Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 14 став 1 и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и “Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019), на седницата одржана на 28 април 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за работните односи за време на вонредна состојба, донесена од Владата на Република Северна Македонија, број 44-2736/1 од 2 април 2020 година, („Службен весник на Република Северна Македонија” број 90/2020).
2. Уставниот суд на Република Северна Македонија по сопствена иницијатива оформи предмет за оценување на уставноста на оспорениот акт од точката 1 од решението со одредби од Уставот.
3. Судот на седницата утврди дека Владата на Република Северна Македонија, за време на постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија, прогласена заради спречување на внесување, ширење и справување со Коронавирус COVID-19, донела Уредба со законска сила за примена на Законот за работните односи за време на вонредна состојба.
Уредбата со законска сила ја има следната содржина:
Врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.59/00, 12/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16, 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.98/19), Владата на Република Северна Македонија, на седницата, одржана на 2 април 2020 година донесе
У Р Е Д Б А
СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ПРИМЕНА НА ЗАКОНОТ ЗА РАБОТНИТЕ ОДНОСИ ЗА ВРЕМЕ НА ВОНРЕДНА СОСТОЈБА
Член 1
Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/05, 106/08, 161/08, 114/09, 130/09, 50/10, 52/10, 124/10, 47/11, 11/12, 39/12, 13/13, 25/13, 170/13, 187/13, 113/14, 20/15, 33/15, 72/15, 129/15, 27/16, 120/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.110/19) ќе се применува за време на траење на вонредната состојба доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено.
За продолжување на рокот за враќање на работникот на работа во случај кога работникот заради издржување на казна или изречена воспитна, или заштитна мерка, не може да ја врши работата за период пократок од шест месеца или заради отслужување воен рок или вршење на цивилна служба со надомест, притвор и во други случаи определени со закон, времено престанал да ја врши работата, утврден во член 45 став 3 од Законот за работните односи и на работник кој е упатен на работа во странство во рамките на меѓународнотехничка соработка, просветно-културна и научна соработка, во дипломатски и конзуларни претставништва, на стручно усовршување или образование со согласност и за потребите на работодавачот, како и на брачниот другар; на здравствените работници и здравствените соработници вработени во здравствени установи, упатени во хуманитарни или мировни операции во медицински тимови надвор од територијата на Република Северна Македонија и на воените обврзници од резервниот состав на Армијата на Република Северна Македонија – активен резервен персонал, aнгажирани во единиците на Армијата на Република Северна Македонија заради учество во мировни операции надвор од територијата на Република Северна Македонија согласно со закон, а чие упатување, односно ангажирање бара привремено да престанат да работат кај работодавачот во траење до осум месеци, утврден во членот 152 ставови 1, 2 и 3 од Законот за работните односи на кои им мирува работниот однос, за време на траење на вонредната состојба се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила, за користење на годишниот одмор за 2020 и неискористениот дел од годишниот одмор за 2019 година на работникот, годишниот одмор кој што не бил искористен во тековната календарска година заради отсутност поради боледување или повреда, породилен одмор или одмор за нега и чување на дете и годишниот одмор на работник кој работи во странство, согласно член 141 ставови 2, 3, 4 и 5 од Законот за работните односи и за правото на платено отсуство од работа на работничка која користи отсуство за време на бременост, раѓање и родителство и посвојување на дете, согласно член 165 ставови (1) и (6) и надоместокот на плата на работникот кој користи отсуство поради бременост, раѓање и родителство согласно член 170 од Законот за работните односи, за време на траење на вонредната состојба, се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила.
Член 2
Роковите во кои согласно Законот за работните односи, во случај на мирување на правата и обврските од договорот за вработување и мирување на работен однос на работник упатен на работа во странство и на брачниот другар, работникот има право да се врати на работа, престануваат да течат за време на траење на вонредната состојба и се продолжуваат за 15 дена од денот на истекот на траењето на вонредната состојба.
Член 3
За работниците вработени во приватниот сектор опфатени од времените мерки за заштита од ширење и превенција од Коронавирус COVID-19, неискористениот дел од годишниот одмор, односно неискористениот годишен одмор од календарската 2019 година, да се искористи до 31 мај 2020 година, согласно потребите на работниот процес и одобрение на работодавачот. За работниците вработени во приватниот сектор опфатени од времените мерки за заштита од ширење и превенција од Коронавирус COVID-19, делот од годишниот одмор за 2020 година кој мора да се искористи во траење од две непрекинати работни недели, да го искористат до 30 јуни 2020 година, согласно потребите на работниот процес и одобрение на работодавачот.
Член 4
Отсуството од работа на работничка поради бременост, раѓање и родителство и посвојување, продолжува да тече и надоместокот на плата продолжува да се исплаќа до истекот на траењето на времените мерки за заштита од ширење и превенција од Коронавирус COVID-19.
Член 5
Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Бр. 44-2736/1 Претседател на Владата
2април 2020 година на Република Северна Македонија,
Скопје Оливер Спасовски, с.р.
4. Според член 8 став 1 алинеите 1,3 и 4 од Уставот на Република Северна Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власта на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Со членот 9 од Уставот е определено дека граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Согласно член 32 став 4 од Уставот, секој вработен има право на платен дневен, неделен и годишен одмор. Од овие права вработените не можат да се откажат.
Оттука, наведената уставна гаранција е операционализирана во Главата X „Паузи и одмори“, од Законот за работни односи („Службен весник на Република Македонија” број 62/2005, 106/2008, 161/2008, 114/2009, 130/2009, 149/2009, 50/2010, 52/2010, 124/2010, 47/2011, 11/2012, 39/2012, 13/2013, 25/2013, 170/2013, 187/2013, 113/2014, 20/2015, 33/2015, 72/2015, 129/2015, 27/2016, 120/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 110/2019) се разработени случаите на дневен, неделен и годишен одмор, случаите на платен одмор заради лични и семејни околности (за склучување на брак, раѓање на дете и/или смрт на близок роднина) до седум работни дена, при што е оставено со колективен договор да се утврдат деновите на платен одмор по овие основи, како и се утврдени случаите на неплатено отсуство од работа и други отсуства од работа (отсуство од работа поради празнување, поради неспособност за работа поради заболување или повреда, заради вршење на функции или обврски од посебни закони и сл). Во Законот се утврдени и случаите и основите за надомест на плата на работникот за целото време на отсуство во случаите и во траење определени со закон, како и во случаите кога работникот не работи од причини на страната на работодавачот.
Според членот 126 од Уставот, при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила. Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.
Во конкретниот случај, Владата на Република Северна Македонија, повикувајќи се на член 126 став 1 од Уставот, поточно на уставната определба дека таа при постоење на вонредна состојба донесува уредби со законска сила, притоа уредувајќи дека за продолжување на рокот за враќање на работникот на работа во случаите кога работникот заради издржување на казна или изречена воспитна, или заштитна мерка, не може да ја врши работата за период пократок од шест месеца или заради отслужување воен рок или вршење на цивилна служба со надомест, притвор и во други случаи определени со закон, времено престанал да ја врши работата, утврден во член 45 став 3 од Законот за работните односи и на работниците кои се упатени на работа во набројаните активности утврдени во членот 152 ставови 1, 2 и 3 од Законот за работните односи, на кои им мирува работниот однос и за време на траење на вонредната состојба се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила, кои се однесуваат за користење на годишниот одмор за 2020 и неискористениот дел од годишниот одмор за 2019 година на работникот, годишниот одмор кој што не бил искористен во тековната календарска година заради отсутност поради боледување или повреда, породилен одмор или одмор за нега и чување на дете и годишниот одмор на работник кој работи во странство, согласно член 141 ставови 2, 3, 4 и 5 од Законот за работните односи и за правото на платено отсуство од работа на работничка која користи отсуство за време на бременост, раѓање и родителство и посвојување на дете, согласно член 165 ставови 1 и 6 и надоместокот на плата на работникот кој користи отсуство поради бременост, раѓање и родителство согласно членот 170 од Законот за работните односи, за време на траење на вонредната состојба, се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила.
Под вонредната состојба се подразбира состојба која се прогласува кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии. Вонредната состојба е регулирана со членовите 54, 125, 126 и 128 од Уставот со кои е уредено кога се прогласува, кој субјект може да предложи, кој субјект може да ја прогласи, времетраење, кој врши контрола, кои права на граѓаните не можат да бидат ограничени и кои органи продолжуваат со својата работа во услови на вонредна состојба. Покрај уставното уредување на вонредната состојба, значајни се и меѓународно правните инструменти кои исто така ја уредуваат оваа материја, особено што меѓународното право има веќе искристализирано одредени општи принципи кои се однесуваат на ваквата состојба. Меѓународно правни инструменти кои исто така ја уредуваат оваа материја се (член 15 (1) од Европска конвенција за човекови права, член 4 (1) од Пактот за граѓански и политички права (1966, 1976), Европска повелба за социјални права (1961 и 1996, член 30) и општо прифатените принципи кои произлегуваат од нив: принципот на официјално прогласување на вонредната состојба; принципот на не дерогација на одредени т.н апсолутни права, кои не можат да бидат дерогирани ниту во вонредна ниту во воена состојба (што не значи дека останатите права се предмет на неограничена дерогација); принципот на стриктна неопходност, пропорционалност, добра балансираност на ограничувањата на човековите права и на мерките кои се преземаат со цел справување со вонредната закана; принципот на не дискриминација како фундаментален принцип на меѓународното право за правата на човекот; принципот на владеење на правото во вонредна состојба и на ефикасна правна заштита на човековите права во време на вонредна и воена состојба.
Судот на седница утврди дека Владата донесува уредби со законска сила при постоење на вонредна (и воена) состојба, дека овластувањето за истото има уставен основ, односно во формално правна смисла оспорениот акт не е спорен од аспект на нејзиниот доносител ниту од аспект на правниот основ за нејзино донесување.
Уредбите со законска сила се специфични правни прописи, и токму нивната специфичност не ни овозможува ниту да се третираат како закони (поради фактот што не се донесуваат од Собранието како законодавен орган туку од Владата, основ за нивно носење е уставната одредба која уредува исто така една специфична состојба како што е вонредната состојба, правното дејство на овие прописи е со ограничен временски рок – за времетраење на вонредната состојба, имаат за цел ефикасност и флексибилност во соочувањето со причините кои довеле до прогласување на вонредната состојба но и со последиците од истата), но истовремено, во нивната материјална природа, не можеме истите да ги обсервираме и третираме како подзаконски акти.
Имајќи ја предвид целовитоста на уставните одредби кои ја уредуваат вонредната состојба, нејзината суштина и во тој контекст правната природа и правните карактеристики на уредбите со законска сила, нивната субстенцијалност од аспект на целта која треба да ја постигнат во околности на вонредна состојба, станува збор за специфичен правен пропис со привремена сила на закон. Тој пропис во своето ограничено времетраење ги има карактеристиките на закон, и во никој случај не би можел да биде третиран како подзаконски акт. Имајќи ја предвид нивната функционална намена, целта која тие во своето ограничено време траење (се додека не бидат потврдени од Собранието по престанокот на прогласената вонредна состојба, или додека не бидат укинати/поништени од Уставниот суд како за време така и по престанокот на вонредната состојба), треба да ја постигнат, а таа е соочување со причините кои довеле до вонредност на состојбата но и последиците од истата, и враќање во редовниот уставно правен поредок, со уредбите со законска сила.
Оттука, Владата може да запре од извршување одреден закон за одредено време, може да одредува нови рокови, може да ги ограничува и менува постојните и да носи нови законски решенија. Но ваквите овластувања не се неограничени. Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки кои се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо врќање во редовна состојба (со што во сушина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чие задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Тоа значи дека во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
Имајќи го во предвид наведеното, Уставниот суд е надлежен да ја цени уставноста на уредбите со законска сила од аспект на членовите 125 и 126 од Уставот, во однос на тоа (дали пропорционално, разумно и добро балансирано уредува и нормира мерки, кои се во функционална врска и со кои непосредно или посредно ќе се отстранат причините кои довеле до прогласување на вонредната состојба како и последиците од истата, или излегува од оваа рамка), како и од аспект на членот 54 од Уставот, во смисла на тоа (дали има дискриминација по наведените основи во ставот 3 на овој член односно дали се повредува право кое не може да биде дерогирано ниту во вонредна ниту во воена состојба кои се утврдени во ставот 4 од истиот член).
5. Судот на седница оцени дека во конкретниот случај, имајќи ја предвид претходната анализа на вонредната состојба и на уредбите со законска сила, ограничувањето на правата од работен однос кое се прави со предметната Уредба со законска сила за примена на Законот за работни односи за време на вонредна состојба, не е во спротивност со уставните одредби низ чија призма Уставниот суд е надлежен да ја оценува уставноста на уредбите со законска сила (односно низ призма на членовите 54, 125 и 126 од Уставот). Оттука, неспорно е дека со предметната уредба, Владата во време на прогласена вонредна состојба, има право да интервенира во Законот за работните односи, неспорно е дека ограничувањето на слободите и правата е уставна материја и е можна во случаите утврдени со Уставот, како што се случаите уредени во членовите 125, 126, 127 и 128 од Уставот и во тој контекст истите можат да бидат ограничени според одредбите на Уставот, односно според ставовите 3 и 4 од член 54 од Уставот и конечно, неспорно е дека ограничувањата кои се прават со предметната уредба имаат легитимна цел во однос на заштитата на правата на работниците имаат општествена оправданост и истите се пропорционални во смисла на што побрзо врќање во редовна состојба. Поради наведеното, Судот оцени дека во конкретниот случај, не може со основ да се постави прашањето за согласноста на наведената уредба со законска сила донесена од страна на Владата со одредбите од Уставот.
6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од Решението.
7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство на гласови во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Владимир Стојаноски.
У.бр.47/2020
28 април 2020 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Сали Мурати