Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019), на седницата одржана на 20 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за постапката за издавање на дозволите за движење во време во кое е утврдена забрана за движење за времетраењето на вонредната состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 90/2020)
2. Светскиот македонски конгрес до Уставниот суд поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на Уредбата означена во точката 1 од ова решение.
Според подносителот на иницијативата, оспорената уредба со законска сила не била во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, член 125 ставови 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот.
Во иницијативата се наведува дека Уставниот суд по службена должност можел да оценува уставност и законитост на акти на Владата, меѓутоа не можел да биде супститут на Собранието со надлежност од член 68 став 1 алинеја 16 од Уставот:„ Собранието врши политичка контрола и надзор над Владата и над другите носители на јавни функции што се одговорни пред Собранието.“
Не смеело да се заборави дека на потврдување пред Собранието подлежела само одлуката за утврдување на постоење на вонредна состојба што ја донесувало Собранието во согласност со член 125 став 4 од Уставот.
Уредбите со законска сила донесени за време на вонредна состојба не подлежеле на потврдување од Собранието, бидејќи биле со важност додека трае вонредната состојба.
Дури, потврдувањето на вонредната состојба утврдена од претседателот на Републиката од страна на Собранието веднаш штом ќе заседава, не значело по автоматизам или службена должност согласност на уредбите со законска сила коишто за време на вонредната состојба ги донела Владата.
Основно било правилото и уставната конотација дека уредба на Владата, макар и со законска сила, не била закон! Во член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот многу јасно било определено дека само „Собранието донесува закони и дава автентично толкување на законите“. Донесувањето на закони и изменувањето, дополнувањето или престанувањето на важноста на законите не била надлежност на Владата, туку само на Собранието, дури и за време на вонредна состојба.
Понатаму, според прифатената номотехника на Владата, Уставот утврдувал дека уредбите на Владата за време на вонредна состојба имаат законска сила, ама тоа не морало да се повторува во насловот и содржината на секоја уредба што ја донесувала Владата, тоа според член 126 став 1 од Уставот се подразбирало.
Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила во согласност со член 126 став 2 од Уставот не значело дека Владата го супституира Собранието, дека Владата ја врши и законодавната власт! Во член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот многу јасно било утврдено дека „темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија се: владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска!“
За жал, наместо да донесува уредби со законска сила, речиси сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба, претставувале изменување и дополнување на законите, што било во надлежност на Собранието! Дури, истите биле донесени без постоење на закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието според член 126 став 2 од Уставот.
Според подносителот на иницијативата, голем дел од мерките за време на вонредната состојба, Владата можела да ги донесе со примена на Законот за управување со кризи и Законот за заштита од заразни болести.
Владата без закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието во согласност со член 126 став 2 од Уставот, немала овластување да донесува уредби со законска сила, со важност за времетраењето на вонредната состојба!
Врз основа на оваа иницијатива и даденото образложение, од Уставниот суд се бара да ги поништи сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба, бидејќи не биле во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, член 125 ставови 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот.
Исто така, се предлага, до донесување на конечна одлука, Уставниот суд да донесе решение за запирање од извршување на актите и дејствијата што се преземаат врз основа на уредбите со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба во врска со пандемијата со коронавирусот од 18 март 2010 година, поради штетни последици по владеењето на правото, суспензија на внатрешниот правен поредок на државата и флагрантно кршење на правата и слободите на граѓаните.
На крајот, се бара од Уставниот суд, на подготвителната и јавна седница по оваа иницијатива што требало да се одржи во најитен можен рок, да биде поканет претседателот на Светскиот македонски конгрес, Тодор Петров.
3. Судот на седницата утврди дека оспорената уредба гласи:
Врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 12/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16 и 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19), Владата на Република Северна Македонија, на седницата, одржана на 3 април 2020 година, донесе
У Р Е Д Б А
СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ПОСТАПКАТА ЗА ИЗДАВАЊЕ НА ДОЗВОЛИТЕ ЗА ДВИЖЕЊЕ ВО ВРЕМЕ ВО КОЕ Е УТВРДЕНА ЗАБРАНА ЗА ДВИЖЕЊЕ ЗА ВРЕМЕ
НА ТРАЕЊЕТО НА ВОНРЕДНАТА СОСТОЈБА
Член 1
Со оваа уредба со законска сила се уредува постапката за издавање на дозволите за движење во време во кое е утврдена забрана за движење за време на траењето на вонредната состојба од страна на Министерството за информатичко општество и администрација.
Член 2
Министерството за информатичко општество и администрација издава дозволи за движење во време во кое е утврдена забрана за движење за време на траењето на вонредната состојба (во натамошниот текст: дозволи за движење), и тоа на:
– вработените во органите на државната власт,
– вработените во здравствените установи од јавниот и приватниот сектор,
– медиумските работници и другите вработени во медиуми кои се дел од мобилните екипи на медиумот,
– вработените во пекарите и бурекџилниците, со најмногу до пет вработени,
– вработените во погребалните претпријатија,
– членовите на општинските кризни штабови и
– физичките и правните лицa за кои претходно дозвола дал Главниот координативен штаб за обезбедување целосна координација во врска со спречување на внесување и ширење на Коронавирус COVID – 19.
Член 3
Барањето за издавање на дозвола за движење за лицата определени во членот 2 од оваа уредба со законска сила, се поднесува преку Националниот портал за електронски услуги кој го води Министерството за информатичко општество и администрација.
Барањето од ставот 1 на овој член, за вработените го поднесува овластеното лице во правното лице преку својот кориснички профил на Националниот портал за електронски услуги на основно ниво на сигурност, согласно Правилникот за начинот на проверка на идентитетот на корисникот при поднесувањето на барањето по електронски пат со користење на единствената околина („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 244/19).
Барањето од ставот 1 на овој член, содржи: име и презиме на физичкото лице кое е овластено лице во правното лице, назив на правното лице, ЕМБС, име и презиме, ЕМБГ, електронска пошта и телефон на вработените за кои се бара дозволата, време на валидност на дозволата (од/до) и причина за издавање.
Член 4
Податоците внесени во барањето од членот 3 од оваа уредба со законска сила, се проверуваат во рок не подолг од 24 часа, преку употреба на логички поврзани процеси со податоците за лицата за кои се однесува барањето, евидентирани во:
– системите на Централниот регистар на Република Северна Македонија, за потврда дека подносителот на барањето е овластено лице во правното лице од член 2 од оваа уредба со законска сила,
– Централниот регистар на население, за проверка на точноста на личните податоци на лицата за кои е поднесено барањето и
– системите на Агенцијата за вработување на Република Северна Македонија, за потврда дека лицата за кои е поднесено барањето се вработени во правното лице од член 2 од оваа уредба со законска сила.
Член 5
По извршената проверка на податоците согласно членот 4 од оваа уредба со законска сила, физичкото лице кое е овластено лице во правното лице и кое го поднело барањето согласно член 3 од оваа уредба со законска сила, добива автоматски генерирана Одлука за поднесеното барање на својот кориснички профил на Националниот портал за електронски услуги.
Одлуката од ставот 1 на овој член, содржи: име и презиме на вработените за кои се побарани дозволи, ЕМБГ, статус на одобрување (одобрено или одбиено) и образложение за одбиеното барање.
По доставата на Одлуката од ставот 1 на овој член, вработените од членот 2 од оваа уредба со законска сила, за кои е одобрено барањето за издавање на дозвола за движење, добиваат автоматски генерирана дозвола на електронска пошта наведена во барањето.
Одлуката од ставот 1 на овој член и дозволата од ставот 3 на овој член, се електронски документи издадени согласно Правилникот за задолжителните елементи на електронските документи („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 47/20).
Член 6
Дозволите за движење во време во кое е утврдена забрана за движење за време на траењето на вонредната состојба издадени пред денот на влегувањето во сила на оваа уредба со законска сила продолжуваат да важат се до истекот на периодот за кој се издадени.
Член 7
Министерството за информатичко општество и администрација може да врши ревизија на издадените дозволи за движење во време во кое е утврдена забрана за движење за време на траењето на вонредната состојба и може истите да ги одземе доколку при контрола од страна на полициските службеници на Министерството за внатрешни работи се утврди нивна злоупотреба.
Член 8
Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Бр. 44-2828/1 Претседател на Владата
3 април 2020 година на Република Северна Македонија,
Скопје Оливер Спасовски, с.р.
4. Според член 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според членот 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Согласно членот 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот (став 1). Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот (став 2). Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба (став 3). Ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забраната за мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста (став 4)
Со членовите 125 и 126 од Уставот се уредува прашањето поврзано со вонредна состојба.
Така, членот 125 гласи:
„Вонредна состојба настанува кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии.
Постоењето на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија или нејзин дел го утврдува Собранието по предлог на претседателот на Републиката, Владата или најмалку 30 пратеници.
Одлуката со која се утврдува постоењето на вонредна состојба се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници и има важност најмногу 30 дена.
Ако Собранието не може да се состане, одлука за постоење на вонредна состојба донесува претседателот на Републиката и му ја поднесува на Собранието на потврдување штом тоа ќе е во можност да се состане. “
Според член 126 став 1 од Уставот, при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила. Според ставот 2 на истиот член, овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.
5. Тоа значи дека Уставот определува дека во услови на вонредна состојба, Владата, донесува уредби со законска сила.
Уредбите со законска сила се специфични правни прописи коишто се донесуваат во вонредна состојба кога има потреба од преземање брзи и ефикасни мерки, од брзо нормирање на определени прашања коишто воопшто не се нормирани во закон или се нормирани на начин кој не дозволува ефикасно преземање мерки коишто ги наложува вонредната состојба, со цел соочување и надминување на причините коишто довеле до вонредната состојба но и последиците од истата, и враќање во редовниот уставно правен поредок.
Уредбите со законска сила се разликуваат од законите според постапката за донесување и според органот којшто ги донесува, но се соодветни со законите по предметот на нивното регулирање и по нивната правна сила. Од тие причини, овие уредби се разликуваат од другите уредби што ги донесува Владата согласно член 36 став 2 од Законот за Владата, кои имаат карактер на подзаконски акти коишто се носат во функција на извршување на законите.
Оттука, со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може да регулира поинаку одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но ваквите овластувања не се неограничени. Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки коишто се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чие задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
Согласно Европската конвенција за заштита на човековите права во случај на војна или некоја друга општа опасност која го загрозува животот на нацијата, секоја Висока страна договорничка може да презема мерки кои отстапуваат од обврските предвидени со оваа конвенција, и тоа строго во согласност со барањата што ги наложува ситуацијата под услов таквите мерки да не бидат во спротивност со другите обврски што произлегуваат од меѓународното право (член 15 став 1). Дозволените ограничувања за споменатите права и слободи според оваа конвенција, може да се применуваат само за оние цели за кои се и предвидени (член 18).
6. Претседателот на Републиката, врз основа на членовите 125 и 126 од Уставот на Република Северна Македонија, врз основа на образложениот предлог на Владата на Република Северна Македонија, на 18 март 2020 година донесе Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 68/2020). Со Одлуката се утврдува постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 30 дена заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот COVID-19.
На 14 април 2020 година, претседателот на Републиката донесе нова Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 30 дена („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 104/2020).
7. Во конкретниот случај, Владата, врз основа на член 126 став 1 од Уставот и член 36 став 1 од Законот за Владата, на 3 април 2020 година, во услови на прогласена вонредна состојба на територијата на целата Република, донесе Уредба со законска сила за постапката за издавање на дозволите за движење во време во кое е утврдена забрана за движење за време на траењето на вонредната состојба.
8. Според Судот, неосновани се наводите на подносителот на иницијативата дека предметната уредба со законска сила е донесена без постоење на Закон за вонредна состојба, бидејќи овластувањата да донесува уредби со законска сила Владата ги добива директно од уставните одредби во членот 125 и членот 126, односно од одлуката на претседателот со која е прогласена вонредна состојба со што се активираат овластувањата од членот 125 од Уставот. Владата, за времетраењето на прогласената вонредна состојба, добива уставно овластување да носи уредби со законска сила со кои може да регулира поинаку одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија.
9. Од анализата на одредбите на наведената уредба со законска сила, произлегува дека Владата, во услови на утврдена забрана за движење за времетраење на вонредната состојба, пропишала одредени исклучоци од забраната, на начин што го определила органот за издавање на дозволите за движење за време на забраната и кругот на лица кои можат да добијат такви дозволи, како и пропишала постапка за издавање на наведените дозволи за движење. На тој начин, Владата оценувајќи дека одредени функции и дејности е нужно да продолжат да ја остваруваат дејноста и во време кога движењето за време на вонредната состојба е забрането, пропишала дека лицата кои ги извршуваат тие функции и дејности оправдано треба да бидат изземени од забраната за движење. Притоа, треба да се има предвид дека при определување на кругот на лица кои можат да добијат дозволи за движење, не е направена дискриминација по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба.
Неспорно е дека оваа мерка е тесно поврзана, односно предизвикана од причината за прогласување на вонредната состојба – епидемија од COVID -19, дека е во согласност со причините и последиците од вонредната состојба и дека се однесува за времетраењето на вонредната состојба. Поради тоа, истата претставува мерка која има легитимна цел, општествена оправданост, разумна е и пропорционална на целта што се сака да се постигне, поради што Судот оцени дека нема основи за сомневање во нејзината уставност.
10. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
11. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.124/2020
20 мај 2020 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати