Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019), по моето гласање против Решението У.бр.20/2020 од 7 октомври 2020 година за неповедување постапка за оценување на уставноста на член 10 став 3 од Законот за наставниците и стручните соработници во основните и средните училишта, го издвојувам и писмено го образложувам следното
И З Д В О Е Н О М И С Л Е Њ Е
I.
Мојот став во овој предмет е спротивен со оној на мнозинството судии, бидејќи сметам дека основано може да се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба со уставните норми на кои се укажува во иницијативата.
II.
Пред да го образложам својот став, претходно ќе направам осврт на содржаното во Решението поради кое мнозинството ја донело својата одлука во овој предмет.
Најпрвин, она што е очигледно е дека во делот на уставно-правната анализа има многу кратко образложение со два основни аргументи коишто воопшто не даваат одговор на поставените прашања за несогласност со Уставот.
Едниот од нив е дека ваквата законска определба, според која, кога ќе се појавеле кандидати на јавниот оглас кои еднакво ги исполнувале основните законски услови предвидени во членот 3 од овој закон, преку оспорената одредба се продолжувало да се вреднува квалитетот на кандидатите во насока за најдобар избор на начин како што било пропишано во оспорениот член 10 став 3 од истиот закон, а тоа не било во несогласност со одредбите од Уставот на кои се повикувал подносителот на иницијативата.
Очигледно е дека станува збор за оцена на целисходноста и примената на оспорената одредба во одредени случаи во праксата (кога според ставот на мнозинството, ќе се појавеле кандидати на јавниот оглас кои еднакво ги исполнувале основните законски услови предвидени во членот 3 од овој закон), па со неа се овозможувало продолжување на вреднување на квалитетот на кандидатите, што во крајна смисла има за последица дека е даден паушален заклучок за непостоење несогласност со одредбите на Уставот.
Во однос на ова, мора да се укаже дека оценувањето на тоа, како една одредба ќе се примени во праксата и колку нејзиното постоење придонесува во решавањето на разни ситуации, не може да биде предмет на разгледување при оценувањето на нејзината согласност со уставните норми.
Напротив, треба да се утврди нејзината вистинска смисла и значење и тоа да се постави во однос на посочените уставни одредби и наводите од иницијативата, односно да се постави прашањето дали законодавецот со конкретното решение ги почитувал уставните рамки, што овде не е сторено.
Од друга страна, од толкувањето на одредбата во корелација со другите одредби од Законот, произлегува дека никако не може да се тврди дека оваа одредба се применува во случаите кога „ќе се појават кандидати на јавниот оглас кои еднакво ги исполнуваат основните законски услови предвидени во членот 3 од овој закон“.
Имено, во член 10 став 3 од Законот е употребена формулацијата „кога на јавниот оглас од ставот 1 на овој член, ќе се јават повеќе кандидати“, што значи дека законски пропишаната предност на едната група се применува кога ќе се оствари овој услов, а не кога „повеќе кандидати еднакво ги исполнуваат основните законски услови“ како што смета мнозинството. Притоа, последниот употребен израз за еднакво исполнување на условите е сосема нејасен, со оглед дека се можни само две ситуации: нивно исполнување или неисполнување.
Мнозинството дава уште еден аргумент, а тоа е дека законодавецот имал уставно овластување со закон да ги уредува прашањата од работен однос и во случајов со оспорената законска одредба се уредувало постапувањето за вреднување на кандидати од јавен оглас за засновање на работен однос како наставници во основни и средни училишта, кое еднакво се однесувало за сите кои биле во иста ситуација што не имплицирало нееднаков третман на кандидатите од јавниот оглас.
Во начело, постоењето уставно овластување за донесување закон не подразбира дека одреден закон или негова одредба однапред се во согласност со Уставот и сосема е погрешно да се користи како аргумент, туку тоа може да произлезе само откако кога ќе се анализира самата одредба или закон донесен врз основа на такво овластување.
Ако беше правилно утврдено значењето на оспорената одредба, ќе се увиди дека овде станува збор за норма којашто се однесува на постапка за избор на наставници што завршува со одлука за избор, врз основа на која подоцна се заснова работен однос. Или со други зборови, постапката за избор на наставници е јавно-правен однос уреден со закон, каде јасно се утврдени правилата за учесниците во постапката и од чиј исход зависи дали подоцна ќе се заснова друг вид правен однос – работен однос. Во основа, ова значи дека погрешно е утврден карактерот на оспорената одредба дека уредува прашања од работен однос, за што не е спорно дека законодавецот има уставно овластување.
Токму и од овие причини и Законот за наставниците и стручните соработници во основните и средните училишта јасно го разграничува ова, каде во член 9 став 1 предвидува дека наставникот првин се избира по пат на јавен оглас, а потоа заснова работен однос на определено време до крајот на учебната година.
Покрај претходното, не можам да се согласам и со тоа дека со оспорената законска одредба се уредувало постапувањето за вреднување на кандидати од јавен оглас за засновање на работен однос како наставници во основни и средни училишта и тоа еднакво се однесувало за сите кои биле во иста ситуација што не имплицирало нееднаков третман на кандидатите од јавниот оглас.
Доколку се анализира самата одредба, произлегува дека со неа не се уредува како да се вреднуваат кандидатите на јавниот оглас, туку самиот закон определува кој ќе има предност во случај да се јавиле повеќе кандидати. Таквото давање на предност во една постапка никако не може да значи дека се работи за вреднување на кандидатите во рамките на постапката.
Понатаму, не е спорно тоа што мнозинството смета дека оваа законска одредба еднакво се однесувала на сите. Токму поради нејзиниот карактер на законска норма таа има еднакво правно дејство кон сите. Таа важи за сите кои ќе се јават на јавниот оглас (па, поради тоа и се наоѓаат во иста ситуација). Но, проблемот е тоа што одредбата предвидува нееднаквост помеѓу кандидатите во таа ситуација, преку пропишување на постоење предност за едни кандидати, во однос на други, нешто што мнозинството не го препозна во овој предмет.
III.
Покрај тоа што аргументите на мнозинството се неодржливи, мое стојалиште е дека требаше да биде направена подлабока правна анализа на пошироката релевантна регулатива со цел донесување правилна одлука.
Имено, требаше да биде земена предвид правната рамка којашто се однесува на статусот на наставниците во основното и средното образование, како и условите за вршење на улогата на наставник, законското дефинирање на основното и средното образование, како и основните начела на постапката за вработување во јавниот сектор што ќе биде изложено во овој дел.
а) Согласно член 7 став 1 од Законот за наставниците и стручните соработници во основните и средните училишта, вработените во основните училишта кои вршат работи од дејноста основно образование, имаат статус на даватели на јавни услуги во основното образование и за нив се применуваат одредбите од овој закон, одредбите од Законот за основното образование, прописите од областа на вработените во јавниот сектор и општите прописи за работни односи. Истиот статус го имаат и вработените во средните училишта кои вршат работи од дејноста средно образование (член 8 став 1 од Законот).
Во членот 12 од истиот закон е предвидено дека наставниците ги избира директорот на училиштето по предлог на училишниот одбор (став 1); училишниот одбор при изготвувањето на предлогот од ставот (1) на овој член, задолжително треба да ја земе предвид одредбата од член 10 став (3) од овој закон (став 2 ).
Наставниците се должни да работат на постигнување на целите на потсистемот на образование во којшто работат, во согласност со пропишаните национални стандарди за постигање на учениците, наставни планови, наставните програми и програмата за работа на училиштето (член 13 од Законот).
Согласно член 14 од истиот закон, работните должности на наставникот во училиштето опфаќаат воспитно-образовна и други видови професионална работа во училиштето: планирање и подготовка на воспитно-образовната и другите видови професионална работа; реализирање на наставни и воннаставни активности; следење и оценување на напредокот и постигањата на учениците; учество во надворешните мерења на постигањата на учениците (меѓународни и државни тестирања); водење на педагошка документација и евиденција; соработка со родители; соработка со директорот, стручните соработници и другите органи на училиштето; работа во стручните активи и другите тела и комисии; вршење на задачи на одделенски/класен раководител; собирање и обработка на податоци во врска со воспитно-образовната и друга работа; менторство на ученици; учествува во реализација на испитите од државната матура, училишна матура, завршен испит, државни и меѓународни тестирања; планирање и реализација на професионален развој; реализирање на дополнителна и додатна настава за учениците; подготвување и водење екскурзии, излети, натпревари, настава во природа, летување, логорување што ги организира училиштето; учество на истражувачки проекти и други активности за унапредување на воспитно-образовната работа; водење на портфолио (дел од професионалното досие); и вршење на други работи определени со годишната програма за работа на училиштето.
Наставникот треба да ги поседува основните професионални компетенции за наставник за да реализира настава во основно односно средно училиште (член 23 став 1 од Законот). Основните професионални компетенции се однесуваат на знаењата вештините и професионалните вредности што се неопходни за квалитетно изведување на воспитно-образовната работа (став 2). Наставникот ги стекнува основните професионални компетенции во текот на образованието за наставник и за време на приправничкиот стаж (став 3).
Основните професионални компетенции опфаќаат знаења, вештини и професионални вредности, во следните подрачја: 1. Знаења за наставниот предмет и за воспитно-образовниот систем; 2. Поучување и учење (планирање и подготовка на наставата, реализација на наставата, оценување на учениците, познавање на учениците и излегување во пресрет на нивните потреби); 3. Создавање на стимулативна средина за учење (создавање на безбедна и стимулативна средина за учење и позитивна училишна клима); 4. Социјална и образовна инклузија; 5. Комуникација и соработка со семејството и заедницата и 6. Професионален развој и професионална соработка (член 24 став 1 точки 1-6 од Законот). Основните професионални компетенции од подрачјата од став (1) на овој член, ги утврдува министерот, на предлог на Бирото и Центарот (став 2).
б) Согласно член 1 став 1 од Законот за основното образование („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 161/2019 и 229/2020), со овој закон се уредува воспитно-образовниот процес кој се остварува во основните училишта, како и дејноста на основното образование како дел од единствениот воспитно-образовен систем. Дејноста на основното образование е од посебен јавен интерес (став 2).
Секое дете има право на бесплатно и квалитетно основно воспитание и образование во основно училиште (член 3 став 1 од Законот).
Основното образование се развива врз основа на следните начела: најдобар интерес и целосен развој на ученикот; еднаквост, достапност, пристапност и инклузивност; општообразовен карактер на основното образование; обезбедување на квалитет на образованието и меѓународна споредливост на знаењата на учениците; активно учество на учениците во животот на училиштето и заедницата; подготвување на ученикот за доживотно учење; унапредување на сличностите и прифаќање на различностите, интеркултурност, мултикултурализам, интеркултурализам и мултикултурност; грижа за физичка безбедност и здравје; автономност, компетентност и одговорност; и партнерство помеѓу училиштето, родителите, односно старателите и единиците на локалната самоуправа (член 4 алинеи 1 – 9 од Законот за основното образование).
Целите на основното образование се: обезбедување целосен опфат во воспитно-образовниот процес и одговарање на разновидните потреби на сите ученици преку обезбедување суштинско учество на сите ученици во него; обезбедување системски пристап за поттикнување на когнитивниот, социо-емоционалниот и психомоторниот развој на ученикот согласно со неговите развојни карактеристики, потенцијали и афинитети; постигнување на националните стандарди за учениците во основно образование од подрачјата: јазична писменост, изучување други јазици, математика, природни науки и технологија, дигитална писменост, личен и социјален развој, демократска култура и граѓанство, претприемништво и финансиска писменост како и уметничко изразување, култура и мултикултура; развивање самодоверба и свест кај ученикот за сопствената индивидуалност и одговорност за своите постапки; воспитување за почитување на различностите, соработка, почитување на различноста, основните човекови слободи и права; развивање на писменоста и способностите на учениците за разбирање, информирање и изразување на македонски јазик и неговото кирилско писмо; развивање на писменоста и способностите на учениците за разбирање, информирање и изразување, покрај на македонски јазик и неговото кирилско писмо и на јазик и писмо на припадниците на заедниците кои зборуваат јазик различен од македонскиот јазик; развивање свест кај учениците за припадност на Република Северна Македонија и негување на националниот, граѓанскиот, етничкиот и културен идентитет; подготвување на ученикот за одговорен живот во слободно, граѓанско и демократско општество; развивање на способности и вештини за истражување, експериментирање и решавање на проблеми; стекнување општи и применливи знаења и вештини што се потребни во секојдневниот живот или за натамошно образование; оспособување за натамошно образование и доживотно учење; поддршка на талентирани и надарени ученици во различни области; и унапредување на здравиот начин на живеење и воспитување за преземање одговорност за сопственото здравје и за заштита на животната средина (член 7 алинеи 1 – 14 од Законот за основното образование).
в) Во Законот за средното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр. 44/1995, 24/1996, 34/1996, 35/1997, 82/1999, 29/2002, 40/2003, 42/2003 – исправка, 67/2004, 55/2005, 113/2005, 35/2006, 30/2007, 49/2007, 81/2008, 92/2008, 33/2010, 116/2010, 156/2010, 18/2011, 42/2011, 51/2011, 6/2012, 100/2012, 24/2013, 41/2014, 116/2014, 135/2014, 10/2015, 98/2015, 145/2015, 30/2016, 127/2016, 67/2017, 64/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 229/2020) се содржани одредби коишто се од значење за прашањето коешто се разгледува.
Согласно член 1 од Законот за средното образование, со овој закон се уредува организацијата, функционирањето и управувањето во средното образование, како дел од системот на воспитанието и образованието.
Дејноста што се остварува во средното училиште е од јавен интерес и се врши како јавна служба (член 2 став 4 од истиот закон).
г) На крајот, според член 2 став 1 алинеи 1 и 2 од Законот за вработените во јавниот сектор („Службен весник на Република Македонија“ бр. 27/2014, 199/2014, 27/2016, 35/2018, 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 143/2019 и 14/2020), работодавачи во јавниот сектор (во натамошниот текст: институции), согласно со овој закон, се: органите на државната и на локалната власт и други државни органи основани согласно со Уставот и со закон; и институциите кои вршат дејности од областа на образованието, науката, здравството, културата, трудот, социјалната заштита и заштитата на детето, спортот, како и во други дејности од јавен интерес утврден со закон, а организирани како агенции, фондови, јавни установи и јавни претпријатија основани од Република Македонија или од општините, од градот Скопје, како и од општините во градот Скопје. Вработени во јавниот сектор се лицата кои засновале работен однос кај некој од работодавачите од ставот (1) на овој член (став 2).
Според член 5 (насловен „Начело на еднакви услови, еднаков пристап до работно место, соодветна и правична застапеност“) став 1 од истиот закон, институциите, согласно со начелото на еднакви услови и еднаков пристап за сите заинтересирани кандидати до работното место, имаат обврска слободните работни места и условите за нивно пополнување да ги огласуваат преку интерен, односно јавен оглас.
И конечно, согласно член 6 (насловен „Начело на стручност и компетентност“) став 1 од истиот закон, вработувањето во јавниот сектор се врши преку објавување на јавен оглас, при што во транспарентна, фер и конкурентна постапка на селекција, се избира најстручниот и најкомпетентниот кандидат за работното местo. Додека во третиот став од овој член е предвидено дека постапката на селекција од ставовите (1) и (2) на овој член се утврдува со закон, а се состои од проверка на поднесените докази за исполнување на условите за работното место, полагање на квалификациски тестови во хартиена или во електронска форма, организирање на интервјуа и/или други форми на проверка на кандидатите.
д) Од погоре изложената правна рамка може да се извлечат три основни заклучоци.
Прво, дејностите на основно и средно образование се од јавен интерес каде се остварува едно од основните уставни права – правото на образование, но и одредени цели коишто се од огромно значење за општеството во целост, но и за правилниот развој на поединецот како член на општеството.
Второ, главен и централен носител во остварувањето на оваа дејност се наставниците, кои имаат статус на даватели на јавни услуги за кои законот предвидува дека треба да исполнуваат одредени услови, но и да поседуваат одредени способности како што се знаења, вештини и професионални вредности (за кои законот употребува заеднички термин „компетенции“), а што во основа има за цел обезбедување квалитетно образование.
Трето, основни начела за вработување во јавниот сектор (во кој секако спаѓаат и инстутуциите од образованието) се еднакви услови, еднаков пристап до работното место, соодветна и правична застапеност и вработување преку фер, транспарентна и конкурентна постапка со цел да се избере најстручниот и најкомпетентниот кандидат, за што се спроведува постапка предвидена и уредена со закон.
IV.
Имајќи го предвид досега изложеното, во овој дел ќе го изнесам мојот став за несогласноста на оспорената одредба со уставните норми.
Според моето мислење, со неа законодавецот доделил повластен статус на една група на граѓани во рамките на постапката за избор на наставник со распишување јавен оглас за вработување. Тоа се кандидатите за избор на наставник кои имаат повисок степен на соодветно високо образование и повисок успех во текот на студиите во однос на друга група – кандидати за избор на наставник кои имаат понизок степен на соодветно високо образование и понизок успех во текот на студиите. Повластеноста се состои во тоа што првата група граѓани има законски предвидена предност при изборот за наставник во однос на другите. Патем, треба да се нагласи дека оние од втората група веќе со поседувањето на соодветно високо образование го исполнуват условот предвиден со член 3 став 1 алинеја 1 од Законот за наставниците и стручните соработници во основните и средните училишта.
Ова е во целосна спротивност со член 9 став 2 од Уставот, согласно кој граѓаните пред Уставот и законите се еднакви. Меѓу другото, оваа норма значи дека законодавецот има уставна обврска да креира норми коишто ќе важат за сите граѓани. Исто така, со тие норми не треба на ниту еден граѓанин да му биде овозможена поповолна, односно да биде ставен во понеповолна положба, како што е случај со оспорената одредба. Користењето на како што е во случајот, на изразот „предност имаат наставниците“, не е во духот на оваа одредба и како таква не треба да биде дел од правниот поредок којшто во својот највисок акт прокламирал еднаквост пред уставните и законските норми на сите граѓани, а не едните да бидат поеднакви од другите.
Истовремено, повреден е и член 32 став 2 од Уставот, бидејќи наместо законодавецот да го гарантира ова уставно начело и да предвиди одредби како истото да се оствари во постапката за избор на наставници со распишување јавен оглас, донел одредба согласно која за оние со повисок степен на потребното образование и повисок успех ќе имаат поповолни услови, што никако не може да биде во согласност со Уставот.
Од овие причини, претходно ги изложив начелата за вработување во јавниот сектор согласно Законот за вработените во јавниот сектор. Во овој закон, почитувани се претходните одредби, па оттаму се утврдени основните начела за вработување во јавниот сектор (во кој согласно член 2 став 1 алинеја 2 од овој закон, спаѓаат и инстутуциите од образованието) како што се еднаквите услови, еднаков пристап до работното место, соодветна и правична застапеност и вработување преку фер, транспарентна и конкурентна постапка.
Имајќи го предвид последното, се појавува еден вид на парадокс со одлуката дека оспорената одредба е во согласност со уставните норми. Имено, мнозинството смета дека предвидувањето на предност во постапката за избор на наставници е во согласност со одредбите од Уставот, додека од друга страна постојат одредби коишто се однесуваат и на основното и средното образование коишто гарантираат еднакви услови при изборот на наставници.
Можеби како аргумент за оправдување на ова законско решение што беше разгледувано од Судот, е тоа дека законодавецот имал намера во основното и средното образование да овозможи на оние кандидати кои имаат повисок степен на потребно образование и повисок успех да бидат избрани како наставници што би придонело до поквалитетно и подобро образование.
Меѓутоа, прво и основно е дека законодавната намера не значи дека и одредена одредба е во согласност со Уставот. Понатаму, како што беше изложено и погоре, Законот за наставниците и стручните соработници во основните и средните училишта, покрај условите коишто треба да ги исполнуваат наставниците што се предвидени со член 3 од овој закон, потребно е поседување основни професионални компетенции опфаќаат знаења, вештини и професионални вредности кои не се помалку значајни од стекнатиот степен на образование и постигнат успех во образованието.
Затоа, моето мислење е дека во јавниот сектор треба да бидат секогаш избирани најстручните и најкомпетентите преку постапка која секому кој ги исполнува условите, ќе овозможи да биде проверен за неговите знаења, вештини и способности за извршување на работните обврски на работното место за кое е објавен јавен оглас.
Притоа, одлуката за изборот по така спроведената постапка треба да биде исклучиво на работодавецот, а не законодавецот однапред да определува кои кандидати ќе бидат во предност со цел да бидат избрани, без оглед на тоа дали поседуваат и потребни вештини и способности за соодветното работното место.
На крајот, морам да заклучам дека во овој предмет, Судот пропушти шанса да застане на страната на еднаквоста на граѓаните и правото на еднаков пристап до секое работно место. Со ваквата одлука се овозможува постоење систем за прием во јавните служби којшто е неуставен и не овозможува прием на најстручните и најкомпетентните кандидати за вршење јавна служба, туку на оние на кои законодавецот им дал предност при изборот за наставник во основно и средно училиште врз основа на арбитрарно избрани основи коишто не гарантираат дека секогаш ќе се избере токму најстручниот и најкомпетентниот кандидат.
Претседател
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Сали Мурати