Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеја 3 и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992), на седницата одржана на 5-ти декември 2018 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за распишување на референдум, донесена од Собранието на Република Македонија, на седницата одржана на 30 јули 2018 година, број 08-4666/1 од 30.07.2018 година, објавена во „Службен весник на Република Македонија” број 140/2018.
2. Солза Грчева од Скопје и други граѓани, до Уставниот суд на Република Македонија поднесоа иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на актот, означен во точката 1 од Решението.
Подносителите на иницијативата, повикувајќи се на одредби од Уставот на Република Македонија, одредби од закони и на Кодексот за добри референдумски практики, усвоен од страна на Венецијанската комисија при Советот на Европа, чијашто полноправна членка е и Република Македонија, во иницијативата ги образложуваат причините за неуставноста и незаконитоста на оспорениот акт, наведувајќи го следното:
Oспорениот акт бил во директна спротивност со принципот на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, воспоставен со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Членот 52 од Уставот со кој е уредена обврска за објавување на законите пред истите да влезат во сила, а најдоцна во рок од седум дена од денот на нивното донесување, требало да се разгледува во тесна врска со членот 75 од Уставот кој јасно ја пропишувал постапката за прогласување на законите преку потпишување на указ од страна на претседателот на Република Македонија, а во конкретниот случај, „Спогодбата со Грција”, односно законот за нејзина ратификација, не бил потпишан од страна на претседателот на Републиката и како таква таа не била составен дел од правниот поредок како што налагал членот 118 од Уставот, со што, спротивно на Уставот „Спогодбата со Грција” била предмет на референдумското изјаснување. Наведеното дотолку повеќе што според член 119 став 1 од Уставот, меѓународните договори во името на Република Македонија ги склучувал претседателот на Република Македонија, додека Владата на Република Македонија можела да склучува меѓународни договори, само кога тоа е определено со закон.
Меѓутоа, во конкретниот случај „Спогодбата со Грција” во името на Република Македонија, била склучена од страна на министерот за надворешни работи, односно од страна на неовластено лице, што само по себе ја правело „Спогодбата со Грција” неуставна, но и незаконита, бидејќи ставот 2 на членот 119 од Уставот јасно определувал дека меѓународни договори, Владата на Република Македонија можела да склучува кога тоа е определено со закон, а во конкретниот случај не постоел законски основ и овластување за Владата за склучување на таква спогодба, бидејќи член 3 став 2 од Законот за склучување, ратификација и извршување на меѓународни договори („Службен весник на Република Македонија” број 5/1998), воопшто не оставал можност за склучување на таква спогодба која се однесува пред се на промената на името на државата и менување на националниот и државниот идентитет.
Во конкретниот случај, спорна била и самата постапка за распишување на референдумот, затоа што при донесувањето на оспорената одлука со која се распишал референдумот, воопшто не бил испочитуван член 120 став 2 од Уставот според кој одлуката за стапување или истапување од сојуз или заедница со други држави ја донесува Собранието со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, но членот 120 од Уставот во ставот 3 прецизирал дека одлуката за стапување или истапување од сојуз или заедница со други држави е усвоена, ако на референдум за неа гласало мнозинството од вкупниот број избирачи. Меѓутоа, и покрај тоа што референдумското прашање опфаќало материја од членот 120 од Уставот, Одлуката за распишување на референдумот била донесена со 68 пратеници, односно согласно член 73 став 1 од Уставот кој во однос на конкретното прашање, и не можел да биде применет, со што Уставот во дадениот случај бил флагрантно прекршен, а следствено на тоа и оспорениот акт бил противуставен, што повлекувало и ништовност на какви било референдумски резултати.
Иако членот 120 од Уставот, како и членот 29 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија” број 81/2005), на сосема јасен и недвосмислен начин определувал облигаторен, задолжителен референдум во однос на прашањето за стапување или истапување од сојуз или заедница со други држави, во конкретниот случај референдумот го немал задолжителниот карактер, што и од аспект на наведеното, оспорената одлука била уставно проблематична. Од друга страна членството во НАТО како меѓународна организација било поинаку регулирано со членот 121 од Уставот, затоа референдумското изјаснување за НАТО не требало да има идентични правни последици како она за членство во ЕУ. Оттука, видот на референдумот во тој случај би имал и различен ефект, односно поинакво правно дејство во зависност од неговиот краен исход, со што се доведувала во прашање правната сигурност на граѓаните и нивната доверба во системот на владеење на правото и гарантирањето на уставниот поредок на државата.
Исто така, членот 24 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните предвидувал дека референдум на државно ниво може да биде распишан и за потребите од ратификација на меѓународните договори и за други прашања од надлежност на Собранието, со јасна напомена дека тоа било случај, исклучиво кога се работело за претходен референдум, а во конкретниот случај тоа не било сторено пред потпишувањето на меѓународниот договор со Грција, а кој воедно и не произведувал правно дејство бидејќи не бил склучен од страна на претседателот на државата, туку од министерот за надворешни работи, спротивно на демократското начело на поделба на власта и уставно дефинираните надлежности на овие носители на извршна власт во Република Македонија. Истовремено, Законот за ратификација на Спогодбата, де факто не постоел во внатрешниот правен поредок, бидејќи неговото потпишување било одбиено од страна на претседателот на Република Македонија, во кој случај ниту можело да биде предмет на дополнителен референдум.
