Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019), на седницата одржана на 12 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Одлуката за утврдување на постоење на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.104/2020).
2. Политичката партија ЛЕВИЦА до Уставниот суд поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на Одлуката означена во точката 1 од ова решение.
Според подносителот на иницијативата, оспорената одлука, со која вторпат се утврдува постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 30 дена заради заштита и справување со последиците од ширењето на Коронавирусот COVID-19, била во спротивност со член 8 став 1 алинеи 1, 3, 4 и 11, член 51 став 2, член 54 став 1, член 87 став 1, член 110 став 1 алинеја 6 и член 125 став 3 од Уставот на Република Северна Македонија.
Поради итноста и сериозноста на ова правно прашање, во иницијативата е истакнато посебно барање за изрекување времена мерка по член 27 од Деловникот на Уставниот суд – Судот да донесе привремено решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија преземени врз основа на оспорената одлука, поради тоа што со ефективното спроведување во пракса на побиваниот акт, односно со неговото извршување, можеле да настанат тешко отстранливи и штетни последици по правната сигурност на граѓаните.
Во образложението на иницијативата се наведуваат причините за истата и тоа:
1. Од иста фактичка и правна ситуација не можело да се продуцираат две одделни вонредни состојби
Иако, согласно Уставот, како примарен и стварно надлежен државен орган кој прогласува вонредна состојба, било Собранието – како носител на законодавната власт, сепак првата и втората одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба (18 март 2020 година и 17 април 2020 година) биле донесени од страна на претседателот на Републиката, бидејќи, согласно добиеното Известување бр.09-1690/2 од 18 март 2020 година од страна на претседателот на Собранието, тој оправдано одбил да свика пленарна седница, со правно издржано образложение дека еднаш распуштено Собрание не можело повторно да се состане, бидејќи мандатот на пратениците бил завршен со чинот на самораспуштање.
Поради вака настанатата сложена правна ситуација, а имајќи го предвид фактот дека биле веќе распишани предвремени парламентарни избори, се активирал член 125 став 4 од Уставот, според кој „ако Собранието не може да се состане, одлука за постоење на вонредна состојба донесува претседателот на Републиката и му ја поднесува на Собранието на потврдување штом тоа ќе е во можност да се состане.“ Според подносителот на иницијативата, до тука немало ништо спорно. Спорното било тоа што, и по истекот на максимално предвидените 30 дена на времетраењето на првично прогласената вонредна состојба, претседателот на Републиката, сосема противуставно, паушално и арбитрарно, донел нова, т.е. втора деклараторна одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба за уште дополнителни 30 дена (што значело вкупно 60 дена)?
Токму овој спорен акт бил правно недозволив чин на пречекорување на уставните овластувања на претседателот на Републиката, затоа што се темелел на иста фактичка и правна ситуација која била причина за прогласување на првичната вонредна состојба. Тоа впрочем можело да се увиди од главата I на побиваната претседателска одлука – каде што, и во двете одлуки се прецизирало дека вонредната состојба се прогласува „заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот COVID-19“. Во главата II, образложувајќи ги причините за носењето на оваа контрадикторна одлука, претседателот на Републиката, по принципот copy/paste – ја користел потполно истата фразеологија за експликација, која веќе била употребена при прогласувањето на првичната вонредна состојба: „…постоење на пандемска епидемија прогласена од Светската здравствена организација за нов вид на вирус кој е проширен на сите континенти и ја зафаќа територијата на Република Северна Македонија..“.
2. Уставниот рок од 30 дена не можел произволно да се пролонгира во недоглед
Во однос на максималното времетраење на вонредната состојба, член 125 став 3 од Уставот бил сосема јасен: „Одлуката со која се утврдува постоење на вонредна состојба има важност најмногу 30 дена“. Номотехнички гледано, ова била императивна и безрезервна правна одредба, којашто не оставала никаков дополнителен простор за поинакво толкување или шпекулативна интерпретација. Тоа значело дека, претседателот можел, во рамките на овие 30 дена, да донесе, на пример три одлуки од по 10 дена или шест одлуки од по пет дена и слично, но никако не можел самоволно и волунтаристички да носи нова одлука после истекот на максимално предвидените 30 дена, за дуплирање на овој рок без никаков уставен основ.
Дека тоа било така, говорело и признанието на самиот претседател на Републиката, дадено за време на прес-конференцијата за медиуми која се одржала дента по носењето на Одлуката (16 април 2020 година), по завршувањето на Советот за безбедност, кога, одговарајќи на новинарско прашање дали е свесен дека со ова т.н. повторно прогласување вонредна состојба свесно го крши Уставот, рекол:„ Не можеме да се криеме зад правните флоскули и финеси… Во делот на вонредната состојба Уставот има една правна празнина, т.е.недореченост…Апсолутен приоритет сега е здравјето на нашите граѓани. Практично, оваа одлука е потпрена на таа грижа, отколку што е потпрена врз јасната уставна норма. Уставот не предвидува продолжување за нови и нови 30 дена“ (затворен цитат)!
Значи, станувало збор за точно одреден, експлицитен уставен рок кој временски можел да трае најдолго 30 дена и кој не можел своеволно да се пролонгира, продолжува или пробива од страна на ниту еден централен државен орган на власта, бидејќи тие немале овластување за такво нешто. Со други зборови, станувало збор за астрономски, т.е. календарски утврден т.н.резолутивен рок, кој стриктно го определувал моментот на престанок на дејството на одреден правен акт. И конечно, овој рок бил класифициран во групата неменливи и незапирливи законски континуални рокови коишто започнувале да течат и истекуваат без престан, независно дали засегнатите странки биле или не биле во можност да го спречат настапувањето на нивните негативни последици.
3. После 30-дневната вонредна состојба, можело да се продолжи само со кризна состојба, како пониско ниво на прогласена опасност по јавното здравје
Според подносителот на иницијативата, во овој случај, со ситуација на супсидијарната примена на член 125 став 4 од Уставот (кога Собранието не може да се состане), требало резервно да се активира член 1 став 2 од Законот за управување со кризи („Службен весник на Република Македонија“ бр.29/2005, 36/2011, 41/2014, 104/2015 и 39/2016) кој доследно велел: „Системот за управување со кризи се организира и остварува заради превенција, рано предупредување и справување со кризи кои претставуваат ризик за добрата, здравјето и животот на луѓето и животните, а се настанати од природни непогоди и епидемии или други ризици и опасности кои директно го загрозуваат уставниот поредок и безбедноста на Република Македонија или дел од неа, а за кои не постојат услови за прогласување воена или вонредна состојба.“ А токму таква била ситуацијата: Собранието не можело да се состане, претседателот еднаш прогласил вонредна состојба – која требало да се искористи само како правен механизам за одлагање на изборите – и по нејзиното завршување, овде веќе немало правен простор, ниту услови за повторно прогласување нова состојба врз основа на стара причина.
Очигледно било дека станувало збор за неумесна номинална игра на зборови од Кабинетот на претседателот, само и само да се сокриел елементарниот, гол и ноторен факт дека, спротивно на Уставот е прогласена нова вонредна состојба за една иста ситуација – нешто што правно било недозволиво и морало да биде санкционирано, за во иднина да не се случувале вакви штетни и неуставни правни преседани кои задираат во сферата на човековите слободи и права и кои биле спротивни на владеењето на правото, како основен уставен принцип.
Конечно, дека сите преземени репресивни здравствени мерки за борба со епидемијата на коронавирусот – пр. државен карантин, режим на самоизолација, домашна изолација, полициски час т.е. генерална забрана за слободно движење, редуцирање на јавниот превоз, забраната за работа на градинките, училиштата, факултетите, шопинг-моловите, рестораните, кафетериите, зелените пазари и сл. – воопшто не зависеле од прогласувањето на вонредната состојба, говорел и фактот дека буквално сите, без исклучок, биле преземени и се уште се преземале и важеле токму врз основа на Законот за управување со кризи и Законот за заштита на населението од заразни болести („Службен весник на Република Македонија“ брoj 66/2004, 139/2008, 99/2009, 149/2014, 150/2015 и 37/2016). Тоа било така бидејќи се уште не бил донесен посебен закон за вонредна состојба, како lex specialis, којшто евентуално би се применувал во вакви посебни и ургентни состојби.
4. Еластичното оптегање на траењето на вонредната состојба било спротивно на меѓународното хумано право
Дека станувало збор за класична и малициозна злоупотреба на вонредната состојба, говорел и фактот дека над 2/3 од вкупно донесените 120 уредби со законска сила од страна на техничката влада под водство на премиер Оливер Спасовски – која патем речено имала стеснет и ограничен законски мандат од 100 дена, само за организирање фер и демократски избори во периодот на interregnum (до избор на нова Влада) – биле диспропорционални владини уредби коишто немале апсолутно никаква функционална поврзаност или логичка врска со борбата против коронавирусот. Овој збунувачки податок оправдано терал да се помисли дали враќањето во нормална редовна состојба било приоритет за оваа преодна Влада или пак, постоеле некои други нетранспарентни квазиприоритети сокриени од очите на јавноста, преку неразумно оптегнување на траењето на вонредната состојба, спротивно на јавниот интерес.
Оттука, нејасно било зошто – како држава – непотребно сме се доведувале во ваква екстремно сложена и чувствителна правна ситуација, кога истата оваа состојба, по првичното завршување на вонредната состојба, можела елегантно да се реши со прогласување на „кризна состојба“ на територијата на целата Република или пак само на делови од неа, поточно во најпогодените општини – по успешниот пример на Дебар и Центар Жупа. Впрочем, оваа стратегија била и во насока на препораките на Високиот комесаријат на Обединетите нации за човекови права, кој во својот Генерален коментар бр.29/2001 посветен на клучниот член 4 од Меѓународниот пакт за граѓански и политички слободи и права (1976) – потенцирал дека: „Не секоја непријатност или катастрофа може да се оквалификува како „исклучителна општа опасност која може да го загрози опстанолот на нацијата (life of the nation)“ (т.3); како и тоа дека државите потписнички кои го ратификувале Пактот, меѓу кои била и нашата земја, нужно морале да прифатат рестриктивно толкување на дерогацијата на основните човекови слободи и права без никаква дискриминација на населението и со почитување на дигнитетот на секој човек, односно дека властите „мора да ги лимитираат своите акции до степен којшто е пропорционален и соодветен на исклучителните случаи кои ја предизвикале вонредната состојба (state of emergency) (т.5) – бидејќи тоа спаѓало во рамките на нивните фундаментални обврски, како современи и цивилизирани држави.
Поради напред наведеното, со иницијативата се бара Уставниот суд да ја поништи оспорената одлука во целост.
3. Судот на седницата утврди дека оспорената одлука гласи:
Врз основа на членовите 125 и 126 од Уставот на Република Северна Македонија, а во врска со предлогот на Владата на Република Северна Македонија до Претседателот на Република Северна Македонија да утврди постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија заради заштита и справување со последиците од ширењето на Коронавирус COVID-19, а согласно пандемска епидемија прогласена од Светската здравствена организација за нов вид на вирус кој е проширен на сите континенти и ја зафати територијата на Република Северна Македонија бр. 44-2329/2 од 14.4.2020 година и известувањето од претседателот на Собранието на Република Северна Македонија бр. 09-1690/2 од 18.3.2020 година, донесувам
О Д Л У К А
ЗА УТВРДУВАЊЕ НА ПОСТОЕЊЕ НА ВОНРЕДНА СОСТОЈБА
I Се утврдува постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 30 дена заради заштита и справување со последиците од ширењето на Коронавирусот COVID-19.
II Одлуката се донесува врз основа на образложениот предлог на Владата на Република Северна Македонија бр. 44-2329/2 од 14.4.2020 година до Претседателот на Република Северна Македонија, во кој се утврдува постоење на пандемска епидемија прогласена од Светската здравствена организација за нов вид на вирус кој е проширен на сите континенти и ја зафаќа територијата на Република Северна Македонија и известувањето од претседателот на Собранието на Република Северна Македонија бр. 09-1690/2 од 18.3.2020 година дека Собранието на Република Северна Македонија, согласно со Одлуката за распуштање на Собранието на Република Северна Македонија „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 43/20, не може да одржи седница.
III Одлуката ќе му биде поднесена на Собранието на Република Северна Македонија на потврдување штом тоа ќе е во можност да се состане.
IV За времетраењето на вонредната состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила.
V Одлуката влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Бр. 08-607/2 Претседател на Република
16 април 2020 година Северна Македонија,
Скопје Стево Пендаровски, с.р.
4. Според член 8 став 1 алинеи 1, 3, 4 и 11 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според членот 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Во согласност со член 54 став 1 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот.
Според член 87 став 1 од Уставот, претседателот на Републиката е одговорен за кршење на Уставот и законите во вршењето на своите права и должности.
Согласно со член 110 став 1 алинеја 6 од Уставот, Уставниот суд одлучува за одговорноста на претседателот на Републиката.
Според член 125 од Уставот:
„Вонредна состојба настанува кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии.
Постоењето на вонредна состојба на територијата на Република Македонија или нејзин дел го утврдува Собранието по предлог на претседателот на Републиката, Владата или најмалку 30 пратеници.
Одлуката со која се утврдува постоењето на вонредна состојба се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници и има важност најмногу 30 дена.
Ако Собранието не може да се состане, одлука за постоење на вонредна состојба донесува претседателот на Републиката и му ја поднесува на Собранието на потврдување штом тоа ќе е во можност да се состане. “
Според член 126 став 1 од Уставот, при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила. Според ставот 2 на истиот член, овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.
Од анализата на наведените уставни одредби произлегува дека постои јасна уставна регулатива според која, под точно определени услови, Собранието или претседателот на Републиката може да прогласи вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија или нејзин дел, со важност од најмногу 30 дена.
Со иницијативата како спорно се поставува прашањето дали вонредна состојба, поради исти причини, може да се прогласи двапати по 30 дена, односно дали вонредната состојба прогласена поради исти причини може да трае 60 дена.
Според Судот, Уставот не ограничува, ниту тоа е можно, колку пати ќе биде прогласена вонредна состојба, доколку надлежните органи – Собранието или претседателот на Републиката, проценат дека се исполнети условите и потребата за нејзино прогласување. Единственото ограничување е дека одлуката за прогласување на вонредна состојба може да има важност од најмногу 30 дена. Тоа значи дека Уставот определува дека по истекот на тој рок, вонредната состојба престанува. Доколку условите за постоење на вонредна состојба и понатаму остануваат, што е уставен основ и услов, се носи нова одлука за прогласување на вонредна состојба. Тоа е гаранција дека не може автоматски да се продолжува вонредната состојба, туку има потреба од нова проценка дали постојат услови и потреба за постоење на вонредна состојба, и доколку се процени дека тоа е потребно и оправдано, се носи нова одлука со која се утврдува постоење на вонредна состојба за одреден период, кој повторно не може да изнесува повеќе од 30 дена. Ова затоа што вонредната состојба подразбира редуцирање на одредени слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, што мора да биде исклучок, поради што и нејзиното временско ограничување е нужно и подлежи на задолжително преиспитување.
Во конкретниот случај, претседателот на Републиката, врз основа на членовите 125 и 126 од Уставот на Република Северна Македонија, врз основа на образложениот предлог на Владата на Република Северна Македонија бр. 44-2329/1 од 18.03.2020 година до Собранието на Република Северна Македонија, во кој се утврдува постоење на пандемска епидемија прогласена од Светската здравствена организација за нов вид на вирус кој е проширен на сите континенти и ја зафаќа територијата на Република Северна Македонија и известувањето од претседателот на Собранието на Република Северна Македонија бр. 09-1690/2 од 18.03.2020 година дека Собранието на Република Северна Македонија согласно со Одлуката за распуштање на Собранието на Република Северна Македонија „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 43/20, не може да свика седница на која ќе се разгледа предлогот поднесен од Владата на Република Северна Македонија, на 18 март 2020 година донесе Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 68/2020). Со Одлуката се утврдува постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 30 дена заради заштита и справување со последиците од ширењето на Коронавирусот COVID-19.
На 14 април 2020 година, претседателот на Републиката донесе нова Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 104/2020). Според оваа одлука, се утврдува постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 30 дена заради заштита и справување со последиците од ширењето на Коронавирусот COVID-19. Одлуката е донесена врз основа на членовите 125 и 126 од Уставот на Република Северна Македонија, како и врз основа на образложен предлог на Владата на Република Северна Македонија бр. 44-2329/2 од 14.4.2020 година, во кој се утврдува постоење на пандемска епидемија прогласена од Светската здравствена организација за нов вид на вирус кој е проширен на сите континенти и ја зафаќа територијата на Република Северна Македонија и известувањето од претседателот на Собранието на Република Северна Македонија бр. 09-1690/2 од 18.3.2020 година дека Собранието на Република Северна Македонија, согласно со Одлуката за распуштање на Собранието на Република Северна Македонија „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 43/20, не може да одржи седница.
Оттука, произлегува дека и при донесувањето на втората одлука за утврдување на вонредна состојба, исто како и при донесувањето на првата таква одлука, до претседателот на Републиката, од страна на Владата е доставен образложен предлог во кој се утврдува постоење на епидемија со која е зафатена територијата на целата Република, од кои причини постои потреба од прогласување на вонредна состојба. По разгледување на оправданоста на предлогот, следува донесувањето на Одлуката. Имајќи го предвид наведеното, крајно неосновани се наводите во иницијативата дека претседателот самоволно и волунтаристички ја донел оваа одлука.
Во смисла на наведеното, произлегува дека наводите во иницијативата дека после 30-дневна вонредна состојба, можело да се продолжи само со кризна состојба, како пониско ниво на прогласена опасност по јавното здравје или како што се наведува во иницијативата: „можеше елегантно да се реши со прогласување на кризна состојба на територијата на целата Република или, пак, само на делови од неа“, се неосновани. Ниту вонредната, ниту кризната состојба не се прогласуваат по автоматизам, туку тоа е резултат на сеопфатна анализа и проценка на надлежните државни органи за тоа што е во најдобар јавен интерес во дадена ситуација.
Постои строга процедура и проценка за прогласување на вонредна состојба од страна на уставно определените органи, и во однос на условите за прогласување на вонредната состојба, и во однос на периодот за кој истата се прогласува, што е токму во насока на заштита на слободите и правата на човекот и граѓанинот кои во вонредна состојба се нужно редуцирани заради заштита на јавниот интерес, поради што вонредната состојба е временски ограничена и подложена на постојана преоценка и таквиот пристап е во согласност со меѓународното хуманитарно право.
Поради тоа, Судот оцени дека со донесувањето на втората одлука за прогласување на вонредна состојба на целата територија на Републиката за период од 30 дена, не се повредени уставните одредби на кои се повикува иницијативата.
5. Оттука, Судот оцени дека не се исполнети условите од членот 27 од Деловникот на Уставниот суд, за прифаќање на барањето во иницијативата, Судот да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија преземени врз основа на оспорената одлука.
6. Имајќи го предвид наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и Владимир Стојаноски.
У.бр.55/2020
12 мај 2020 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати