Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеја 1 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницата одржана на 12 декември 2018 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ОТФРЛАAT иницијативите за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за пристапување кон измена на Уставот на Република Македонија, бр.08-6054/1, донесена од Собранието на Република Македонија на 19 октомври 2018 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.192/2018).
2. Здружението „Светски македонски конгрес“ од Скопје и Томе Тодоровски, адвокат од Свети Николе, до Уставниот суд на Република Македонија поднесоа иницијативи за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на одлуката означена во точката 1 од ова решение.
а) Иницијативата на Здружението „Светски македонски конгрес“ содржи наводи изнесени на 48 страници, поделени во XX поглавја.
Во поглавјето I се наведува дека се поднесува иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на наведената одлука.
Поглавјето II се однесува на предлогот на подносителот на иницијативата до Уставниот суд да донесе решение со кое ќе ги запре од извршување поединечните акти или дејствија засновани на оспорената одлука, за да се спречат штетни последици за државата и за правата и слободите на македонските државјани во Републиката и во светот.
Поглавјето III содржи наводи за тоа дека оспорената одлука не била во согласност со: (1) членовите 1, 2, 8, 51, 52, 61, 68, 73, 75, 91, 118, 119, 130 и 131 од Уставот на Република Македонија, (2) Одлуката на референдумот одржан на 8 септември 1991 година чии резултати биле објавени во „Службен весник на Република Македонија“ бр.43/1991, (3) референдумот одржан на 30 септември 2018 година чии резултати биле објавени во „Службен весник на Република Македонија“ бр.186/2018, (4) членовите 19 и 30 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија“ бр.81/2005), (5) со член 3 од Законот за склучување, ратификување и извршување на меѓународни договори („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/1998), (6) член 37 став 2 од Законот за Собранието на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.104/2009) и (7) Виенската конвенција за договорно право („Службен лист на СФРЈ“ – Меѓународни договори и други спогодби – бр.30/1972).
Во поглавјето IV се цитираат одредбите од членовите 1, 2, 8, 51, 52, 61, 68, 73, 75, 91, 118, 119, 130 и 131 од Уставот.
Поглавјето V ја опфаќа содржината на членовите 19 и 30 од Законот за референдум и другите облици на непосредно изјаснување на граѓаните.
Во поглавјето VI се цитира содржината на член 3 од Законот за склучување, ратификување и извршување на меѓународни договори.
Поглавјето VII од Иницијативата ја презентира содржината на оспорената одлука.
Поглавјето VIII е посветено на Предлогот на Владата на Република Македонија за пристапување кон измена на Уставот на Република Македонија, и тоа дека: (1) Предлогот бил утврден на 8 октомври 2018 година, дека (2) Предлогот бил доставен до Собранието на Република Македонија исто така на 8 октомври 2018 година, дека (3) содржината на Предлогот е: „1. Додавање на придавката „Северна“ во името на Република Македонија“; „2. Измени во Преамбулата на Уставот“; „3.Поцврста гаранција на границата“; и „4.Грижа за Македонците и дијаспората во странство“ и (4) дадено е образложение за наведените четири точки од Предлогот за измени на Уставот.
Во поглавјето IX се наведува дека од содржината на целиот Предлог на Владата на Република Македонија за пристапување кон измена на Уставот на Република Македонија произлегувало дека Предлогот е даден заради „имплементација на Договорот со Грција, со што треба да се овозможи пристапување на Република Македонија во Европската Унија и НАТО.“ Притоа, се наведува дека: (1) Договорот со Грција од 17 јуни 2018 година не бил ратификуван во согласност со Уставот и не бил дел од внатрешниот правен поредок на државата Македонија, што било спротивно на член 118 од Уставот, (2) Договорот не бил склучен од претседателот на Република Македонија, туку од министерот за надворешни работи кој немал активна легитимација во името на државата Македонија да склучува таков меѓународен договор, што било во спротивност со член 119 од Уставот, (3) Договорот со Грција не бил во пописот и описот на прашањата опфатени со член 3 од Законот за склучување, ратификување и извршување на меѓународни договори, за да може Владата на Република Македонија да го склучи тој договор, (4) претседателот на Република Македонија не го потпишал указот за прогласување на Законот за ратификација на Договорот со Грција, па Одлуката за пристапување кон измените на Уставот не била во согласност со член 75 од Уставот, (5) од сите изнесени причини оспорената одлука не била во согласност со член 51 од Уставот и (6) Законот за ратификација на Договорот со Грција не бил објавен во „Службен весник на Република Македонија“, поради што оспорената одлука не била во согласност и со член 52 од Уставот.
Поглавјето X од Иницијативата е посветено на содржината на Договорот со Грција од 17 јуни 2018 година и во таа смисла се наведува дека Договорот гласи: (1) „Конечна спогодба за решавање на разликите опишани во Резолуциите 817 (1993) и 845 (1993) на Советот за безбедност на Обединетите нации, за престанување на важноста на Привремената спогодба од 1995 г. и за воспоставување на стратешко партнерство меѓу страните“, потоа (2) се изнесува содржината на Преамбулата на Договорот, па (3) содржината на Делот 1, која се однесува на решавање на разликата околу името, незаокружените прашања во врска со истото и зацврстување на добрососедските односи и содржината на (4) Делот 2 кој определува интензивирање и збогатување на соработката меѓу двете држави околу: дипломатските односи; соработката во контекст на меѓународни и регионални организации и форуми; политичката и општествената соработка; економската соработка; соработката во областите на образованието, науката, културата, истражувањето, технологијата, здравството и спортот; полициската и соработката во областите на цивилната заштита; одбранбената соработка; договорните односи; решавањето на спорови и завршните одредби.
Во поглавјето XI се изнесува обраќањето до јавноста на Претседателот на Република Македонија проф.д-р Ѓорѓе Иванов од 13 јуни 2018 година.
Понатаму, во поглавјето XII од Иницијативата се наведува дека (1) на 20 јуни 2018 година Собранието на Република Македонија го донело Законот за ратификација на Конечната спогодба, (2) на 26 јуни 2018 година Претседателот на Република Македонија проф.д-р Ѓорѓе Иванов со писмо го информирал Собранието на Република Македонија дека нема да го потпише Указот за прогласување на Законот за ратификација на Конечната спогодба со образложение на причините за таквата одлука, (3) на 5 јули 2018 година Собранието на Република Македонија повторно го донело Законот за ратификација на Конечната спогодба, а (4) Претседателот на Република Македонија, по повторното гласање на Собранието на Република Македонија, не го потпишал Указот за прогласување на Законот за ратификација на Конечната спогодба, па (5) Предлогот на Владата на Република Македонија за пристапување кон измена на Уставот од 8 октомври 2018 година претставувало флагрантно кршење на Уставот и суспензија на правниот поредок на Републиката.
Во поглавјето XIII се наведува дека: (1) Владата на Република Македонија нема надлежност за промена на името на државата и поради тоа нејзиниот Предлог за пристапување кон измена на Уставот на Република Македонија со дадените насоки не било во согласност со член 91 од Уставот; (2) Собранието на Република Македонија, пак, немало надлежност за промена на името на државата и затоа оспорената одлука за пристапување кон измена на Уставот не била во согласност со член 68 од Уставот; (3) Предлогот на Владата на Република Македонија за пристапување кон измена на Уставот, како и Одлуката за пристапување кон измена на Уставот, не биле во согласност ниту со член 1 од Уставот бидејќи таа уставна одредба определува дека „Република Македонија е суверена, самостојна, демократска и социјална држава“ и дека „суверенитетот на Република Македонија е неделив, неотуѓив и непренослив“, а покрај тоа (4) Предлогот на Владата и Одлуката на Собранието не биле во согласност ни со член 2 од Уставот со оглед дека во таа уставна одредба се определува дека „во Република Македонија суверенитетот произлегува од граѓаните и им припаѓа на граѓаните“ и дека „граѓаните на Република Македонија власта ја остваруваат преку демократски избрани претставници, по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување“, а тоа се суспендирало со Предлогот и Одлуката; (5) Предлогот на Владата на Република Македонија и Одлуката на Собранието на Република Македонија за пристапување кон измена на Уставот не биле во согласност ниту со член 8 од Уставот со оглед дека со тие акти, кои ја имаат содржината како во Конечната спогодба, се суспендираат основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, слободното изразување на националната припадност, владеењето на правото и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право.
Според наводите во поглавјето XIV од Иницијативата, оспорената одлука била во спротивност и со член 131 став 1 од Уставот со оглед дека била донесена со гласови од 80 пратеници на Собранието на Република Македонија, а двотретинско мнозинство од вкупно 120 пратеници на Собранието било 81 глас на пратеник, и тоа произлегувало и од праксата воспоставена од првиот парламентарен состав на Република Македонија што било видно од стенограмите водени при тогашното двотретинско гласање.
Поглавјето XV е посветено на односот меѓу оспорената одлука и двата референдума одржани на 8 септември 1991 и на 30 септември 2018 година, при што подносителот на иницијативата наведува дека: (1) Одлуката за пристапување кон измена на Уставот донесена на 19 октомври 2018 година не била во согласност со Одлуката на референдумот одржан на 8 септември 1991 година бидејќи на тој референдум 75,5% од вкупниот број на запишани избирачи гласале „ЗА суверена и самостојна држава Македонија“, без додавки и придавки, и тој референдум бил задолжителен за сите без исклучок согласно член 73 став 4 од Уставот, а (2) оспорената одлука не била во согласност ниту со референдумот одржан на 30 септември 2018 година затоа што не била донесена одлука за членство во ЕУ и НАТО со прифаќање на Договорот Димитров-Коsиас со оглед дека на тој референдум не гласале повеќе од половината (односно повеќе од 903.168) од запишаните избирачи (односно од 1.806.336), туку гласале само 666.344 избирачи, што било една третина од вкупниот број на избирачи, па при немање на позитивна одлука по референдумското прашање Собранието не можело по истото прашање да одлучува пред истекот на рокот од две години од денот на одржаниот референдум (односно пред 30 септември 2020 година) согласно член 19 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните, поради што оспорената одлука не била во согласност ниту со наведената законска одредба.
Во поглавјето XVI се наведува дека оспорената одлука не била во согласност ниту со член 67 ставови 1 и 2 и член 75 став 2 од Уставот, потоа со член 37 став 2 од Законот за Собрание на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.104/2009) и со член 172 став 2 од Деловникот на Собранието на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.91/2008, 119/2010 и 23/2013) со оглед дека изборот на Талат Џафери бил нерегуларен и неговиот потпис на акт на Собранието, па и на оспорената одлука, не можел да предизвикува правно дејство.
Според наводите во поглавјето XVII, Одлуката за пристапување кон измена на Уставот од 19 октомври 2018 година била во спротивност и со Виенската конвенција за договорно право, затоа што Конечната спогодба… нема основа во наведената конвенција со оглед дека доносителот на Конвенцијата немал надлежност да уредува прашања за име на држава, народ и јазик, туку името на државата претставува елемент на правниот субјективитет на државата во меѓународните односи и меѓународното право, па државата Република Македонија, која има дефинирани граници односно територија, население и власт, се разликува од називот Македонија кој е географски регион во Република Грција, поради што не постои спор, ниту потреба за правење на разлика, а Советот за безбедност на ОН бил злоупотребен од една земја членка при донесувањето на резолуциите и приемот на Република Македонија во членство на ООН.
Поглавјето XVIII се однесува на барање на подносителот на иницијативата да се поништи Одлуката за пристапување кон измена на Уставот на Република Македонија донесена на 19 октомври 2018 година и, претходно, да се донесе решение со кое се запираат од извршување поединечните акти или дејствија за да се спречат штетни последици по името на државата и нејзиниот државно-правен идентитет и државно-правен субјективитет во меѓународната заедница, како и правните последици по правата и слободите на македонските државјани во Републиката и во светот.
Во поглавјето XIX од Иницијативата се укажува на досега преземените дејствија и на роковите предвидени во член 131 од Уставот во врска со оспорената одлука, поради што се бара итно одлучување за изрекување на времена мерка за да се запрат сите дејствија и акти кои произлегуваат од седницата на Собранието за прифаќање на нацрт амандмани за измена на Уставот, потоа јавната дискусија по нацрт амандманите, па седницата на Собранието на која ќе се гласа по секој амандман посебно и прогласувањето на измената на Уставот на седница на Собранието.
Поглавјето XX се однесува на барање на подносителот на иницијативата да присуствува на подготвителната и јавната седница која би се одржала во најитен можен рок.
б) Во иницијативата на Томе Тодоровски, адвокат од Свети Николе, најнапред се наведува дека Одлуката за пристапување кон измена на Уставот на Република Македонија донесена на 19 октомври 2018 година била во спротивност со членовите 1, 2, 8, 51, 52, 61, 68, 73, 75, 91, 118, 119, 129, 130 и 131 од Уставот, како и во спротивност со членовите 8, 19 и 30 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните.
Имено, Уставот не пропишал надлежност на Собранието да го менува името на државата Република Македонија и тоа било јасно утврдено во член 68 во кој се уредени надлежностите на Собранието, ниту пак Владата имала мандат да предлага менување име на држава во „Северна Македонија“ според член 91 од Уставот.
Повредата на Уставот се гледала и во тоа што не се почитувала волјата на граѓаните изразена на двата референдуми и тоа задолжителниот референдум одржан на 8 септември 1991 година и необврзувачкиот и консултативниот референдум одржан на 30 септември 2018 година. Одлуката за измена на Уставот не била изгласана од народот, ниту пак народот ја потврдил или одобрил, па Одлуката била спротивна на сувереното право на мнозинството граѓани и нивната волја изразена на наведените два референдуми. Собранието и Владата, изигрувајќи ја мнозинската волја на граѓаните со непочитување на резултатите од двата референдуми, како и непочитувајќи го Уставот и Законот за референдум, го оспоруваат сопствениот македонски идентитет, името на државата Република Македонија, македонскиот јазик, сопствената историја и друго, а тоа го немало никаде во светот.
Суверенитетот произлегувал од граѓаните и им припаѓал на граѓаните, а Собранието било претставнички орган избран од граѓаните и не можело да ја дерогира одлуката на граѓаните изразена на двата референдуми и да донесе своја одлука спротивна на мнозинската волја на граѓаните, ниту пак може да се повикува на имплементација и усогласување со договорот со Грција со оглед дека тој договор не постои во правниот систем на Република Македонија имајќи предвид дека не е потпишан од претседателот на Република Македонија, не е објавен во „Службен весник на Република Македонија“, не е ратификуван согласно на Уставот и не е склучен од претседателот на Република Македонија.
Одлуката за пристапување кон измена на Уставот е донесена од Собранието со 80 гласови од пратениците, но двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број на пратеници се најмалку 81 глас на пратеник, од што произлегувало дека оспорената одлука не била донесена со двотретинско мнозинство на гласови од пратениците.
Во иницијативата понатаму се наведува дека со донесувањето на оспорената одлука се повредувала темелната вредност владеење на правото односно правната сигурност на граѓаните со оглед дека Одлуката создавала хаос, безредие и анархија имајќи ги предвид сите прекршувања кои настанаа при донесувањето на Одлуката за пристапување кон измена на Уставот. Имено, по одржувањето на неуспешниот референдум одржан на 30 септември 2018 година, Собранието било должно согласно на Законот за референдум во рок од 60 дена да ја уреди законската легислатива во согласност со резултатите од референдумот и да определи неможност да се расправа, гласа и одлучува за истото прашање наредните две години сметано од датумот на одржувањето на референдумот, односно до 30 септември 2020 година. Наместо тоа, Собранието настојува да го смени името на државата иако името не било добиено со Уставот, ниту со закон, туку било добиено во наследство, тоа е милениумско и свето име кое е дел од правото на самоопределување на граѓаните потврдено на референдумот одржан на 8 септември 1991 година, а 80-те пратеници се однесувале како да се сопственици на Македонскиот народ.
Подносителот на иницијативата предлага поништување на оспорената одлука како неуставна и незаконита, во постапка на итност и приоритет, а пред поништувањето на Одлуката се бара изрекување на времена мерка со која ќе се стопира и нема да се применува оспорената одлука, до донесување на конечна одлука на Судот по оваа иницијатива.
3. Судот на седницата утврди дека во Воведот на оспорената одлука се наведува дека Одлуката се донесува „врз основа на членот 131 став 1 од Уставот на Република Македонија“.
Точката 1 од Одлуката определува дека „се пристапува кон измена на Уставот на Република Македонија.“
Според точка 2, „оваа одлука влегува во сила веднаш, а ќе се објави во „Службен весник на Република Македонија“.“
Одлуката нема други одредби.
4.а) Од содржината на точките 1 и 2 од Одлуката за пристапување кон измена на Уставот на Република Македонија, донесена на 19 октомври 2018 година, Судот утврди дека (1) со Одлуката се определува започнување на постапката за измена на Уставот на Република Македонија, дека (2) таа постапка започнува веднаш по донесувањето на Одлуката и дека (3) таа одлука на Собранието на Република Македонија ќе биде изнесена пред јавноста преку службеното гласило на Република Македонија.
Оттука, Судот утврди дека во натамошниот тек на започнатата постапка за измена на Уставот на Република Македонија ќе се расправа и одлучува за тоа дали ќе се изврши измена на Уставот или не и, доколку се изврши измена на Уставот, каква ќе биде содржината на уставната измена.
Имајќи ја предвид таквата содржина на оспорената одлука Судот оцени дека Одлуката не претставува пропис во смисла на член 110 алинеја 2 од Уставот со оглед дека не уредува права и обврски на неопределени субјекти кои ќе се најдат во определена општествена ситуација. Поради тоа, Судот утврди дека не е надлежен да постапува по овие иницијативи, па одлучи како во точката 1 од ова решение.
б) Таквата интерпретација на содржината на Одлуката произлегува и од одредбите на Уставот на Република Македонија.
Имено, според член 68 став 1 алинеја 1 од Уставот, „Собранието на Република Македонија го донесува и изменува Уставот“.
Во членот 130 од Уставот се определува дека „Предлог за пристапување кон измена на Уставот на Република Македонија може да поднесат претседателот на Републиката, Владата, најмалку 30 пратеници или 150.000 граѓани.“
Според член 131 од Уставот, „Одлука за пристапување кон измена на Уставот донесува Собранието со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници“ (став 1). „Нацртот за измената на Уставот го утврдува Собранието со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници и го става на јавна дискусија“ (став 2). „Одлука за измена на Уставот донесува Собранието со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници“ (став 3).
Од изнесените уставни одредби Судот утврди дека измената на Уставот на Република Македонија е во надлежност на Собранието на Република Македонија (член 68 став 1 алинеја 1). Постапката за измена на Уставот, пак, ги опфаќа следните фази: (1) предлог за пристапување кон измена на Уставот, кој може да го поднесат овластени предлагачи, меѓу кои е и Владата на Република Македонија (член 130), (2) одлука за пристапување кон измена на Уставот, која ја донесува Собранието на Република Македонија со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници (член 131 став 1), (3) (а) нацрт за измена на Уставот, кој го утврдува Собранието на Република Македонија со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници и (б) јавна дискусија по нацртот на измената на Уставот (член 131 став 2), како и (4) одлука за измена на Уставот, која ја донесува Собранието на Република Македонија со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници (член 131 став 3).
Оттука, Судот утврди дека Одлуката за пристапување кон измена на Уставот на Република Македонија донесена на 19 октомври 2018 година само ја определува првата фаза од постапката за измена на Уставот – започнувањето на постапката за измена на Уставот по предлог, во конкретниот случај, од Владата на Република Македонија, но таа постапка продолжува со наредни три фази (нацрт, јавна расправа и одлука за измена) од кои зависи дали ќе се изврши измена на Уставот или не и, ако се изврши измена на Уставот, каква ќе биде содржината на уставната измена.
Со други зборови, и од изнесените уставни одредби произлегува дека оспорената одлука не претставува пропис во смисла на член 110 алинеја 2 од Уставот, поради што и од овој аспект Уставниот суд нема надлежност за постапување по овие иницијативи.
в) Во однос, пак, на аспектите покренати со двете иницијативи, а тие се: содржината на предлогот на Владата за пристапување кон измена на Уставот, содржината и правната положба на Договорот со Грција во правниот поредок на Република Македонија, резултатот од референдумот одржан на 8 септември 1991 година, резултатот од референдумот одржан на 30 септември 2018 година и друго, Судот утврди дека тие аспекти не се содржина на оспорената одлука имајќи ги предвид точките 1 и 2 од Одлуката и правниот основ за нивното донесување, како и значењето на тие одредби определено во членот 131 од Уставот.
4. Со оглед дека Уставниот суд не е надлежен да постапува по овие иницијативи од изнесените причини, Судот оцени дека не се исполнети условите за запирање од извршување на поединечните акти и дејствија преземени врз основа на оспорената одлука предвидени во членот 27 од Деловникот на Уставниот суд.
5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.
У.бр.113/2018
У.бр.124/2018
12 декември 2018 г.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски