука и на основа на тие одлуки Управниот одбор на Академијата донесува одлука за објавување јавен оглас за прием на лица за полагање на приемен испит за почетна обука во Академијата.
Со одредбите од Законот е детално уредено полагањето на приемниот испит за влез како слушатели на почетна обука.
Согласно член 91 став 1 од овој закон, приемот на кандидатите кои ќе бидат слушатели на почетната обука во Академијата се врши врз основа на редоследот на успехот на ранг-листата до пополнување на предвидениот број на слушатели утврдени со одлуките од член 56 став 2 од Законот.
Според членот 93 од Законот, со стекнување на статусот на слушател на почетната обука во Академијата, слушателот заснова работен однос на определено време со Академијата за периодот на спроведување на почетната обука до изборот на кандидатот за судија или јавен обвинител, за судија во основен суд, односно јавен обвинител во основно јавно обвинителство (став 1). За време на траењето на работниот однос од ставот 1 на овој член слушателот на почетната обука, односно кандидат за судија или јавен обвинител има право на плата на виш судски советник во основен суд и други надоместоци од плата согласно со закон (став 2).
Почетната обука за слушателите трае 24 месеци и се одвива во две фази и тоа: – прва фаза – теоретска настава во Академијата во траење на девет месеци, и – втора фаза – практична настава во судовите и јавните обвинителства и други институции, согласно со програмата за почетна обука во траење од 15 месеци. Судот, односно јавното обвинителство во кој слушателот ќе ја посетува втората фаза од почетната обука, се одредува регионално, според апелационото подрачје во кое слушателот има живеалиште односно престојувалиште (член 94).
Согласно член 97 од овој закон, по завршувањето на почетната обука слушателите на почетната обука полагаат завршен испит на кој се проверува практичното знаење и способноста кои се стекнати во почетната обука за извршување на функцијата судија во основните судови, јавен обвинител во основните јавни обвинителства.
Прашањата поврзани со постапката, полагањето и оценувањето на завршниот испит се уредени со одредбите од овој закон.
Според член 111 од овој закон, комисијата за завршен испит утврдува конечна ранг-листа на кандидати за судии и јавни обвинители врз основа на завршната оценка од членот 110 на овој закон.
Академијата на кандидатите за судии и јавни обвинители им издава уверение за завршена почетна обука кое содржи оцена за секоја фаза од обуката и завршна оцена.
Со членот 113 од Законот, се уредени правата и обврските на кандидатите за судии и јавни обвинители. Имено, според одредбите од овој член од Законот, по завршувањето на почетната обука слушателот стекнува статус на кандидат за судија или јавен обвинител и секој кандидат е упатен од страна на Академијата, во судот односно јавно обвинителство каде што ја изведувал втората фаза (практична настава), од почетната обука заради практицирање на судиската или обвинителската функција под менторство на судија или јавен обвинител согласно програмата донесена од Академијата.
Конечно и конкретно, самиот избор на судии и јавни обвинители во основните судови и во основните јавни обвинителства од редот на кандидатите кои ја завршиле почетната обука, се врши врз основа на објавени огласи за избор од страна на Судскиот совет и Советот на јавните обвинители на Република Северна Македонија, редоследно според постигнатиот успех утврден во конечната ранг-листа од завршената обука. Првите тројца кандидати од конечната ранг-листа имаат право да конкурираат за избор на судија или јавен обвинител во апелационо подрачје каде што ја изведувале втората фаза (практична настава) од почетната обука или во кое било друго апелационо подрачје.
Меѓутоа, останатите кандидати од конечната ранг-листа се должни да конкурираат на секој објавен оглас за избор на судија во основен суд или јавен обвинител во основно јавно обвинителство. Притоа, доколку при изборот има кандидати за определено место, со ист број бодови, предност при изборот има кандидатот за судија или јавен обвинител од апелационото подрачје каде што ја изведувал втората фаза од почетната обука.
Понатаму, со оспорениот став 7 од членот 113 од Законот е уредено дека доколку кандидатот за судија или јавен обвинител два пати последователно не се јави на објавените огласи од ставовите 4 и 5 на овој член, го губи статусот на кандидат за судија или јавен обвинител.
Со оспорениот став 8 од овој член од Законот е уредено дека губењето на статусот кандидат за судија или јавен обвинител од ставот 7 на овој член има за последица надоместување на трошоците и другите надоместоци за негово обучување по утврдена пресметка од страна на Академијата.
Со ставот 9 од овој член од Законот е уредено дека кандидатот за судија или јавен обвинител е должен најмалку пет години по изборот за судија или јавен обвинител да работи во суд, односно јавно обвинителство, во спротивно е должен да ги надомести трошоците и другите надоместоци за неговото обучување, по утврдена пресметка од страна на Академијата.
Од наведените одредби од Законот, произлегува дека со основањето на Академијата за судии и јавни обвинители како јавна установа за стручно усовршување на кандидатите за судии и јавни обвинители, државата врз себе ја презема обврската за едукација на кадрите во судството и јавното обвинителство со цел да се обезбеди професионално, независно, непристрасно и ефикасно извршување на судиската и јавнообвинителската функција. Токму од овие причини законодавецот ја востановил Академијата како јавна установа која врши прием и стручно усовршување на идните судии и јавни обвинители, како и постојано стручно усовршување на избраните судии и јавни обвинители. Оттука и приемот во Академијата (по положен приемен испит) односно стекнувањето на статус на слушател на почетната обука повлекува засновање на работен однос на определено време на слушателот со Академијата за периодот додека трае почетната обука, па се до изборот на кандидатот за судија или јавен обвинител, при што средствата за стручното усовршување односно обуката на кандидатите ги обезбедува државата, односно Академијата чиј главен извор на финансирање е Буџетот на Република Северна Македонија преку делот од буџетот наменет за Судската власт.
Значи, кандидатот не учествува со сопствени средства во покривањето на трошоците за обуката и стручното усовршување, туку напротив со засновањето на работниот однос со Академијата, за целиот период на спроведување на почетната обука се до изборот за судија, кандидатот односно слушателот има право на плата во износ од платата на виш судски советник во основен суд, а има право и на други надоместоци од плата согласно со закон.
Оттука, имајќи предвид дека државата е таа којашто ги обезбедува материјалните и финансиските средства за обуката на кандидатите за идни судии и јавни обвинители, Судот оцени дека е оправдано решението од членот 113 од Законот, според кое на кандидатите не само што им се признаваат определени права, туку истовремено со закон им се наметнуваат и обврски како што се и оспорените одредби за воспоставување на обврска односно должност, за јавување на кандидатите (освен првите тројца од конечната ранг листа) на секој објавен оглас за избор на судија во основен суд или јавен обвинител во основно јавно обвинителство. Право е на законодавецот, исто така, и да ги утврди последиците од неисполнување на наведената обврска, како што е губење на статусот на кандидат за судија или јавен обвинител поради два пати последователно нејавување на кандидатот на објавените огласи са судија односно јавен обвинител што повлекува надоместување на трошоците и другите надоместоци за негово обучување.
Ова дотолку повеќе ако се има предвид дека станува збор за две исклучително значајни јавни функции–судиската и јавно обвинителската функција, така што пополнувањето на судските и јавно-обвинителските места на определен начин е прашање на политиката на државата во сферата на остварувањето на третата власт, преку која државата всушност ја остварува и крајната цел на постоењето на Академијата, а тоа е кандидатите обучени за идни судии и јавни обвинители и навистина да бидат избрани, односно да отпочнат да ја вршат судиската односно јавно обвинителската функција, односно да се овозможи редовно и континуирано пополнување на слободните судиски места, што од своја страна пак е решавачки критериум за определување на вкупниот број на слушатели на почетната обука.
Притоа, значајно е да се истакне дека вкупниот број на слушатели на почетната обука, се определува врз основа на одлуките на Судскиот совет и Советот на јавните обвинители, земајќи го предвид вкупниот број на слободни места за судии и јавни обвинители во основните судови и основните јавни обвинителства, значи на целата територија на Републиката, но при приемот на слушателите за почетната обука во Академијата, не постојат територијални ограничувања, туку местата се општо достапни за сите апликанти што ги исполнуваат условите за слушатели на почетната обука, независно на подрачјето на кој суд тие имаат живеалиште.
Поради наведеното, Судот утврди дека не постојат основи за поведување на постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби од членот 113 ставови 7 и 8 од Законот за Академија за судиите и јавните обвинители, од аспект на наводите во иницијативата.
5. Поради погоре изнсеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.184/2020
16.12.2020 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати