У.бр.107/2020

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019), на седницата одржана на 20 мај 2020 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за учебници за основно и сред­но образование за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.88/2020 од 03.04.2020 година).

2. Тодор Петров, претседател на Светскиот македонски конгрес, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на Уредбата означена во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, оспорената уредба не била во согла­сност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, член 124 ставовите 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија, при што истите и ги цитира.

Во наводите на иницијативата, се наведува дека во преамбу­лата на сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредна состојба поради пандемијата со коронавирусот од 18 март 2020 година, било наведено дека овие уредби Владата ги донела врз основа на член 126 став 1 од Уставот, според кој „При постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила“. Но, Владата го немала во предвид ставот 2 од овој член според којшто „Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.“

Во иницијативата се наведува дека, за жал немало закон за вонредна состојба и непостоела одлука на Собранието за остварување на овласту­ва­њето: Владата да донесува уредби со законска сила додека трае вонредната состојба. Според подносителот, наместо претседателот на Собранието да го свикал, а Собранието да заседавало заради донесување на Закон за вонредна состојба и да го утврди со Одлука постоењето на вонредната состојба по предлог на Владата, претседателот на Собранието, надлежноста за донесување на Одлука за утврдување постоење на вон­редна состојба со известување од 18 март 2020 година ја пренел на претсе­дателот на Републиката со образложение дека Собранието е распуштено, а мандатот на пратениците престанал и не можело повторно да заседава.

Според наводите во иницијативата, уредбите на Владата со законска сила донесени за време на вонредна состојба не подлежеле на потврдување од Собранието на Република Северна Македонија бидејќи биле со важност додека траела вонредната состојба, а на потврдување од Собра­нието подлежела само Одлуката за утврдување на постоење на вонредна состојба што ја донесувало Собранието во согласност со член 125 став 4 од Уставот.

Според подносителот на иницијативата сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба претставувале изменувања и дополнувања на законите што била надлежност на Собра­нието и биле донесени без постоење на закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието во согласност со член 126 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија, со што Владата немала овластување да донесува уредби со законска сила со важност за времетраењето на вонредната состојба. Според него, голем дел од мерките за време на вонредната состојба, Владата можела да ги донесе со примена на Законот за управу­вање со кризи и Законот за заштита од заразни болести.

Врз основа на горенаведеното, подносителот бара од Уставниот суд да ги поништи сите уредби со законска сила, меѓу кои и предметната уредба како несогласни со горенаведените уставни одредби, а до донесу­ва­њето на конечна одлука му предлага на Уставниот суд да донесе решение за запирање од извршување на актите и дејствијата што се преземаат врз основа на уредбите со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба, поради штетни последици по владеење на правото, суспензија на внатрешниот правен поредок на државата и флагрантно кршење на правата и слободите на граѓаните.

3. Судот на седницата утврди дека оспорената уредба бр.44-2669/1 е доне­сена од Владата на Република Северна Македонија, на седни­цата одржана на 2 април 2020 година врз основа на член 126 став 1 од Уста­вот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Маке­донија“ бр. 59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010, 51/2011, 15/2013, 139/2014, 196/2015, 142/2016, 140/2018 и „Служ­бен весник на Репуб­лика Северна Македонија“ бр. 98/2019).

Согласно членот 1 од Уредбата, Законот за учебници за основно и средно образование („Службен весник на Република Македонија“ број 98/08, 99/09, 83/10, 36/11, 135/11, 46/12, 24/13, 120/13, 29/14, 146/15, 217/15, 30/16 и 21/18), ќе се применува за време на траењето на вонредната состојба, доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено (став 1). За реализaција на започнатите постапки по објавениот јавен повик за доставување барања за одобрување учебник по странски јазик, како и роковите за обезбедување на податоци за потребниот број на учебници кои се оштетени и не се за употреба и потребниот број на учебници кои ќе бидат во употреба во наредната учебна година, за време на траење на вонредната состојба се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила (став 2).

Во членот 2 е утврдено дека роковите во постапките по обја­вениот јавен повик за доставување барање за одобрување учебник по странски јазик, кои истекуваат за време на траењето на вонредната сос­тојба, се продолжуваат за два месеци од денот на влегување во сила на оваа уредба.

Според членот 3, роковите, за обезбедување на податоци за потребниот број на учебници коишто се оштетени и не се за употреба и потребниот број на учебници кои ќе бидат во употреба во наредната учебна година, кои истекуваат за време на траењето на вонредната состојба, се продолжуваат за три месеци од денот на влегување во сила на оваа уредба.

Според членот 4, оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

4. Согласно член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11 од Уставот, вла­деењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извр­шна и судска и почитувањето на општо прифатените норми на меѓу­народ­ното право се темелни вред­ности на уставниот поредок на Република Северна Македо­нија.

Според членот 44 од Уставот, секој има право на образование (став 1). Образованието е достапно секому под еднакви услови (став 2). Основното образование е задолжително и бесплатно (став 3).

Во Република Северна Македо­нија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите (членот 51 од Уставот).

Собранието на Репуб­лика Северна Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката (член 61 став 1 од Уставот), чиишто надлежности се утврдени во членот 68 од Уставот, каде меѓу другото, согласно алинеја 2 на ставот 1 од овој член, Собранието донесува закони и дава автентично толкување на законите.

Владата на Република Северна Македонија е носител на извршната власт која своите права и должности ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите (членот 88 од Уставот).

Со членот 125 став 1 од Уставот е уредено кога може да се прогласи вонредна состојба, односно се уредува дека вонредна состојба може да се прогласи и во случај кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии.

Понатаму, според член 126 став 1 од Уставот, при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила. Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието (став 2).

Оттука, со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може да регулира поинаку одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но ваквите овластувања не се неограничени.

Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овласту­вањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки коишто се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот).

Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чиешто задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапу­вање и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.

Во Република Северна Македонија со одлука на претседателот на Републи­ката е утврдено постоење на вонредна состојба, како резултат на пандеми­јата предизвикана од коронавирусот. Во услови на распуштено Собрание коешто во моментот нема можност да се состане и да ги потврди уредбите со законска сила што ги носи Владата и при непостоење на посебен законски акт којшто ја регулира вонредната состојба, согласно членот 125 од Уставот, претседателот на Републиката утврди постоење на вонредна состојба во траење од 30 дена, а потоа донесе нова одлука за дополнителни 30 дена траење на вонредната состојба. Со утврдувањето на постоење на вонредна состојба автоматски се активира членот 126 од Уставот во којшто е предвидено дека во услови на вонредна состојба Владата носи уредби со законска сила при што овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба.

Уредбите со законска сила се донесени со цел ефикасно спречување на причините коишто довеле до утврдување на постоење на вонредна состојба, но и со последиците од истата. Имајќи ги предвид уставните одредби коишто ја уредуваат вонредната состојба, нејзината суштина и во таа смисла правната природа и карактеристиките на уредбите со законска сила, особено од аспект на целта што треба да се постигне во состојба на утврдено постоење на вонредна состојба, според Судот, тие се специфични правни прописи којшто не се ниту закон, ниту подзаконски пропис, туку правни прописи со привремена сила на закон.

Овластувањето на Владата за време на вонредна состојба да донесува уредби со законска сила произлегуваат и од одредбите на членовите 10, 35 и 36 од Зако­нот за Владата на Репуб­лика Северна Македо­ни­ја („Служ­бен весник на Република Македонија“ бр. 59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010, 51/2011, 15/2013, 139/2014, 196/2015, 142/2016, 140/2018 и „Службен весник на Репуб­лика Северна Македо­нија“ бр.98/2019). Имено, за извршување на законите, покрај другите акти, Владата донесува и уредби со законска сила (член 35), а со уредба со законска сила Владата уредува прашања од надлежност на Собранието во случај на воена или вонредна состојба ако не постои можност за свикување на Собранието (член 36 став 1).

За времетраењето на вонредната состојба Владата ја донесе и предметната уредба со законска сила за спречување на ширењето на КОВИД-19, којашто се однесува на примена на Законот за учебници за основно и сред­но образование за време на вонредна состојба.

Со Законот за учебници за основно и средно образо­вание („Службен весник на Република Македонија“ бр.98/2008, 99/2009, 83/2010, 36/2011, 135/2011, 46/2012, 24/2013, 120/2013, 29/2014, 146/2015, 217/2015, 30/2016 и 21/2018) се уредува издавањето на учебниците за основното и средното образование (став 1). Под издавање на учебници се подразбира подготовка, изработка и одобрување на учебници како основно наставно средство (став 2).

Согласно членот 13 од Законот, педагошката служба објавува јавен повик за доставување барања за одобрување учебник по странски јазик на својата веб-страна и на веб-страната на Министерството, а јавниот повик трае најмалку десет дена, а најмногу три месеци, од денот на него­вото објавување, а со оспорената уредба овие рокови доколку истеку­ваат за време на траењето на вонредната состојба, се продолжуваат за два месеци од денот на влегување во сила на оваа уредба.

Во членот 23 од Законот е предвидено дека педагошката служба утврдува список на учебници кои се употребуваат пет учебни години и список на учебници кои се заменуваат секоја учебна година и истите се објавуваат на веб-страната на педагош­ката служба и на веб-страната на Министерството. За потребниот број на учебници кои се оштетени и не се за употреба, училиштето е должно да го пополни во електронска форма формуларот за нарачка на учебници и да го поднесе до педагошката служба, до крајот на мај во тековната година, а за потребниот број на учебниците што ќе бидат во употреба во наредната учебна година, до крајот на април во тековната година. Овие рокови во оспорената уредба се продолжуваат за три месеци од денот на влегување во сила на оваа уредба.

Поради утврденото постоење на вонредна состојба, нефунк­ционирањето на образовните установи и неможноста да се спроведат благовремено постапките утврдени со Законот за прашањата опфатени со оспорената уредба, со истата се определуваат нови рокови коишто се однесуваат на реализaција на започнатите постапки по објавен јавен повик за доставу­вање барања за одобрување учебник по странски јазик, како и роковите за обезбедување на податоци за потребниот број на учебници што се оштетени и не се за употреба и потребниот број на учебници коишто ќе бидат во употреба во наредната учебна година за времетраењето на вонредната состојба.

Имено, од содржината на оспорената уредба произлегува дека роковите во постапките по објавен јавен повик за доставување барање за одобрување учебник по странски јазик и роковите за обезбедување на податоци за потребниот број на учебници што се оштетени и не се за употреба и потребниот број на учебници што ќе бидат во употреба во наредната учебна година, а коишто истекуваат за времетраењето на вонредната состојба, се продолжуваат за два и за три месеци, од денот на влегување во сила на оваа уредба.

Оттука, Судот оцени дека се неосновани наводите на подноси­телот на иницијативата дека предметната уредба со законска сила е донесена без постоење на закон за вонредна состојба, бидејќи овласту­вањата да доне­сува уредби со законска сила за време на вонредна состојба Владата ги добива директно од уставните одредби во членовите 125 и 126, односно од одлуката на претседателот со којашто е утврдено постоење на вонредна состојба.

Исто така, неосновани се наводите дека со оспорената уредба се вршело измени и дополнувања на Законот за учебници за основно и средно образование од страна на Владата иако за тоа било надлежно Собранието, од причини што со активирањето на уставните овластувања од членот 126 од Уставот, Владата, за времетраењето на прогласената вон­редна состојба, добива уставно овластување да носи уредби со закон­ска сила.

Имајќи го предвид горенаведеното, произлегува дека оспоре­ната уредба содржи мерки коишто имаат посреден ефект во справувањето со последиците од епидемијата и со истата Владата не излегува надвор од рамките на уставните овластувањата за време на вонредна состојба, поради што Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за нејзи­ната согласност со уставните одредби на коишто се повикува подносителот на иницијативата.

Во врска со наводите од иницијативата со коишто се бара до донесување на конечна одлука, Судот да донесе решение за запирање од извршување на поединечните акти или дејствија што се преземаат врз основа на оспорената уредба, поради штетни последици по владеење на правото и повредата на правата и слободите на граѓаните, имајќи во предвид дека не постојат основи за изразување на сомнение за уставноста на оспорената уредба, Судот оцени дека не се исполнети условите од членот 27 од Деловникот на Судот.

5. Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.107/2020
­­­­20.05.2020 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати