У.бр.79/2019

Уставниот суд на Република Северна Македонија врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 28 алинеи 1 и 3 и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и “Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019), на седницата одржана на 22 јануари 2020 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за измена и дополна на Одлуката за утврдување на стапките на даноците на имот во Општина Илинден, донесена од Советот на Општина Илинден на седница одржана на 15.03.2019 година, со број 07-622/7 од 15.03.2019 година.

2. Градоначалникот на Општина Илинден – Скопје, Жика Стојановски, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на актот, означен во точката 1 од Решението.

Според наводите од иницијативата Одлуката за измена и дополна на Одлуката за утврдување на стапките на даноците на имот во Општина Илинден, број 07-622/7 од 15.03.2019 година, донесена од Советот на Општина Илинден, не била уставна и законита, бидејќи при нејзиното донесување биле сторени повреди од процесно-правен, формално-правен и материјално-правен аспект, поради кои одлуката не можела и не смеела да произведува правно дејство, односно поради постоење на битни формални пречки (процедурални пропусти и недопуштени грешки при нејзиното носење), како и суштествени материјални недостатоци во нејзината структура и содржина.

Оспорената одлука била донесена на дваесеттата седница одржана на 15.03.2019 година, а со истата се вршела измена на Одлуката за утврдување на стапките на даноците на имот во Општина Илинден број 07-1552/13 од 24.07.2018 година, така што член 2 став 1 од наведената одлука, се менувал и гласел: „Висината на стапката на данокот на имот кој се плаќа на недвижен имот на подрачјето на Општина Илинден е пропорционална и изнесува 0,10%”.

Според подносителот, наведената измена била во директна спротивност со членот 51 од Уставот на Република Северна Македонија, според кој во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Оспорената одлука била во директна спротивност и со член 8-а став 1 алинеја 1 од Изборниот законик според кој:

(1) Од денот на донесувањето на одлуката за распишување на избори до завршување на изборот на претседател на Република Македонија, пратеници во Собранието на Република Македонија и изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборите, како и од денот на донесувањето на одлуката за распишување на избори па до завршување на изборите за избор на градоначалник или членови на советот, односно до конституирањето на советот на општините и Градот Скопје не може:
-да се располага со буџетски средства на Република Македонија, средства на буџетите на општините и Градот Скопје, од јавни фондови и средства на јавни претпријатија и јавни установи или правни лица кои располагаат со државен капитал;

Процесно-правните недостатоци се состоеле во тоа што оспорената одлука не била донесена на начин и постапка која била предвидена во Статутот на Општина Илинден и Деловникот на Советот на Општината, за што се цитираат одредби од Статутот (доставување на покана за седница на членовите на Советот, рок во кој поканата се доставува, доставување на предлог на дневен ред и соодветен материјал за прашањата што се предлагале на дневен ред).

Се цитираат и одредби од Деловникот на Советот на Општината во смисла на тоа дека дневен ред на седница на Советот се утврдувал на предлог на претседателот на Советот на почетокот на седницата, со мнозинство гласови на присутните членови на Советот, дека во предлогот на дневниот ред претседателот на Советот ги внесувал сите прашања што до денот на свикувањето на седницата му биле доставени од страна на градоначалникот или други предлагачи.

Според Деловникот секој член на Советот можел да предложи измена на редоследот на предложените точки од дневниот ред, некоја од предложените точки да се симне од дневниот ред, дневниот ред да се дополни со нова точка, но членот кој предлагал дневниот ред да се дополни со нова точка, бил должен да ја образложи итноста на тој предлог.

Што се однесувало пак до итноста, Деловникот овозможувал Советот да донесе одлука и по итна постапка на редовна или вонредна седница на Советот, така што предлогот на одлуката којашто се предлагала да се донесе на итна седница, можел да се достави на самата седница, меѓутоа по итна постапка можело да се донесе само одлука со која се уредувале такви прашања за чие уредување постоела вистинска и неодложна потреба, односно ако одложувањето на уредувањето на тие прашања би имало поголеми штетни последици.

Во такви случаи, согласно Статутот, Советот отворал расправа за оправданоста на предлогот за донесување на одлука по итна постапка, при што доколку Советот го усвоил предлогот, одлуката да биде донесена по итна постапка, се пристапувало кон претрес по предлогот на одлуката.

Во конкретниот случај, а кога се одржувала 20-тата редовна седница на Советот на Општина Илинден и на која била донесена оспорената одлука, дневниот ред за таа седница согласно поканата се состоела од само 7 точки, но во ниту една точка од 7-те предложени за дневен ред, не се предвидувало донесување на одлука каква што била оспорената, па оттука не биле доставени ниту соодветни материјали и документација релевантни и од значење за утврдување на висината на стапката на данок на недвижен имот на подрачјето на Општина Илинден.

Имено, на самата седница претседателот на Советот на Општина Илинден, предложил нова точка на дневен ред-донесување на оспорената одлука, меѓутоа итноста од нејзиното донесување не било образложено од ниту еден член на Советот на Општината.

Бидејќи таа точка на дневен ред, не била предвидена со поканата за одржување на седницата, а документацијата која требало да биде ценета за да можело да се пристапи кон донесување на оспорената одлука не била доставена пред одржувањето на седницата, ниту на самата седница, тоа говорело за нефункционалноста и нецелисходноста од нејзиното усвојување.

Поради наведените недостатоци, подносителот наведува дека тој како градоначалник на Општина Илинден, согласно член 51 став 1 од Законот за локалната самоуправа и член 38 став 1 од Статутот на Општина Илинден, на 21.03.2019 година, донел решение со кое го запрел објавувањето на оспорената одлука со број 07-622/7 од 15.03.2019 година, во кое ги навел причините за запирањето.

После тоа, на наредната (21-ва) седница на Општина Илинден, како точка на дневен ред под реден број 2, била предвидена Одлуката за измена и дополна на Одлуката за утврдување на стапки на даноците на имот во Општина Илинден број 07-622/7 од 15.03.2019 година, меѓутоа во тој случај, Советот на Општина Илинден, наместо да ја потврди или пак поништи ваквата одлука, донел нова Одлука за измена и дополна на Одлуката за утврдување на стапки на даноците на имот во Општина Илинден, сега со број 07-795/3 од 05.04.2019 година, со која повторно како и во претходната одлука, се вршела измена на член 2 став 1 од Одлуката за утврдување на стапки на даноците на имот во Општина Илинден со број 07-1552/13 од 24.07.2018 година, односно дека „Висината на стапката на данокот на имот кој се плаќа на недвижен имот на подрачјето на Општина Илинден е пропорционална и изнесува 0,10%”.

Во продолжение на иницијативата подносителот наведува кои биле материјално правните недостатоци на оспорената одлука.

Имено, се наведува дека така конципираната оспорена одлука била во директна спротивност со членот 51 од Уставот и член 8-а став 1 алинеја 1 од Изборниот законик.

Ова од причини што во моментот кога претседателот на Собранието на Република Северна Македонија со решение ги распишал претседателските избори коишто требало да се одржат на 21.04.2019 година, недозволено и крајно неприфатливо било да се донесуваат акти со финансиски импликации со кои се располагало со буџетските средства на Република Македонија, средства на буџетите на општините и Градот Скопје, од јавни фондови и средства на јавни претпријатија и јавни установи или правни лица кои располагаат со државен капитал.

Во конкретниот случај, според наводите од иницијативата со оспорената одлука на Советот на Општината се задирало во средствата на буџетот на Општина Илинден, непосредно пред одржувањето на шестите по ред претседателски избори во Република Северна Македонија.

Се наведува и дека на забраната за донесување на вакви акти, посочувала и Државната комисија за спречување на корупција во Република Северна Македонија, која јасно и категорично зазела став дека ваквите акти не смееле да бидат донесени во период од распишување на изборите, па се до нивното завршување.

Според подносителот, оспорената одлука била тенденциозно донесена со цел да се придобијат политички поени преку намалување на стапката на данок на имот која се плаќа на недвижен имот во Општината, во момент кога не постоела итна и неодложна потреба од нејзино донесување, дотолку повеќе поради фактот што ваквата одлука била со одложена примена, односно истата ќе се применувала почнувајќи од 01.01.2020 година.

Понатаму, со иницијативата се наведува дека оспорената одлука имала формално-правни недостатоци бидејќи истата не ги содржела елементите предвидени со релевантните прописи. Доносителот на оспорената одлука потфрлил во облигаторните составни делови коишто се conditio sine qva non (н.з. услов без кој не се може) за постоење и важност на ваквата одлука, па истата воопшто не содржела никакво образложение за правниот основ за намалување на даночната стапка на данокот на имот и причините поради кои истата се донесува.

Ова од причини што согласно членот 145 од Статутот на Општината, текстот на одлуката морал да биде образложен со опфаќање на правните основи за уредување на односите содржани во одлуката, причините поради кои истата се донесува, оцена на состојбите во областа што тебало да се уреди со одлука и извршувањето на постојните прописи во таа област, финансиските средства потребни за спроведување на одлуката и начинот на нивното обезбедување, дали спроведувањето на одлуката повлекувала материјални обврски за граѓаните, стопанските и други субјекти, како и други околности од значење за прашањата што се уредувале со одлука, а кон образложението на одлуката со која се вршеле измени и дополнувања на постојна одлука, се приложувале и одредбите на одлуката што се менувала, односно дополнувала.

Од наведените причини со иницијативата се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за измена и дополна на Одлуката за утврдување на стапките на даноци на имот во Општина Илинден број 07-622/7 од 15.03.2019 година, донесена од Советот на Општина Илинден.

3. Судот на седницата утврди дека Советот на Општина Илинден врз основа на членот 36 од Законот за локална самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 5/2002), член 6 став 4 од Законот за даноците на имот („Службен весник на Република Македонија” број 61/2004…23/2016) и член 20 став 1 точка 5 од Статутот на Општина Илинден, на седницата одржана на 15.03.2019 година, донел Одлука за измена и дополна на Одлуката за утврдување на стапките на даноците на имот во Општина Илинден.

Во членот 1 на оспорената одлука се наведува дека со истата се врши измена и дополна на Одлуката за утврдување на стапките на даноците на имот во Општина Илинден арх.бр.07-1552/13 од 24.07.2018 година така што член 2 став 1 се менува и истиот ќе гласи „Висината на стапката на данокот на имот која се плаќа на недвижен имот на подрачјето на Општина Илинден е пропорционална и изнесува 0,10%”.

Со членот 2 на оспорената одлука, е определено дека истата влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен гласник на Општина Илинден”, а ќе се применува од 01.01.2020 година.

Одлуката којашто се оспорува со иницијативата е со архивски број 07-622/7 од 15.03.2019 година.

Судот утврди и дека, оспорената одлука не е влезена во сила, поради запирање на нејзиното објавување во службено гласило на Општината.

4. Според член 110 алинеја 2 од Уставот на Република Северна Македонија, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Согласно член 28 алинеи 1 и 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето и ако постојат други процесни пречки за одлучување по иницијативата.

Во конкретниот случај се оспорува Одлука, донесена од страна на Советот на Општина Илинден, со број 07-622/7 од 15.03.2019 година, со која се врши измена на претходно донесената Одлука за утврдување на стапките на даноците на имот во Општина Илинден арх.бр.07-1552/13 од 24.07.2018 година, а измената се однесува на член 2 став 1 од таа одлука, така што истиот ќе гласи „Висината на стапката на данокот на имот која се плаќа на недвижен имот на подрачјето на Општина Илинден е пропорционална и изнесува 0,10%”. Пред измената данокот на имот бил определен на 0,20%.

Одлуката била со одложна примена, односно ќе се применувала од 01.01.2020 година.

Со иницијативата неуставноста и незаконитоста на Одлуката под број 07-622/7 од 15.03.2019 година, се образложува од аспект на тоа дека:

– Советот на Општината при нејзиното донeсување сторил повреда на одредбите од Деловникот на Советот на Општина Илинден со кој поблиску се уредени определени прашања сврзани со организацијата и начинот на работа на Советот на Општина Илинден, како и од аспект на повреда на одредбите на Статутот на Општина Илинден кои се однесуваат на начинот на работењето на Советот;

– Советот ја донел оспорената одлука спротивно на член 8-а став 1 алинеја 1 од Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија” број 40/2006 … и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 98/2019).

Всушност од наводите содржани во иницијативата, оспорената одлука не била уставна и не била законита, бидејќи истата била донесена во постапка на начин што не биле испочитувани деловничките одредби на Советот и статутарните одредби на Општината, како и поради непочитување на одредби од Изборниот законик.

Судот, разгледувајќи ја иницијативата, од аспект на наводите кои како причини за неуставност и незаконитост подносителот ги изнесува во однос на актот кој го оспорува со иницијативата, утврди повеќе процесни пречки коишто не даваат основа за мериторно одлучување по иницијативата, поради следното:

Имено, надвор од уставно-утврдените надлежности на Уставниот суд е да го оценува, а со тоа и да одлучува за начинот на работа на органите на единиците на локалната самоуправа, што како барање е поставено со иницијативата, а во поткрепа на тврдењето за незаконитост на оспорената одлука.

Согласно член 21 став 1 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 5/2002) општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење.

Со членот 39 од Законот за локалната самоуправа, се уредуваат прашања поврзани со свикувањето седници на советот, со членот 40 од Законот се уредени прашања во врска со свикување на вонредна седница на советот, а членот 41 од Законот, на работата на седниците на советот.

Според член 70 став 1 од Законот за локалната самоуправа, надзорот над законитоста на прописите на општината врши министерството надлежно за вршење на работите на локалната самоуправа, а според ставот 2 на членот од Законот, надзор над законитоста на работата на органите на општината (советот и градоначалникот) вршат органите на државната управа.

Надзор над законитоста на прописите на општините, Градот Скопје и општините во Градот Скопје (во натамошниот текст: општини) и за унапредување на нивната законитост, врши Државниот инспекторат за локална самоуправа како орган во состав на Министерството за локална самоуправа.

Надлежноста и организацијата на Државниот инспекторат за локална самоуправа, видовите и постапката за вршењето инспекциски надзор, овластувањата на инспекторите, соработката со органите на државната управа, граѓаните и други физички и правни лица, се уредени со Законот за државниот инспекторат за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 158/2010, 187/2013, 43/2014 и 64/2018).

Според член 5 став 1 од Законот за државниот инспекторат за локалната самоуправа, предмет на надзор е надзор над законитоста на прописите на општините, а според ставот 2 на членот 5 од Законот, надзорот над законитоста на прописите на општините го опфаќа и надзорот над постапката за нивно донесување.

Што се однесува до улогата на Уставниот суд при оцената на законитоста на пропис, Судот, по тоа прашање внимава на повеќе аспекти коишто би биле од влијание во однос на законитоста на актот, а како што е прашањето дали прописот е донесен од овластен доносител со закон, дали прашањето за кое се одлучува, е во надлежност на општината, дали (како конкретниот случај со иницијативата) утврдената висина на стапката на данокот на имот која се плаќа на недвижен имот има основа во закон, односно дали утврдената висина е во рамките на пропишаната со закон, дали можеби одлуката е донесена спротивно на одредби од друг закон, а како што е посочено со предметната иницијатива спротивно на член 8-а став 1 алинеја 1 од Изборниот законик итн.

Меѓутоа прашањата коишто се однесуваат за начинот на работење на органите на општините, конкретно прашањето дали преземените процесни дејствија при водењето на седниците, се или не се во согласност со Деловникот на Советот на Општината, прашањето во однос на начинот на ставањето на точките на дневен ред, нивната образложеност или необразложеност, не може да се доведат во контекст на прашања за кои постапува Уставниот суд при оцена на уставност и законитост на пропис, од причини што станува збор за прашања поврзани со начинот на работењето на општинските органи од надлежност на надзорните органи, погоре наведени.

Второ, со иницијативата се оспорува Одлуката на Советот на Општината од аспект на нејзината согласност со член 8-а став 1 алинеја 1 од Изборниот законик, поточно нејзиното донесување било во директна спротивност со одредбите од наведениот член од Законикот.

Меѓутоа, со Одлука У.бр.35/2017 од 17.05.2017 година на Уставниот суд, помеѓу другото е укинат и член 8-а став 1 алинеја 1 од Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр. 40/2006, … и 142/2016), така што отсуствуваат процесни услови за разгледување на оспорената одлука од аспект на нејзината согласност со посочените одредби од член 8-а став 1 алинеја 1 од Изборниот законик со оглед дека тие одредби не се во правниот поредок.

Трето, со иницијативата предмет на оспорување е Одлуката за измена и дополна на Одлуката за утврдување на стапките на даноците на имот во Општина Илинден, број 07-622/7 од 15.03.2019 година, донесена од Советот на Општина Илинден.

Од увидот во документацијата, а и од самите наводи во истата, неспорно произлегува дека оваа оспорена одлука, не е објавена во „Службен гласник на Општина Илинден”, поради фактот што нејзиното објавување е запрено од страна на градоначалникот кој е подносител на иницијативата со Решение број 08-712/6 од 21.03.2019 година, објавено во „Службен гласник на Општина Илинден” број 4/2019 од март 2019 година.

Според член 51 став 2 од Законот за локалната самоуправа, Советот е должен, во рок од 15 дена од денот на објавувањето на решението од ставот 1 на овој член (се однесува на решението од градоначалникот за запирање на објавувањето), да го разгледа решението и да одлучи по него, а според ставот 3 на членот од Законот, ако советот го потврди прописот, градоначалникот е должен да го објави и истовремено да поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорениот пропис пред Уставниот суд на Република Северна Македонија.

Како една од правните недостатоци на оспорената одлука, подносителот го наведува и фактот што по нејзиното запирање, Советот на Општина Илинден, не постапил според член 51 став 2 од Законот за локалната самоуправа, односно наместо да ја потврди или пак поништи ваквата одлука, донел нова Одлука за измена и дополна на Одлуката за утврдување на стапки на даноците на имот во Општина Илинден, сега со број 07-795/3 од 05.04.2019 година, со која повторно како и во претходната одлука, се вршела измена на член 2 став 1 од Одлуката за утврдување на стапки на даноците на имот во Општина Илинден со број 07-1552/13 од 24.07.2018 година, односно дека „Висината на стапката на данокот на имот кој се плаќа на недвижен имот на подрачјето на Општина Илинден е пропорционална и изнесува 0,10%”.

Во случајов, стојат наводите дека Советот не ја потврдил прводонесената одлука (оспорената), туку донел нова одлука (неоспорена) на друга седница на Советот под друг архивски број, меѓутоа, но и во однос на ваквата ситуација, а како што е погоре наведено, Уставниот суд не се впушта во начинот на работењето на општинските органи, за што надзор и контрола вршат надлежните органи од сферата на локалната самоуправа.

Во однос на претходно донесената одлука, а која е предмет на оспорување со иницијативата, во една смисла може да се смета за дерогирана со донесувањето на новата одлука на друга седница и друг архивски број, а од друга страна пак, дека воопшто и не е донесена, имајќи го предвид фактот што нејзината правна сила во поредокот дејствува со нејзиното објавување во службениот гласник на Општината, а таа воопшто не е објавена, што значи нема правно дејство, бидејќи градоначалникот го запрел нејзиното објавување, па оттука не може да се оценува уставноста и законитоста на прописот кој во суштина не е во правниот поредок.

Во овој случај, може да се забележи дека градоначалникот од своја страна и во однос на новодонесената одлука, можел повторно да ја искористи дадената можност од член 51 став 1 од Законот и да го запре објавувањето на истата, бидејќи, иако суштината на работата е иста, сепак таа одлука е донесена на друга седница и со различен архивски број, но во случајов, донел Решение број 08-891/2 од 11.04.2019 година, за објавување на новодонесената одлука.

Во случајов, во правниот поредок е новодонесената одлука за измена и дополна на Одлуката за утврдување на стапките на даноците на имот во Општина Илинден со број 07-795/3 од 05.04.2019 година, донесена од Советот на Општина Илинден на одржана седница од 05.04.2019 година и објавена во „Службен гласник на Општина Илинден” број 5/2019, а не одлуката којашто се оспорува со иницијативата со број 07-622/7 од 15.03.2019 година, донесена на 15.03.2019 година од страна на Советот и којашто не е објавена во службеното гласило на Општината, што значи дека со иницијативата се оспорува акт којшто не е во правниот поредок, што е процесна пречка за постапување по иницијативата.

Во однос на ваквата ситуација, Судот забележува дека и во случај, кога со иницијативата како акт кој се оспорува, беше опфатена новата одлука на Советот со истите наводи во иницијативата за причините за нејзината неуставност и незаконитост, стојат истите процесни пречки за постапување по иницијативата, погоре изнесени.

5. Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека во конкретниот случај исполнети се условите од член 28 алинеи 1 и 3 од Деловникот на Уставниот суд, за отфрлање на иницијативата.

6. Поради изнесеното, Судот, одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и Владимир Стојаноски.

У.бр.79/2019
22 јануари 2020 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати