Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019), на седницата одржана на 20 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за основното образование за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.76/2020 од 24.03.2020 година).
2. Тодор Петров, претседател на Светскиот македонски конгрес, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на Уредбата означена во точката 1 од ова решение.
Според подносителот на иницијативата, оспорената уредба не била во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, член 124 ставовите 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија, при што истите и ги цитира.
Во наводите на иницијативата, се наведува дека во преамбулата на сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредна состојба поради пандемијата со коронавирусот од 18 март 2020 година, било наведено дека овие уредби Владата ги донела врз основа на член 126 став 1 од Уставот, според кој „При постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила“. Но, Владата го немала во предвид ставот 2 од овој член според којшто „Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.“
Во иницијативата се наведува дека, за жал немало закон за вонредна состојба и непостоела одлука на Собранието за остварување на овластувањето: Владата да донесува уредби со законска сила додека трае вонредната состојба. Според подносителот, наместо претседателот на Собранието да го свикал, а Собранието да заседавало заради донесување на закон за вонредна состојба и да го утврди со одлука постоењето на вонредната состојба по предлог на Владата, претседателот на Собранието, надлежноста за донесување на Одлука за утврдување постоење на вонредна состојба со известување од 18 март 2020 година ја пренел на претседателот на Републиката со образложение дека Собранието е распуштено, а мандатот на пратениците престанал и не можело повторно да заседава.
Според подносителот на иницијативата сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба претставувале изменувања и дополнувања на законите што била надлежност на Собранието и биле донесени без постоење на закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието во согласност со член 126 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија, со што Владата немала овластување да донесува уредби со законска сила со важност за времетраењето на вонредната состојба. Според него, голем дел од мерките за време на вонредната состојба, Владата можела да ги донесе со примена на Законот за управување со кризи и Законот за заштита од заразни болести.
Врз основа на горенаведеното, подносителот бара од Уставниот суд да ги поништи сите уредби со законска сила, меѓу кои и предметната уредба како несогласни со горенаведените уставни одредби, а до донесувањето на конечна одлука му предлага на Уставниот суд да донесе решение за запирање од извршување на актите и дејствијата што се преземаат врз основа на уредбите со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба, поради штетни последици по владеење на правото, суспензија на внатрешниот правен поредок на државата и флагрантно кршење на правата и слободите на граѓаните.
3. Судот на седницата утврди дека оспорената уредба бр.44-2445/1 е донесена од Владата на Република Северна Македонија, на седницата одржана на 23 март 2020 година врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010, 51/2011, 15/2013, 139/2014, 196/2015, 142/2016, 140/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/2019).
Согласно членот 1 од уредбата, Законот за основното обрзование („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 161/2019), ќе се применува за времетраење на вонредната состојба во Република Северна Македонија, доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено (став 1). За реализaција и организација на наставата во основните училишта и за оценувањето на учениците за времетраење на вонредната состојба се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила (став 2).
Во членот 2 е утврдено дека наставата во основните училишта се организира преку далечинско учење односно учење од дома, со примена на средства за електронска комуникација (став 1). Средства за електронска комуникација, во смисла на оваа Уредба се средства кои обезбедуваат реализација на наставата без заедничко физичко присуство на учесниците во наставниот процес и кои овозможуваат взаемна двонасочна комуникација (став 2). Средства за електронска комуникација можат да бидат видео-конференциски платформи, електронска пошта или други системи за електронска размена на податоци (став 3). За употреба на видот на средствата за електронска комуникација од став 2 на овој член одлука донесува основното училиште (став 4).
Согласно членот 3, за периодот на организирање на наставата во основните училишта преку далечинко учење односно учење од дома, наставникот може да изврши оценување на учениците (став 1). Со примена на средствата за електронска комуникација може да се спроведат испрашувања, тестирања на учениците или да се користат други форми на утврдување и оценување на знаењето на ученикот (став 2).
Според членот 4, оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
4. Согласно член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11 од Уставот, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според членот 44 од Уставот, секој има право на образование (став 1), образованието е достапно секому под еднакви услови (став 2), основното образование е задолжително и бесплатно (став 3).
Во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите (член 51 од Уставот).
Во член 125 став 1 од Уставот е уредено кога може да се прогласи вонредна состојба, односно се уредува дека вонредна состојба може да се прогласи и во случај кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии.
Според член 126 став 1 од Уставот, при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила. Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието (став 2).
Оттука произлегува дека со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може да регулира поинаку одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но ваквите овластувања не се неограничени. Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки коишто се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот).
Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чиешто задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
Во Република Северна Македонија со одлука на претседателот на Републиката е утврдено постоење на вонредна состојба, како резултат на пандемијата предизвикана од коронавирусот. Во услови на распуштено Собрание, коешто во моментот нема можност да се состане и да ги потврди уредбите со законска сила што ги носи Владата и при непостоење на посебен законски акт којшто ја регулира вонредната состојба, согласно членот 125 од Уставот, претседателот на Републиката утврди постоење на вонредна состојба во траење од 30 дена, а потоа донесе нова одлука за дополнителни 30 дена траење на вонредната состојба. Со утврдувањето на постоење на вонредна состојба автоматски се активира членот 126 од Уставот во којшто е предвидено дека во услови на вонредна состојба Владата носи уредби со законска сила при што овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба.
Овластувањето на Владата за време на вонредна состојба да донесува уредби со законска сила произлегуваат и од одредбите на членовите 10, 35 и 36 од Законот за Владата на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010, 51/2011, 15/2013, 139/2014, 196/2015, 142/2016, 140/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.98/2019). Имено, за извршување на законите, покрај другите акти, Владата донесува и уредби со законска сила (член 35), а со уредба со законска сила Владата уредува прашања од надлежност на Собранието во случај на воена или вонредна состојба ако не постои можност за свикување на Собранието (член 36 став 1).
Со Законот за основното образование („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 161/2019) се уредува задолжителното основно образование што се остварува во основните училишта, како и дејноста на основното образование како дел од единствениот воспитно-образовен систем.
Согласно членот 10 од Законот, основното образование се организира и остварува во основно училиште.
Согласно членот 65 постигањата на учениците во основното училиште се оценува описно и бројчано (став 1). Во првиот период, постигањето на ученикот во текот на наставната година по задолжителните и изборните предмети се оценува описно (став 2). Ученикот од ставот (2) на овој член само на крајот на учебната година добива свидетелство со описни оценки (став 3). Во вториот период, постигањето на ученикот во текот на наставната година по задолжителните и изборните предмети се оценува описно и бројчано (став 4). Ученикот од ставот (4) на овој член на крајот на прво полугодие добива известување за успехот со бројчани оценки, а на крајот на учебната година добива свидетелство со бројчани оценки и оценка за општ успех, освен ученикот од шесто одделение кој добива свидетелство со бројчани оценки и оценка за општ успех (став 5). Во третиот период, постигањето на ученикот во текот на наставната година по задолжителните и изборните предмети се оценува бројчано (став 6). Ученикот од ставот (6) на овој член на крајот на прво полугодие добива известување за успехот со бројчани оценки, а на крајот на учебната година добива свидетелство со бројчани оценки и оценка за општ успех (став 7). Општиот успех на ученикот се утврдува врз основа на годишните оценки од сите предмети според наставниот план на крајот на годината, а за учениците упатени на поправен испит по завршувањето на поправните испити (став 8). Бројчаните оценки се: одличен (5), многу добар (4), добар (3), доволен (2) и недоволен (1). Сите оценки се преодни освен оценката недоволен (1) (став 9). Највисока оценка е одличен (5) (став 10).
За времетраењето на вонредната состојба Владата ја донесе и предметната уредба со законска сила за спречување на ширењето на КОВИД-19, којашто се однесува на примена на Законот за основното образование за време на вонредна состојба. Во неа е предвидено дека Законот за основното образование („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 161/2019), ќе се применува за времетраење на вонредната состојба, при што за реализaција и организација на наставата во основните училишта и за оценувањето на учениците за времетраење на вонредната состојба се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила.
Согласно содржината на оспорената уредба, произлегува дека уредбата е од темпорален карактер, односно додека трае вонредната состојба, донесена согласно уставните и законските овластувања на Владата да донесува уредби со законска сила за време на вонредна состојба. Во неа е уредено дека наставата во основните училишта се организира преку далечинско учење односно учење од дома, со примена на средствата за комуникација, а за периодот на организирање на наставата во основните училишта преку далечинско учење, наставникот може да изврши оценување на учениците со примена на средствата на електронска комуникација.
Имено, поради утврдено постоење на вонредна состојба, нефункционирањето на образовните установи и неможноста да се спроведе наставата во основните училишта, како и оценувањето на учениците за постигнатиот успех, уредувањето во оспорената уредба е сразмерно на средствата и начините што се применети со целта којашто треба да се постигне односно ефикасно спречување на причините што довеле до утврдување на постоење на вонредна состојба, но и со последиците од истата.
Оттука, според Судот, со оспорената уредба со законска сила не се повредуваат уставните одредби коишто ги наведува подносителот, од причина што истата е во насока на времено одложување на примена на одредбите од Законот за основното обазование коешто има легитимна цел и општествена оправданост и претставува разумна и пропорционална мерка на целта којашто треба да се постигне, а тоа е минимизирање на последиците од ширењето на коронавирусот меѓу учениците во основните училишта, односно станува збор за мерка од оперативен карактер.
Имајќи го предвид горенаведеното, Судот оцени дека оспорената уредба содржи мерки со цел справување со последиците од епидемијата и со истата Владата не излегува надвор од рамките на уставните овластувања за време на вонредна состојба, поради што Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за нејзината согласност со уставните одредби на кои се повикува подносителот на иницијативата.
5. Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.78/2020
20.05.2020 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати