Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019), на седницата одржана на 27 ноември 2019 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 39 став 2 од Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 61/2004, 96/2004, 67/2007, 156/2009, 47/2011 и 192/2015).
2. Здружението „Човек над профитот“ од Скопје до Уставниот суд поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на член 39 став 2 од Законот означен во точката 1 од ова решение.
Според подносителот на иницијативата, оспорената законска одредба не била во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, поточно со владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок.
Со оспорената одредба се пропишувало градоначалникот сам на себе да си ги одземе ингеренциите во сферата на финансиите, прогласувајќи дека општината на која е градоначалник ја довел во финансиска нестабилност.
Од донесувањето на Законот во 2004 година ниту еден градоначалник не донел ваква одлука, иако секоја година по околу 15 општини биле со блокирани сметки и имале долгови знатно над сопствените приходи.
Понатаму, во иницијативата се цитира ставот 1 од членот 39 од Законот, во кој е утврдено кога мора да се донесе одлука за прогласување на финансиска нестабилност на општината.
Според подносителот на иницијативата, градоначалникот ја задолжувал својата општина без притоа да сноси каква било одговорност. Тие обврски биле од комерцијален карактер, истите не морало да се направат ниту во тоа време, ниту во тој обем.
Иако запретената казна била во паричен износ од 5.000 до 10.000 евра (член 47 став 1 од истиот закон), досега немало изречено ваква глоба, иако една третина од општините секоја година паѓале во финансиска нестабилност. И така било во континуитет скоро 15 години.
Очигледно било дека наместо градоначалникот, решение за прогласување на финансиска нестабилност на една општина морало да донесе министерот за финансии, во чија надлежност бил трезорот, трезорското работење и финансиските состојби на општините.
Оспорената одредба била тешко кршење на начелото на владеењето на правото.
Уставот на граѓаните им го гарантирал правото на локална самоуправа, а сите свои права граѓаните не можеле да ги остварат, доколку нивната општина била доведена во состојба на финансиска нестабилност.
Се укажува дека според член 115 став 2 од Уставот, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Устав и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката. Оттука, произлегувало и овластувањето на министерот за финансии да ја надгледува работата на градоначалникот во финансиското работење и навремено да реагира кога овој прекумерно ја задолжувал сопствената општина.
Со својата одлука, подносителот на иницијативата смета дека Уставниот суд ќе ги доведе граѓаните во еднаква положба во остварувањето на правата на локална самоуправа.
3. Судот на седницата утврди дека согласно член 39 став 1 од Законот, финансиска нестабилност на општината настанува доколку:
– сметката на општината е блокирана подолго од шест месеци или
– во период од шест месеци, континуирано секој месец, со состојба на крајот на месецот, вкупниот износ на неизмирени обврски над 60 дена, надминува 80% од реализираните приходи на основниот буџет на општината во претходната година.
Според оспорениот став 2 од истиот член од Законот, градоначалникот на општината е должен да донесе одлука за прогласување на финансиска нестабилност најдоцна во рок од пет дена од настанување на една од причините од ставот 1 на овој член.
Градоначалникот на општината го известува советот на општината, Министерството за финансии, Министерството за локална самоуправа и Заедницата на единиците на локалната самоуправа на Република Македонија во рок од три дена од денот на донесување на одлуката за прогласување на финансиската нестабилност (став 3).
4. Согласно член 114 од Уставот на Република Северна Македонија, на граѓаните им се гарантира правото на локална самоуправа (став 1). Единици на локалната самоуправа се општините (став 2). Во општините можат да се основаат облици на месна самоуправа (став 3). Општините се финансираат од сопствени извори на приходи определени со закон и со средства од Републиката (став 4).
Според Амандманот XVI на Уставот со кој се заменува ставот 5 на членот 114 од Уставот на Република Северна Македонија, локалната самоуправа се уредува со закон кој се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од вкупниот број пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Северна Македонија. Законите за локалното финансирање, локални избори, општински граници и за Градот Скопје, се донесуваат со мнозинство гласови од присутните пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија
Според Амандманот XVII на Уставот, со кој се заменува ставот 1 од членот 115 од Уставот, во единиците на локалната самоуправа, граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, предучилишното воспитување, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.
Во член 115 став 2 од Уставот е определено дека, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со закон, а надзор над законитоста на нејзината работа го врши Републиката. Републиката со закон може да и довери вршење на определени работи на општината (став 3).
Според членот 31 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 5/2002), органи на општината се: советот и градоначалникот. Согласно член 50 став 1 точка 8 од истиот закон, градоначалникот го извршува буџетот на општината.
Со Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа се уредува финансирањето на единиците на локалната самоуправа (во понатамошниот текст: општина) (член 1 став 1). Финансирањето на Градот Скопје како посебна единица на локална самоуправа се уредува со овој закон и со Законот за Градот Скопје (член 1 став 2).
Главата VIII од Законот носи наслов:„ ФИНАНСИСКА НЕСТАБИЛНОСТ НА ОПШТИНАТА“ (членови 39-43-б).
Со членот 39 од Законот се дефинира што се подразбира под финансиска нестабилност на општината и се пропишуваат надлежности на градоначалникот во врска со таквата состојба во општината.
Така, според овој член:
(1) Финансиска нестабилност на општината настанува доколку:
– сметката на општината е блокирана подолго од шест месеци или
– во период од шест месеци, континуирано секој месец, со состојба на крајот на месецот, вкупниот износ на неизмирени обврски над 60 дена, надминува 80% од реализираните приходи на основниот буџет на општината во претходната година.
(2) Градоначалникот на општината е должен да донесе одлука за прогласување на финансиска нестабилност најдоцна во рок од пет дена од настанување на една од причините од ставот (1) на овој член.
(3) Градоначалникот на општината го известува советот на општината, Министерството за финансии, Министерството за локална самоуправа и Заедницата на единиците на локалната самоуправа на Република Македонија во рок од три дена од денот на донесување на одлуката за прогласување на финансиската нестабилност.
Со членот 40 се пропишува постапка за координација на процесот за надминување на финансиската нестабилност на општината (Министерството за финансии во рок од пет дена по добивањето на известувањето од член 39 став (3) на овој закон формира Координативно тело составено од пет члена и тоа: претседател и еден член од Министерството за финансии, еден член од Министерството за локална самоуправа и два члена од Заедницата на единиците на локалната самоуправа на Република Македонија, а градоначалникот на општината е должен да учествува во работата на Координативното тело и да ги доставува сите информации, документација и извештаи потребни за работата на Координативното тело).
Со членот 41 се пропишуваат мерки за надминување на финансиската нестабилност на општината, а со членот 42 се определуваат условите под кои се смета дека финансиската нестабилнот е надмината.
Според член 47 став 2 алинеја 6 од Законот, глоба во износ од 5.000 евра до 10.000 евра во денарска противвредност ќе се изрече за прекршок на одговорното, односно раководното лице на општината ако не донесе Одлука за прогласување на финансиска нестабилност согласно член 39 став (2).
Од анализата на овие законски одредби произлегува дека законодавецот јасно определил под кои услови се смета дека настанува финансиска нестабилност на општината, при што ги пропишува правата и обврските на градоначалникот за прогласување на финансиска нестабилност на општината, неговата улога во работата на Координативното тело за надминување на финансиската нестабилност на општината, како и ги пропишува мерките за надминување на состојбата на финансиска нестабилност на општината кон кои градоначалникот е должен да се придржува.
Донесувањето на одлука за прогласување на финансиска нестабилност на општината не е дискреционо право на градоначалникот, туку тој е должен да ја донесе одлуката како декларативен акт со кој се констатира дека е исполнет некој од законските услови и за истото ги информира надлежните органи (советот на општината, Министерството за финансии, Министерството за локална самоуправа и Заедницата на единиците на локалната самоуправа на Република Македонија). Недонесувањето на ваквата одлука од страна на градоначалникот претставува прекршок за кој се изрекува соодветна глоба.
Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека регулативата во Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа, која се однесува на донесувањето на одлука за прогласување на финансиска нестабилност на општината, е токму во согласност со уставната определба дека општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со закон, а надзор над законитоста на нејзината работа врши Републиката.
Поради наведеното, пропишувањето дека градоначалникот, како орган на општината кој е надлежен да го спроведува буџетот на општината, е овластен да носи одлука за прогласување на финансиска нестабилност на општината, под јасно определени законски услови, не може да се прифати како повреда на владеењето на правото, како што неосновано се наведува во иницијативата. Судот поради тоа смета дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на член 39 став 2 од Законот со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Од друга страна, наводите во иницијативата за тоа дека наместо градоначалникот, решение за прогласување на финансиска нестабилност на општината морало да донесе министерот на финансии, во чија надлежност бил трезорот, трезорското работење и финансиската соостојба на општините, всушност претставуваат барање за уредување на прашањето на друг начин, различен од пропишаниот, што е прашање од надлежност на законодавецот, а не на Уставниот суд, кој единствено ја оценува согласноста на постојната регулатива со Уставот, а не уредува односи и не креира норми.
5. Имајќи го предвид наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и Владимир Стојаноски.
У.бр.102/2019
27 ноември 2019 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати