Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 202/2019), на седницатa одржана на 20 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за данокот на добивка за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 79/2020).
2. Светскиот македонски конгрес, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на актот означен во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата, оспорената уредба со законска сила не била во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, член 125 ставови 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија.
Подносителот наведува дека без постоење на Закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието за постоење на вонредна состојба, Владата не можела да го оствари своето овластување да донесува уредби со законска сила додека трае вонредната состојба.
Според подносителот, уредба на Владата, па макар и со законска сила не претставувала закон. Оттука, овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила не значело дека Владата треба да го супституира Собранието, односно да ја преземе неговата улога на законодавната власт и преку уредби со законска сила да изменува и дополнува закони како што се правело со конкретната уредба. Ова било во исклучива надлежност на Собранието. Во контекст на оваа се повикува на темелните вредности на уставниот поредок, односно начелото на владеење на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска.
Понатаму, подносителот смета дека голем дел од мерките за време на вонредната состојба, Владата можела да ги донесе со примена на Законот за управување со кризи и Законот за заштита од заразни болести.
Врз основа на вака изнесените наводи, со иницијативата се бара поништување на оспорената уредба со законска сила како спротивна на одредбите од Уставот наведени во иницијативата, а до донесувањето на конечната одлука се предлага донесување на решение за запирање од извршување на актите и дејствијата што се преземаат врз основа на оспорената уредба со законска сила, поради штетни последици од владеењето на правото, суспензија на внатрешниот правен поредок на државата, како и флагрантно кршење на правата и слободите на граѓаните.
3. Судот на седницата утврди дека според член 1 став 1 од Уредбата со законска сила за примена на Законот за данокот на добивка за време на вонредна состојба, Законот за данокот на добивка („Службен весник на Република Македонија“ бр. 112/14, 129/15, 23/16, 190/16, 248/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 232/19 и 275/19) ќе се применува за време на траење на вонредната состојба доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено. Според ставот 2 на истиот член, за ослободувањето од плаќање на износот на аконтациите на данокот на добивка за време на траење на вонредна состојба се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила.
Судот, исто така, утврди дека според член 2 став 1, обврзниците на данокот на добивка кои имаат претрпено штети во своето работење поради ширење на коронавирусот COVID-19, имаат право на ослободување од плаќање на износот на аконтациите на данокот на добивка за месеците март, април и мај 2020 година. Според ставот 2 на истиот член, користењето на правото од ставот (1) на овој член се однесува на даночните обврзници кои ги вршат дејностите наведени согласно со Националната класификација на дејности –НКД Рев.2: угостителска дејност (шифра 56-Дејности за подготовка и служење на храна), туризам (шифра 79-Туристички агенции организатори на патувања (туроператори) и останати резервациски услуги како и дејностите поврзани со нив и шифра 55-Објекти за сместување) и транспорт (шифра 49-Копнен транспорт и цевоводен транспорт, шифра 50-Воден транспорт и шифра 51-Воздухопловен транспорт) и кои ги исполнуваат следните услови:
– да не исплатува дивиденда на сопствениците, награда за деловна успешност (учество во добивка, бонус) или друг вид на годишна награда на вработените и органите на управување и надзор на даночниот обврзник, од денот на влегувањето во сила на оваа уредба со законска сила, до денот на траењето на ослободувањето од ставот (1) на овој член (15 јуни 2020 година) и
– даночниот обврзник-работодавач да не го намали бројот на вработени, сметано од денот на влегувањето во сила на оваа уредба со законска сила три месеци по престанувањето на нејзината важност, освен во случаите на смрт, пензионирање или отказ од страна на вработените. Со ставот 3 на истиот член е уредено дека користењето на правото од ставот (1) на овој член се однесува и на други даночни обврзници, под условите од ставот (2) на овој член, кои имаат претрпено штети во своето работење поради спроведување на мерките за спречување на внесување и ширење на коронавирусот COVID-19 на Владата на Република Северна Македонија, доколку исполнуваат еден од следните услови:
– вкупните приходи на даночниот обврзник да се намалени за најмалку 40% во тековниот месец во однос на месец февруари 2020 година или намалувањето на вкупните приходи за 2020 година изнесува повеќе од 40% во однос на истиот период претходната година, или
– бројот на вработени кои не работат односно не придонесуваат во економската активност на даночниот обврзник-работодавач, заради спроведување на мерките од ставот (1) на овој член да изнесува најмалку 25% во однос на вкупниот број на вработени во месец февруари 2020 година, или
– даночниот обврзник да затворил најмалку 50% од продажните места преку кои го остварува прометот (подружници, продажни објекти).
Понатаму, Судот утврди дека со истиот член 2 се предвидува и дека за остварување на правото од ставот (1) на овој член даночните обврзници поднесуваат Барање за ослободување од плаќање на износот на аконтациите на данокот на добивка до Управата за јавни приходи (став 4). Формата и содржината на Барањето од ставот (4) на овој член е дадено во Прилог и е составен дел на оваа уредба со законска сила (став 5). Поднесувањето на барањето од ставот (4) на овој член, се врши преку системот е-даноци на Управата за јавни приходи, а приемот на комплетното барање од ставот (4) на овој член го потврдува Управата за јавни приходи, во рок од 15 дена од денот на доставување на барањето (став 6). Даночниот обврзник кој го искористил правото од ставот (1) на овој член, а не ги исполнил условите од ставот (2), односно од ставот (3) на овој член, има обврска да ги плати месечните аконтации на данокот на добивка што не ги платил и камата согласно со Уредбата со законска сила за примена на Законот за даночна постапка за време на вонредна состојба (став 7).
Судот, исто така, утврди дека оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
4. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Членот 51 од Уставот предвидува дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Согласно членот 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот (став 1). Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот (став 2). Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба (став 3). Ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забраната за мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста (став 4)
Според член 125 став 1 од Уставот, вонредна состојба настанува кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии.
Членот 126 став 1 од Уставот предвидува дека при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила, а според ставот 2 од истиот член, овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.
Согласно членот 10 од Законот за Влада на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 26/01, 13/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16, 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19) за време на воена или вонредна состојба, ако не постои можност за свикување на Собранието, Владата донесува уредби со законска сила по прашањата од надлежност на Собранието.
Од вака утврдените уставни и законски одредби произлегува дека вонредната состојба е институт со своја специфика. За време на истата, Владата добива овластување да донесува уредби со законска сила коишто претставуваат sui generis пропис, различен од законите. Притоа, во услови на ваква состојба мора да се обезбеди почитување на темелните вредности на уставниот поредок. Понатаму, во услови на вонредна состојба се ограничуваат човековите права, од каде се наметнува и потребата овој институт да има точно утврдени и општо прифатени начела согласно меѓународните документи (Пактот за граѓански и политички права и Европската конвенција за човекови права), коишто се ратификувани од Република Северна Македонија.
Со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може да регулира поинаку одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но ваквите овластувања не се неограничени. Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки коишто се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чие задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
Претседателот на Републиката, врз основа на член 125 став 4 од Уставот, а притоа во ситуација кога Собранието не може да се состане, донесе три последователни одлуки од 18.03.2020, 16.04.2020 и 16.05.2020 год. (за период од 30 дена со првата, уште 30 дена со втората и 14 дена со третата) за утврдување на постоење на вонредна состојба на територијата на Републиката, заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот Covid-19.
Владата на Република Северна Македонија, во услови на прогласена вонредна состојба и овластувањето од член 126 став 1 од Уставот, како и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Северна Македонија ја донела оспорената Уредба со законска сила за примена на Законот за данокот на добивка за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 79/2020).
Со предметната уредба со законска сила, Владата, во согласност со уставните овластувања, во услови на прогласена вонредна состојба, пропишала дека обврзниците на данокот на добивка кои имаат претрпено штети во своето работење поради ширењето на коронавирусот Covid-19 имаат право на ослободување од плаќање на износот на аконтациите на данокот на добивка за месеците март, април и мај 2020 година. Притоа, ваквото ослободување се однесува на даночните обврзници кои ги исполнуваат условите предвидени во оспорената уредба со законска сила. Со ова всушност Владата пропишала дека за одредена категорија на даночни обврзници на данок на добивка (кои ги исполнуваат предвидените услови) поради претрпените штети во нивното работење како последица на вонредната состојба, нема да се применуваат одредбите на Законот за данокот на добивка („Службен весник на Република Македонија“ бр. 112/14, 129/15, 23/16, 190/16, 248/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 232/19 и 275/19) за точно определен период, туку одредбите на наведената уредба со законска сила.
Според наводите во иницијативата, конкретната уредба со законска сила била спротивна на повеќе уставни одредби. Притоа, наводите се дадени општо со заклучоци во однос на тоа што уредуваат наведените уставни одредби, како да се толкуваат и применуваат, без да се наведат конкретни причини и образложени наводи поради коишто оспорената уредба била неуставна од аспект на предметот на уредување со истата.
Според Судот, ваквите наводи се неосновани и од аспект на истите не може да се постави прашањето за уставноста на оспорената уредба со законска сила. Судот смета дека со оспорената уредба со законска сила не се повредуваат уставните одредби коишто ги наведува подносителот, од причина што станува збор за мерка од оперативен карактер која е тесно поврзана, односно предизвикана од причините за прогласување на вонредната состојба, има легитимна цел и општествена оправданост, а го опфаќа и периодот на вонредната состојба, поради што со донесувањето на истата не се излегува надвор од овластувањето коешто согласно Уставот го има Владата во услови на прогласена вонредна состојба.
5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.87/2020
20.05.2020 гoд.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати