Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 14 став 1 и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и “Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019), на седницата одржана на 15 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за средното обрзование за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.76/2020).
2. Светскиот македонски конгрес, претставуван од претседателот Тодор Петров од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија , достави иницијатива за оценување на уставноста на Уредбата означена во точката 1 од ова решение.
Во иницијативата се наведува дека Уставниот суд по службена должност можел да оценува уставност и законитост на акти на Владата, меѓутоа не можел да биде супститут на Собранието со надлежност од член 68 став 1 алинеја 16 од Уставот:„ Собранието врши политичка контрола и надзор над Владата и над другите носители на јавни функции што се одговорни пред Собранието.“
Не смеело да се заборави дека на потврдување пред Собранието подлежела само одлуката за утврдување на постоење на вонредна состојба што ја донесувало Собранието во согласност со член 125 став 4 од Уставот.
Уредбите со законска сила донесени за време на вонредна состојба не подлежеле на потврдување од Собранието, бидејќи биле со важност додека трае вонредната состојба.
Дури, потврдувањето на вонредната состојба утврдена од претседателот на Републиката од страна на Собранието веднаш штом ќе заседава, не значело по автоматизам или службеност согласност на уредбите со законска сила коишто за време на вонредната состојба ги донела Владата.
Основно било правилото и уставната конотација дека уредба на Владата, макар и со законска сила, не била закон! Во член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот многу јасно било определено дека само „Собранието донесува закони и дава автентично толкување на законите“. Донесувањето на закони и изменувањето, дополнувањето или престанувањето на важноста на законите не била надлежност на Владата, туку само на Собранието, дури и за време на вонредна состојба.
Понатаму, според прифатената номотехника на Владата, Уставот утврдувал дека уредбите на Владата за време на вонредна состојба имаат законска сила, ама тоа не морало да се повторува во насловот и содржината на секоја уредба што ја донесувала Владата, тоа според член 126 став 1 од Уставот се подразбирало.
Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила во согласност со член 126 став 2 од Уставот не значело дека Владата го супституира Собранието, дека Владата ја врши и законодавната власт! Во член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот многу јасно било утврдено дека „темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија се: владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска!“
За жал, наместо да донесува уредби со законска сила, речиси сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба, претставувале изменување и дополнување на законите, што било во надлежност на Собранието! Дури, истите биле донесени без постоење на закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието според член 126 став 2 од Уставот.
Според подносителот на иницијативата, голем дел од мерките за време на вонредната состојба, Владата можела да ги донесе со примена на Законот за управување со кризи и Законот за заштита од заразни болести.
Владата без закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието во согласност со член 126 став 2 од Уставот, немала овластување да донесува уредби со законска сила, со важност за времетраењето на вонредната состојба!
Врз основа на оваа иницијатива и даденото образложение, од Уставниот суд се бара да ги поништи сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба, бидејќи не биле во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, членот 125 ставови 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот.
Исто така, се предлага, до донесување на конечна одлука, Уставниот суд да донесе решение за запирање од извршување на актите и дејствијата што се преземаат врз основа на уредбите со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба во врска со пандемијата со коронавирусот од 18 март 2010 година, поради штетни последици по владеењето на правото, суспензија на внатрешниот правен поредок на државата и флагрантно кршење на правата и слободите на граѓаните.
На крајот, се бара од Уставниот суд, на подготвителната и јавна седница по оваа иницијатива што требало да се одржи во најитен можен рок, да биде поканет претседателот на Светскиот македонски конгрес, Тодор Петров.
3. Врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 12/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16, 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19), Владата на Република Северна Македонија, на седницата, одржана на 23 март 2020 година, донела Уредба со законска сила за примена на Законот за средното образование за време на вонредна состојба
Според член 1, Законот за средното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр. 44/95, 24/96, 34/96, 35/97, 82/99, 29/02, 40/03, 42/2003, 67/04, 55/05, 113/05, 35/06, 30/07, 49/07, 81/08, 92/08, 33/10, 116/10, 156/10, 18/11, 42/2011, 51/011, 6/12, 100/12, 24/13, 41/14, 116/14, 135/14, 10/15, 98/15, 145/15, 30/16, 127/16, 67/17 и 64/18), ќе се применува за време на траење на вонредната состојба, доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено.
За реализaција и организација на наставата во средните училишта и за оценување на учениците за времетраење на вонредната состојба се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила.
Според членот 2 од Уредбата, наставата во средните училишта се организира преку далечинско учење односно учење од дома, со примена на средства за електронска комуникација.
Средства за електронска комуникација, во смисла на оваа Уредба се средства коишто обезбедуваат реализација на наставата без заедничко физичко присуство на учесниците во наставниот процес и кои овозможуваат взаемна двонасочна комуникација. Средства за електронска комуникација можат да бидат видеоконференциски платформи, електронска пошта или други системи за електронска размена на податоци.
За употреба на видот на средствата за електронска комуникација од став 2 на овој член одлука донесува средните училиште.
Во членот 3 од Уредбата е предвидено дека за периодот на организирање на наставата во средните училишта преку далечинко учење односно учење од дома, наставникот може да изврши оценување на учениците.
Со примена на средствата за електронска комуникација може да се спроведат испрашувања, тестирања на учениците или да се користат други форми на утврдување и оценување на знаењето на ученикот.
Согласно членот 4, оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
4. Според член 8 став 1 алинеи 1, 4 и 11 од Уставот, владењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Согласно членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите.
Според член 68 став 1 алинеи 2 и 3 од Уставот на Република Македононија, Собранието донесува закони и дава автентично толкување на законите и ги утврдува јавните давачки.
Согласно членот 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот (став 1). Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот (став 2). Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба (став 3). Ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забраната за мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста (став 4).
Според член 125 од Уставот, вонредна состојба настанува кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии.
Постоењето на вонредна состојба на територијата на Република Македонија или нејзин дел го утврдува Собранието по предлог на Претседателот на Републиката, Владата или најмалку 30 пратеници.
Одлуката со која се утврдува постоењето на вонредна состојба се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници и има важност најмногу 30 дена.
Ако Собранието не може да се состане одлука за постоење на вонредна состојба донесува претседателот на Републиката и му ја поднесува на Собранието штом тоа ќе е во можност да се состане.
Во член 126 од Уставот е предвидено дека при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со законот донесува уредби со законска сила.
Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршување на воената или вонредната состојба за што одлучува Собранието.
5.Со Законот за средното образование („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.44/1995; 16/1996; 24/1996; 34/1996; 35/1997;82/1999;41/2001;29/2002;52/2002;40/2003;42/2003;78/2003;67/2004; 51/2005; 55/2005; 113/2005; 3/2006; 35/2006; 71/2006; 30/2007; 49/2007; 81/2008; 92/2008; 98/2008; 142/2008; 88/2009; 33/2010; 116/2010; 156/2010; 18/2011; 51/2011; 6/2012; 100/2012; 24/2013; 41/2014; 116/2014; 135/2014; 10/2015; 98/2015; 145/2015; 30/2016; 127/2016; 67/2017; 64/2018), се уредува организацијата,функционирањето и управувањето во средното образование како дел од системот на воспитанието и образованието член (1). Во средното образование се остваруваат планови и програми за гимназиско и стручно образование.
Средното образование се остварува во средни училишта коишто се организираат како јавни средни училишта (средно општинско училиште,односно средно училиште на Градот Скопје и државно средно училиште) и приватно средно училиште (член 2 ).
Во делот III од Законот, воспитно–образовна дејност во средното образование, односно во членот 21 е предвидено дека со наставните планови (во натамошниот текст: планови) и наставните програми (во натамошниот текст: програми) се уредуваат целите, наставните подрачја, теми и содржини, образовните стандарди и профилот на наставникот кој ја реализира наставата.
Програмите се изработуваат според модел на програми кој го донесува министерот на предлог на Бирото за развој на образованието и Центарот за стручно образование и обука.
Во моделот се утврдува и флексибилноста во реализација на наставните подрачја и теми. Со плановите и програмите од став 1 на овој член се утврдуваат и други облици на воспитно-образовна дејност.
Со наставните програми се определува задолжителното користење на информатичко-комуникациските технологии во училиштето за реализација на воспитно-образовната работа.
Во членот 22 од Законот, плановите и програмите за јавните училишта ги предлага Биро за развој на образованието, а ги донесува министерот.
Планови и програми од став 1 на овој член можат да предлагаат општините, односно Градот Скопје училишта, претпријатија, установи и други правни лица за задоволување на нивните посебни потреби (преквалификации, доквалификации и слично).
Според член 28 од Законот, воспитно-образовната дејност во средните училишта се организира и се изведува во паралелки, групи и индивидуално.
Бројот на учениците во паралелките во јавните училишта не може да биде помал од 25 и поголем од 34 ученици.
Паралелка може да се формира и со помал број ученици утврдени во ставот 2 на овој член, по добиена согласност од основачот, а по претходно позитивно мислење од Министерството.
Според член 45 од Законот, следењето и проверувањето на напредокот и постигањето на успехот на учениците се врши со интерно и екстерно проверување.
Интерното проверување на постигањето на успехот на учениците го вршат наставниците во училиштето.
Екстерното проверување на постигањата на успехот на учениците се врши на крајот на секоја учебна година, освен за учениците во завршната година на средното образование, за кои екстерното проверување се врши по завршувањето на првото полугодие најдоцна до крајот на февруари во тековната учебна година.
Според член 69-а од Законот, наставникот во средното училиште наставата ја реализира интерактивно што подразбира активно вклучување на учениците во процесот на воспитнообразовната работа.Начинот за реализација на интерактивната настава го пропишува министерот на предлог на Бирото.
6. Претседателот на Републиката, врз основа на членовите 125 и 126 од Уставот на Република Северна Македонија, врз основа на образложениот предлог на Владата на Република Северна Македонија бр. 44-2329/1 од 18.3.2020 година до Собранието на Република Северна Македонија, во кој се утврдува постоење на пандемска епидемија прогласена од Светската здравствена организација за нов вид на вирус кој е проширен на сите континенти и ја зафаќа територијата на Република Северна Македонија,на 18 март 2020 донесе Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 68/2020). Со Одлуката се утврдува постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 30 дена заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот COVID-19.
На 14 април 2020 година, претседателот на Републиката донесе нова Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 104/2020). Според оваа одлука, се утврдува постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 30 дена заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот COVID-19.
Во конкретниот случај, Владата, врз основа на член 126 став 1 од Уставот и член 36 став 1 од Законот за Владата, година, во услови на прогласена вонредна состојба на територијата на целата Република, донесе Уредба со законска сила за примена Уредба со законска сила за примена на Законот за средното образование за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Македонија“бр.76/2020).
7. Правна рамка со која се уредуваат прашањата поврзани со вонредна состојба се содржани во членот 4 и членот 15 на Европската конвенција за човекови права. Во овие меѓународни инструменти утврдени се општо прифатени начела релевантни за вонредна состојба, кои државите треба да ги почитуваат; привременост: ова се однесува на вонредната природа на прогласувањето вонредна состојба; исклучителна закана: кризата мора да претставува стварна, моментална или најмалку непосредна опасност за заедницатa; објавување: вонредната состојба мора официјално да се прогласи и јавно да се соопшти; неопходно е да ги информира граѓаните за законската состојба и ја намалува можноста од de facto вонредна состојба, т.е. ситуација поради која државата ги ограничува човековите права без официјално да прогласи вонредна состојба; соопштение: другите држави и соодветните тела коишто го набљудуваат меѓународниот договор мора да се известат за преземените мерки; на пример, доколку државата сака да ги дерогира своите обврски според ЕКЧП или МПГПП тогаш таа мора да го информира генералниот секретар на Советот на Европа или генералниот секретар на ОН за своето дерогирање, мерките што ги презела и причините за тоа, како и за престанокот на дерогирањето; пропорционалност: мерките преземени да се спречи кризата мора да се пропорционални на тежината на ситуацијата на опасност. Ова се однесува на областа на применувањето, нивната материјална содржина и нивното времетраење; законитост: човековите права и основните слободи за време на вонредна состојба мора да ги почитуваат ограничувањата пропишани во соодветните инструменти на меѓународното и националното право; вонредна состојба не значи привремено укинување на владеењето на правото, ниту пак ги овластува оние кои се на власт да не го почитуваат начелото на законитост, на кое се обврзани во секое време; права кои што не можат да бидат ограничени: ова се однесува на основните права за кои нема дерогирање дури и за време на вонредна состојба.
Во суштина вонредната состојба претставува состојба во која поради настанување на големи природни непогоди или епидемии, со цел справување со причините и/или последиците, се нарушува воспоставениот ред, и во такви околности мерките коишто се преземаат од владите во вонредна состојба мора да бидат пропорционални, дизајнирани и насочени кон справување со причинителот на состојбата и последиците од истата, да презема мерки коишто се во суштинска врска со причинителот и последиците, со времен карактер и лимитиран интензитет, при што има уставни овластувања за ограничување на човековите права за таа цел (освен оние кои не можат да бидат ограничени ни во вонредна состојба), се со цел, (брзо, во временска смисла) да го повратат уставниот поредок со кој човековите права повторно ќе можат целосно да бидат обезбедени. Вонредната состојба е уставна материја, и во време на вонредна состојба Владата мора да ги почитува темелните вредности на уставниот поредок особено владеењето на правото.
Согласно член 10 од Законот за Влада на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 26/01, 13/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16, 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19) за време на воена или вонредна состојба, ако не постои можност за свикување на Собранието, Владата донесува уредби со законска сила по прашањата од надлежност на Собранието.
Според член 35 став 1 од Законот за Влада за извршување на законите Владата донесува уредби со законска сила, уредби, одлуки, упатства, програми, решенија и заклучоци.
Согласно член 36 став 1 од истиот закон се предвидува дека со уредба со законска сила Владата уредува прашања од надлежност на Собранието во случај на воена или вонредна состојба ако не постои можност за свикување на Собранието.
8. Оттука, со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може да регулира поинаку одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но ваквите овластувања не се неограничени. Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки кои се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чие задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
Имајќи го во предвид наведеното, Судот оцени дека е надлежен да ја цени уставноста на уредбата со законска сила од аспект на член 126 (дали пропорционално и разумно уредува и нормира мерки со кои непосредно или посредно ќе се отстранат причините коишто довеле до прогласување на вонредната состојба како и последиците од истата, или го повредува членот 126 во неговата суштина), од аспект на член 54 (дали има дискриминација по наведените основи) дали се повредува право кое не може да биде дерогирано ни во вонредна ни во воена состојба и меѓународно признатите права коишто не можат да бидат дерогирани.
Уредбата, како мерка којашто има посреден ефект во справувањето со последиците од епидемијата, не излегува надвор од овластувањето кое согласно Уставот го има Владата во вонредна состојба согласно членот 125 и членот 126 од Уставот. Мерката која е уредена со предметната уредба, со која наставата во средните училишта се организира преку далечинско учење без физичко присуство на учениците во наставниот процес и со што се овозможува двонасочна комуникација има легитимна цел и општествена оправданост, мерката е разумна и пропорционална во светло на целта која се сака да се постигне.
9.Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
10. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.79/2020
15.05.2020 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати