Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 14 став 1 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и “Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019), на седницата одржана на 28 април 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за вработените во јавниот сектор за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.95/2020 и 97/2020).
2. Уставниот суд на Република Северна Македонија по сопствена иницијатива оформи предмет за оценување на уставноста на актот означен во точката 1 од Решението.
3. Судот на седницата утврди дека Владата на Република Северна Македонија, за време на постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија, прогласена заради спречување на внесување, ширење и справување со коронавирус COVID-19, донела Уредба со законска сила за примена на Законот за работните односи за време на вонредна состојба.
Уредбата со законска сила ја има следната содржина:
Врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 12/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16, 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19), Владата на Република Северна Македонија, на седницата, одржана на 7 април 2020 година, донесе
УРЕДБА СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ПРИМЕНА НА ЗАКОНОТ ЗА ВРАБОТЕНИТЕ ВО ЈАВНИОТ СЕКТОР ЗА ВРЕМЕ НА ВОНРЕДНА СОСТОЈБА
Член 1
Законот за вработените во јавниот сектор („Службен весник на Република Македонија бр. 27/14, 199/14, 48/15, 154/15, 5/16, 80/16, 127/16, 142/16, 2/17, 16/17, 11/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 143/19, 275/19 и 14/20) ќе се применува за времетраење на вонредната состојба доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку определено.
За користење на правото на годишен одмор од страна на вработените во јавниот сектор, се применуваат одредбите на оваа уредба со законска сила.
Член 2
Вработените во јавниот сектор кои се работно ангажирани за времетраење на мерките за заштита од ширење и превенција од Коронавирус COVID – 19, неискористениот дел од годишниот одмор од календарската 2019 година може да го искористат до 31 мај 2020 година, согласно потребите на работниот процес и врз основа на одобрение на раководното лице на институцијата.
На вработените во јавниот сектор кои се ослободени од извршување на работа и работни задачи, согласно мерките за заштита од ширење и превенција од коронавирус COVID – 19, неискористениот дел од годишниот одмор од календарската 2019 година им се смета за искористен.
По исклучок, за вработените во Министерството за внатрешни работи, Министерството за здравство, Министерството за одбрана – Армијата на Република Северна Македонија, Министерството за здравство, јавните здравствени установи во Република Северна Македонија, царинските службеници, инспекциските служби, единиците за противпожарна територијална заштита, мали групни домови и домови за нега на стари лица, кои не се опфатени со мерките од ставовите 1 и 2 на овој член, неискористениот дел од годишниот одмор од календарската 2019 година и делот од годишниот одмор за 2020 година кој мора да се искористи во траење од две непрекинати работни недели, да го искористат до 31 декември 2020 година, согласно потребите на работниот процес и врз основа на одобрение на раководното лице во Министерството.
Член 3
Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Бр. 44-2876/1 Претседател на Владата 7 април 2020 година Република Северна Македонија Скопје Оливер Спасовски, с.р.
Според член 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот (став 1). Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот (став 2). Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба (став 3).
Согласно член 125 став 1 од Уставот вонредна состојба настанува кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии.
Според член 126 став 1 од Уставот при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила.
Меѓународната и регионалната правна рамка со која се уредуваат прашањата поврзани со вонредна состојба се содржани во членот 4 на ) и членот 15 на Европската конвенција за човекови права. Во овие меѓународни инструменти утврдени се општо прифатени начела релевантни за вонредна состојба, кои државите треба да ги почитуваат; привременост: ова се однесува на вонредната природа на прогласувањето вонредна состојба; исклучителна закана: кризата мора да претставува стварна, моментална или најмалку непосредна опасност за заедницатa; објавување: вонредната состојба мора официјално да се прогласи и јавно да се соопшти; неопходно е да ги информира граѓаните за законската состојба и ја намалува можноста од de facto вонредна состојба, т.е. ситуација поради која државата ги ограничува човековите права без официјално да прогласи вонредна состојба; соопштение: другите држави и соодветните тела кои што го набљудуваат меѓународниот договорот мора да се известат за преземените мерки; на пример, доколку државата сака да ги дерогира своите обврски според ЕКЧП или МПГПП тогаш таа мора да го информира генералниот секретар на Советот на Европа или генералниот секретар на ОН за своето дерогирање, мерките што ги презела и причините за тоа, како и за престанокот на дерогирањето; пропорционалност: мерките преземени да се спречи кризата мора да се пропорционални на тежината на ситуацијата на опасност. Ова се однесува на областа на применувањето, нивната материјална содржина и нивното времетраење; законитост: човековите права и основните слободи за време на вонредна состојба мора да ги почитуваат ограничувањата пропишани во соодветните инструменти на меѓународното и националното право; вонредна состојба не значи привремено укинување на владеењето на правото, ниту пак ги овластува оние кои се на власт да не го почитуваат начелото на законитост, на кое се обврзани во секое време; права кои што не можат да бидат ограничени: ова се однесува на основните права за кои нема дерогирање дури и за време на вонредна состојба.
Во суштина вонредната состојба претставува состојба во која поради настанување на големи природни непогоди или епидемии, со цел справување со причините и/или последиците, се нарушува воспоставениот ред, и во такви околности мерките кои што се преземаат од владите во вонредна состојба мора да бидат пропорционални, дизајнирани и насочени кон справување со причинителот на состојбата и последиците од истата, да презема мерки кои што се во суштинска врска со причинителот и последиците, со времен карактер и лимитиран интензитет, при што има уставни овластувања за ограничување на човековите права за таа цел (освен оние кои не можат да бидат ограничени ни во вонредна состојба), се со цел, (брзо, во временска смисла) да го повратат уставниот поредок со кој човековите права повторно ќе можат целосно да бидат обезбедени. Вонредната состојба е уставна материја, и во време на вонредна состојба Владата мора да ги почитува темелните вредности на уставниот поредок особено владеењето на правото.
Согласно член 10 од Законот за Влада на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 26/01, 13/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16, 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19) за време на воена или вонредна состојба, ако не постои можност за свикување на Собранието, Владата донесува уредби со законска сила по прашањата од надлежност на Собранието.
Според член 35 став 1 од Законот за Влада за извршување на законите Владата донесува уредби со законска сила, уредби, одлуки, упатства, програми, решенија и заклучоци.
Согласно член 36 став 1 од истиот закон се предвидува дека со уредба со законска сила Владата уредува прашања од надлежност на Собранието во случај на воена или вонредна состојба ако не постои можност за свикување на Собранието.
Уредбите со законска сила се правни прописи sui generis, кои што имаат уникатни карактеристики и истите не можат да бидат опфатени целосно ниту во правните прописи со карактеристики на закон, но исто така не влегуваат ниту во правните прописи кои ги сместуваме во подзаконски акти. Ова од причини што, во формално-правна смисла, прво ги носи орган кој што во поделбата на власта припаѓа на извршната власт (Влада), второ, правен основ за нивно донесување пропишува Уставот единствено во ситуација на прогласена вонредна состојба. Нивната суштина, нивниот материјален карактер, се сведува на неопходноста во услови на вонредна состојба да се овозможи функционирање на уставно-правниот поредок, од една страна, и ефикасно, флексибилно, пропорционално, разумно и добро балансирано Владата да уредува и нормира мерки со кои ќе се отстранат причините кои довеле до прогласување на вонредната состојба но и последиците од истата. Сето ова има времен карактер, како што е овластувањето на Владата за носење уредби со законска сила кое се ограничува со времетраењето на вонредната состојба и истите подлежат на уставно судска контрола и во времетраење на вонредната состојба.
Согласно член 26 од Законот за вработените во јавниот сектор („Службен весник на Република Македонија бр. 27/14, 199/14, 48/15, 154/15, 5/16, 80/16, 127/16, 142/16, 2/17, 16/17, 11/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 143/19, 275/19 и 14/20) имаат право на одмори и отсуства од работа согласно со посебните закони, општите прописи за работните односи и колективните договори.
Според член 141 став 3 од Законот за работни односи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/2005; 106/2008; 161/2008; 114/2009; 130/2009; 149/2009; 50/2010; 52/2010; 124/2010; 47/2011; 11/2012; 39/2012; 13/2013; 25/2013; 170/2013; 187/2013; 113/2014; 20/2015; 33/2015; 72/2015; 129/2015 и 27/2016) работодавачот е должен на работникот да му обезбеди искористување на 12 работни дена годишен одмор до крајот на тековната календарска година, а остатокот до 30 јуни идната година.
Оспорената Уредба со законска сила за примена на Законот за вработените во јавниот сектор за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.95/2020 и 97/2020) уредува права за користење на неискористениот дел од годишниот одмор на различни групи на субјекти кои не се во иста фактичка состојба, имено од една страна се наоѓаат вработените во јавниот сектор кои се работно ангажирани за времетраење на мерките за заштита од ширење и превенција од коронавирус COVID – 19, при што неискористениот дел од годишниот одмор од календарската 2019 година може да го искористат до 31 мај 2020 година, согласно потребите на работниот процес и врз основа на одобрение на раководното лице на институцијата, од друга страна се наоѓаат ослободените од извршување на работа и работни задачи, согласно мерките за заштита од ширење и превенција од коронавирус COVID – 19, неискористениот дел од годишниот одмор од календарската 2019 година им се смета за искористен како и по исклучок, за вработените во Министерството за внатрешни работи, Министерството за здравство, Министерството за одбрана – Армијата на Република Северна Македонија, Министерството за здравство, јавните здравствени установи во Република Северна Македонија, царинските службеници, инспекциските служби, единиците за противпожарна територијална заштита, мали групни домови и домови за нега на стари лица, кои што не се опфатени со мерките од ставовите 1 и 2 на овој член, неискористениот дел од годишниот одмор од календарската 2019 година и делот од годишниот одмор за 2020 година кој што мора да се искористи во траење од две непрекинати работни недели, да го искористат до 31 декември 2020 година, согласно потребите на работниот процес и врз основа на одобрение на раководното лице во Министерството, при што одредбите од оваа уредба со законска сила се применуваат за времетраење на вонредната состојба.
5. Имајќи го во предвид наведеното, Уставниот суд е надлежен да ја цени уставноста на уредбата со законска сила од аспект на член 126 (дали пропорционално и разумно уредува и нормира мерки со кои непосредно или посредно ќе се отстранат причините кои што довеле до прогласување на вонредната состојба како и последиците од истата, или го повредува членот 126 во неговата суштина), од аспект на член 54 (дали има дискриминација по наведените основи) дали се повредува право кое не може да биде дерогирано ни во вонредна ни во воена состојба и меѓународно признатите права кои што не можат да бидат дерогирани.
Уредбата, како мерка која што има посреден ефект во справувањето со последиците од епидемијата, не излегува надвор од овластувањето кое согласно Уставот го има Владата во вонредна состојба согласно член 125 и член 126 од Уставот, мерката која е уредена со предметната уредба има легитимна цел и општествена оправданост, мерката е разумна и пропорционална во светло на целта која се сака да се постигне. Уредбата, не го повредува ниту членот 54 од Уставот. Ограничувањето на слободите и правата е уставна материја, Уставот во членот 54, јасно уредува дека слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот, дека слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот, при што, ограничувањето на правата од работниот однос со конкретната уредба, ги гледаме во тој аспект. Сите слободи и права освен оние кои не се изземени со членот 54, можат да бидат предмет на ограничување. Секако според меѓународните стандарди не може да стане збор за нелимитирано ограничување, кое што мора да има легитимна цел, оправданост и стриктност. Во конкретниот случај не може да стане збор за дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба.
6.Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Владимир Стојаноски.
У.бр.48/2020
28 април 2020 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати