Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019), на седницата одржана на 20 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за јавните собири за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.71/2020 од 20.03.2020 година).
2. Тодор Петров, претседателот на Светскиот македонски конгрес, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на Уредбата означена во точката 1 од ова решение.
Според подносителот на иницијативата, оспорената уредба не била во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, член 124 ставовите 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија, при што истите и ги цитира.
Во наводите на иницијативата, се наведува дека во преамбулата на сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредна состојба поради пандемијата со коронавирусот од 18 март 2020 година, било наведено дека овие уредби Владата ги донела врз основа на член 126 став 1 од Уставот, според којшто „При постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила“. Но, Владата го немала во предвид ставот 2 од овој член според којшто „Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.“
Во иницијативата се наведува дека, за жал немало закон за вонредна состојба и не постоела одлука на Собранието за остварување на овластувањето: Владата да донесува уредби со законска сила додека трае вонредната состојба. Според подносителот, наместо претседателот на Собранието да го свикал, а Собранието да заседавало заради донесување на закон за вонредна состојба и да го утврди со одлука постоењето на вонредната состојба по предлог на Владата, претседателот на Собранието, надлежноста за донесување на Одлука за утврдување постоење на вонредна состојба со известување од 18 март 2020 година ја пренел на претседателот на Републиката со образложение дека Собранието е распуштено, а мандатот на пратениците престанал и не можело повторно да заседава.
Во согласност со член 125 став 4 од Уставот „ако Собранието не може да се состане, одлука за постоење на вонредна состојба донесува претседателот на Републиката и му ја поднесува на Собранието на потврдување штом тоа ќе е во можност да се состане.“, а претседателот на Републиката со истото образложение дека претседателот на Собранието не го свикува Собранието, врз основа на писменото известување од 18 март 2020 година, а врз основа на образложениот предлог на Владата од 14.04.2020 до претседателот на Републиката на 16.04.2020 година повторно донел нова Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба на целата територија на Република Северна Македонија за период од 30 дена („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.104/2020).
Според наводите во иницијативата, уредбите на Владата со законска сила донесени за време на вонредна состојба не подлежеле на потврдување од Собранието на Република Северна Македонија бидејќи биле со важност додека траела вонредната состојба, а на потврдување од Собранието подлежела само Одлуката за утврдување на постоење на вонредна состојба што ја донесувало Собранието во согласност со член 125 став 4 од Уставот.
Уредбите на Владата со законска сила донесени за време на вонредната состојба завршувале со „Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавување во „Службен весник на Република Северна Македонија“, пришто во ниедна уредба не пишувало дека уредбата важела до крајот на вонредната состојба.
Понатаму, подносителот на иницијативата повикувајќи се на член 68 став 1 алинеја 2 наведува дека донесувањето на законите и изменувањето, дополнувањето или престанувањето на важноста на законите не е надлежност на Владата, туку само на Собранието дури и за време на вонредна состојба. Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила во согласност со член 126 став 2 од Уставот, не значело дека Владата го супституирала Собранието и дека Владата ја врши и законодавната власт и во овој контекст го цитира член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот коишто се однесуваат на уставните начела на владеење на правото и на поделбата на власта.
Според подносителот на иницијативата сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба претставувале изменувања и дополнувања на законите што била надлежност на Собранието и биле донесени без постоење на закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието во согласност со член 126 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија, со што Владата немала овластување да донесува уредби со законска сила со важност за времетраењето на вонредната состојба. Според него, голем дел од мерките за време на вонредната состојба, Владата можела да ги донесе со примена на Законот за управување со кризи и Законот за заштита од заразни болести.
Врз основа на горенаведеното, подносителот бара од Уставниот суд да ги поништи сите уредби со законска сила, меѓу кои и предметната уредба како несогласни со горенаведените уставни одредби, а до донесувањето на конечна одлука му предлага на Уставниот суд да донесе решение за запирање од извршување на актите и дејствијата што се преземаат врз основа на уредбите со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба, поради штетни последици по владеење на правото, суспензија на внатрешниот правен поредок на државата и флагрантно кршење на правата и слободите на граѓаните.
3. Судот на седницата утврди дека горенаведената уредба бр.44-2394/1 е донесена од Владата на Република Северна Македонија, на седницата одржана на 20 март 2020 година врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010, 51/2011, 15/2013, 139/2014, 196/2015, 142/2016, 140/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/2019).
Согласно членот 1 од Уредбата со законска сила за примена на Законот за јавните собири за време на вонредна состојба, Законот за јавните собири („Службен весник на Република Македонија“ бр.55/95, 19/06, 66/07 и 152/15 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 31/20), ќе се применува за време на траење на вонредната состојба, доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено (став 1). За одржувањето на јавните собири за време на траење на вонредна состојба се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила (став 2).
Согласно членот 2 се забранува одржување на јавни собири на територијата на Република Северна Македонија, за време на траење на вонредната состојба.
Според членот 3 оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
4. Согласно член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11 од Уставот, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Согласно членот 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Член 61 став 1 од Уставот предвидува дека Собранието на Република Северна Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката.
Надлежностите на Собранието на Република Северна Македонија се утврдени во членот 68 од Уставот, каде меѓу другото, согласно алинеја 2 на ставот 1 од овој член, Собранието донесува закони и дава автентично толкување на законите.
Согласно член 88 став 1 од Уставот, Владата на Република Северна Македонија е носител на извршната власт. Ставот 2 од овој член предвидува дека своите права и должности Владата ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.
Според членот 108 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија е орган на Републиката кој ја штити уставноста и законитоста.
Meѓутоа, со член 125 став 1 од Уставот е уредено кога може да се утврди постоење на вонредна состојба, односно се уредува дека постоењето на вонредна состојба може да се утврди и во случај кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии, пришто според ставот 2 од овој член е уредено дека постоењето на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија или нејзин дел го утврдува Собранието по предлог на претседателот на Републиката, Владата или најмалку 30 пратеници. Според ставот 3, одлуката со којашто се утврдува постоењето на вонредна состојба се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници и има важност најмногу 30 дена. Согласно ставот 4, ако Собранието не може да се состане, одлука за постоење на вонредна состојба донесува претседателот на Републиката и му ја поднесува на Собранието на потврдување штом тоа ќе е во можност да се состане.
Понатаму, според член 126 став 1 од Уставот, при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила. Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието (став 2).
Оттука, со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може да регулира поинаку одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но ваквите овластувања не се неограничени.
Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки коишто се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот).
Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чиешто задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
Во моментот на донесувањето на оспорената уредба во Република Северна Македонија со одлука на претседателот на Републиката е утврдено постоење на вонредна состојба, поради прогласена пандемија, а воедно Собранието на Република Северна Македонија не функционира затоа што истото е распуштено и во моментот нема можност да се состане и да ги потврди уредбите со законска сила што ги носи Владата.
Во таа смисла со членот 10 од Законот за Владата на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010, 51/2011, 15/2013, 139/2014, 196/2015, 142/2016, 140/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.98/2019) се предвидува дека за време на воена или вонредна состојба, ако не постои можност за свикување на Собранието, Владата да донесува уредби со законска сила по прашањата од надлежност на Собранието.
Исто така, согласно членот 35 од овој закон, за извршување на законите, Владата донесува уредби со законска сила, уредби, одлуки, упатства, програми, решенија и заклучоци.
Сo уредба со законска сила Владата уредува прашања од надлежност на Собранието во случај на воена или вонредна состојба ако не постои можност за свикување на Собранието (член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Северна Македонија).
Во смисла на горенаведените уставни и законски одредби од страна на Владата е донесена и оспорената уредба со којашто се забрануваат јавните собири само додека трае вондредната состојба.
Согласно член 21 став 1 од Уставот, граѓаните имаат право мирно да се собираат и да изразуваат јавен протест без претходно пријавување и без посебна дозвола, а според ставот 2, користењето на ова право може да биде ограничено само во услови на воена и вонредна состојба.
Од оваа уставна одредба недвосмислено произлегува дека за време на вонредна или воена состојба може да биде ограничено уставно гарантираното право на мирно собирање и изразување на јавен протест.
Согласно членот 1 на оспорената уредба, Законот за јавните собири ќе се применува за време на траење на вонредната состојба, доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено. За одржувањето на јавните собири за време на траење на вонредна состојба се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила. Со членот 2 од уредбата, се забранува одржување на јавни собири на територијата на Република Северна Македонија, за времетраењето на вонредната состојба.
Оттука, произлегува дека забраната за одржување на јавни собири согласно оспорената уредба, важи само додека трае вонредната состојба, поради што Судот оцени дека не се основани наводите во иницијативата дека во ниедна уредба не пишувало дека уредбата важела до крајот на вонредната состојба.
Од наведените уставни одредби и од содржината на оспорената уредба произлегува дека уредувањето во уредбата за забрана на одржување на јавни собири за времетраењето на вонредна состојба е во духот на уставната определба дека правото на јавен собир на граѓаните може да им се ограничи само во услови на воена или вонредна состојба.
Уставните одредби коишто се однесуваат на правото на граѓаните на мирно собирање и изразување на јавен протест, се операционализирани во Законот за јавните собири („Службен весник на Република Македонија“ бр.55/1995, 19/2006, 66/2007 и 152/1205 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.31/2020). Согласно членот 1, со овој закон се уредуваат начинот на остварување на правото на граѓаните на јавно собирање заради мирно изразување на мислење и јавен протест, како и случаите кога ќе се прекине одржувањето на јавен собир.
Исто така, согласно членот 6 од Законот, Министерството за внатрешни работи ќе го прекине одржувањето на јавен собир во случаите кога истиот е насочен кон: загрозување на животот, здравјето, безбедноста, личната сигурност и имотот на граѓаните.
Понатаму, според членот 21 од Меѓународниот пакт за граѓанските и политичките права, се признава правото на мирно собирање. Меѓутоа и според овој меѓународен акт е предвидено дека вршењето на ова право може да биде предмет на ограничувања, предвидени во согласност со Законот според потребите во едно демократско општество, односно во интерес на националната безбедност, јавната безбедност, јавниот ред или заради заштита на јавното здравје или на моралот или на правата и слободите на други лица.
Оттука произлегува дека и според меѓународните документи правото на мирно собирање може да биде ограничено, меѓу другото, и заради заштита на јавното здравје, како што во моментот е состојбата во Република Северна Македонија поради прогласената пандемија на светско ниво и утврдената вонредна состојба во Републиката.
Од причина што Уставот на Република Северна Македонија со член 21 став 2 според кој во случај на воена и вонредна состојба е можно да се ограничи остварувањето на правото на мирно собирање и изразување на јавен протест, Судот оцени дека Владата согласно своите овластувања додека трае вонредната состојба има уставен основ за ограничување на правото на јавно собирање, коешто се состои во забрана. Целта на оваа мерка е заштита на јавното здравје на граѓаните, чиишто уставно гарантирани права и слободи, согласно член 54 став 2 од Уставот, можат да се ограничат за време на воена или вонредна состојба, без притоа да се прави каква било дискриминација на граѓаните по било кој основ.
Меѓутоа, Уставот допушта привремено дерогирање, односно суспендирање на остварувањето на уставно загарантираните слободи и права на човекот и граѓанинот, но само во случај на вонредните околности што постојат за време на воена и вонредна состојба. Во таа смисла и во уставната одредба од член 21 став 2, се предвидува можност за време на воена и вонредна состојба привремено да се забрани одржување на мирно собирање и изразување на јавен протест, а тоа значи додека трае вонредната состојба.
Според Судот, употребениот правен израз во предметната уредба „се забранува“ е во целосна согласност со Уставот и одредбите на член 21 став 2 од истиот. Имено, кога надлежниот орган се определува за ограничување на правото на јавен собир, како право гарантирано со Устав, а тоа право за да се ограничи само во услови на воена или вонредна состојба, ограничувањето треба да се изразува со конкретно дејствие, коешто може да биде сторување, несторување или давање. Во конкретниот случај дејствието е несторување односно забрана.
Забраната е операционализација на дејствието со кое се овозможува да се реализира и извршува ограничувањето на правото на јавен собир за време на вонредна состојба. Без да се конкретизира дејствието на ограничувањето на ова право, фактички ограничување нема, односно ограничување не постои. Тогаш и во таквите случаи, а имено, без конкретизација на дејствието за извршување и самата одредба од Уставот со која се предвидува дека може да се ограничи правото на јавен собир за време на вонредна состојба, е воопштена, неспроведлива и беспредметна.
Имајќи го предвид изнесеното, односно имајќи ги предвид уставните и законските овластувања на Владата за време на вонредна состојба да донесува уредби со законска сила и во таа смисла времено да ограничува одредени уставни и законски права за време на вонредната состојба, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорената уредба со наведените уставни одредби. Ова и од причина што со одлука на претседателот е утврдено постоење на вонредна состојба, а Собранието е распуштено и во моментот не може да функционира, со што Владата не излегла надвор од рамките на своите уставни и законски овластувања, што и ги дава Уставот и законите за време на вонредна состојба и дека со оспорената уредба само времено се ограничува правото на јавни собири, односно само за времетраењето на вонредната состојба се забранува одржувањето на јавните собири.
Во врска со наводите од иницијативата со кои се бара до донесување на конечна одлука, Судот да донесе решение за запирање од извршување на поединечните акти или дејствија што се преземаат врз основа на оспорената уредба, поради штетни последици по владеење на правото и повредата на правата и слободите на граѓаните, имајќи во предвид дека не постојат основи за изразување на сомнение за уставноста на оспорената уредба, Судот оцени дека не се исполнети условите од членот 27 од Деловникот на Судот.
Според горенаведеното, Судот оцени дека во конкретниот случај не може да се постави прашањето за согласноста на означената уредба со уставните одредби на кои се повикува подносителот на иницијативата.
5. Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.65/2020
20.05.2020 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати
Издвоено мислење по предметот У.бр.65/2020
Издвоено мислење по предметот У.бр.65/2020