Со иницијативата се нагласува дека при одлучувањето, Уставниот суд да го има во предвид и целосното пренебрегнување на деловничките собраниски процедури при донесувањето на Законот за Конечната спогодба за решавање на разликите опишани во резолуциите 817 (1993) и 845 (1993) на Советот за безбедност на Обединетите нации за престанување на важноста на Привремената спогодба од 1995 година и за воспоставување на стратешко партнерство меѓу страните. Тие дефекти во собраниската постапка биле манифестирани преку заобиколување на Комисијата за надворешни работи, Комисијата за уставни прашања и Комисијата за финансирање и буџет, со ставање на европско знаменце и „шверцување” на овој предлог-закон во Комисијата за европски прашања.
Понатаму, се нагласува и дека референдумското прашање кое гласи „Дали сте за членство во ЕУ и НАТО со прифаќање на Договорот помеѓу Република Македонија и Република Грција?, било крајно проблематично од аспект на неговата поставеност, а се со тенденција да создаде конфузија кај граѓаните, што водело до ризик тие при нивното изјаснување и гласање да се водат од сосема погрешна претстава во однос на тоа, која била целта на изјаснувањето. Имено, прашањето било сосема непрецизно и нелогично поставено, поаѓајќи од непрецизното и нецелосното именување на самата Спогодба постигната со Грција, а и поради фактот што во референдумското прашање биле содржани три сосема различни прашања, кои истовремено и засебно се однесуваале на 1) потпишаниот Договор со Грција, чија суштина меѓу другото се однесува на промена на името на државата Република Македонија во Република Северна Македонија, 2) влегување во НАТО и 3) можното влегување во Европската Унија.
Оттука, иако станувало збор за засебни прашања кои требало да бидат предмет на посебно референдумско изјаснување, во оспорената одлука биле испреплетени сите во едно.
Нејасното, непрецизно и манипулативно поставено референдумско прашање, не само што било спротивно со барањето содржано во член 15 став 3 и 4 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните, според кој прашањето на гласачкото ливче треба да биде прецизно формулирано и недвосмислено, така што граѓаните на референдумот да можат да одговорат со „ЗА” или „ПРОТИВ”, поставеното прашање во оспорената одлука било во целосна спротивност и со член I, ст.3, ал.1, т.в и чл.III, ст.2 од Кодексот за добри референдумски практики (2007) на Венецијанската комисија при Советот на Европа, кој јасно утврдувал дека прашањата поставени на референдум мора да бидат кратки, јасни и недвосмислени.
Со нејасно поставеното референдумско прашање, спротивно на членот 2 од Уставот, се задирало во суверенитетот на граѓаните како извор на органите на власта во државата и најдиректно се атакувало и загрозувало остварувањето на нивното право на непосредно изјаснување за значајни прашања кои би ја детерминирале нивната иднина, како и идниот севкупен, но и уставно-правен развој на државата. Притоа, не требало да се пренебрегне и фактот дека со референдумското прашање по три одделни и засебни прашања, се занемарувала потребата од произнесување на граѓаните по однос на четврто, едно мошне суштинско прашање во однос на тоа дали граѓаните воопшто се согласни со потребата од уставни измени, вклучително и измена на Преамбулата на македонскиот Устав на начин на кој се предвидувало во членот 4 од Спогодбата со Грција, иако од текстот на истата, и не произлегувало, на што поконкретно тие измени би се однесувале.
Со третопоставеното прашање во оспорената одлука, со кое се барало согласност на граѓаните со постигнатата Спогодба со Грција, всушност од граѓаните се барало изјаснување, не само за промена на името erga omnes и за нивно откажување од меѓународно прифатеното право на самоопределување и самоидентификација, туку имплицитно да се произнесат и за цела низа други прашања (како нивно откажување од уставно загарантираните слободи и права, меѓу кои и слободата на мислата и слободното изразување на мислата согласно членот 6 од противуставно склучената Спогодба, која е патем, загарантирана и со членот 10 од Европската конвенција за заштита на човековите слободи и права).
Оттука, од начинот на кој била склучена Спогодбата и начинот на кој бил донесен Законот за нејзина ратификација, како и од постапката за донесување на Одлуката за распишување на референдум, но и од поставеноста на манипулативното прашање, односно со сите наведени дејствија на највисоките носители и органи на извршната власт во државата, се вршело целосно дерогирање на владеењето на правото и уставниот поредок на Република Македонија.
Од сето погоре наведено со иницијативата се предлага утврдување на неуставност и незаконитост на оспорениот акт, како и нејзино поништување, а се предлага и донесување на решение за запирање на извршувањето на било какви поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорениот акт.
3. Судот на седницата утврди дека врз основа на член 73 став 1 од Уставот на Република Македонија, Собранието на Република Македонија, на седницата одржана на 30 јули 2018 година, донело одлука со следната содржина:
О Д Л У К А
ЗА РАСПИШУВАЊЕ НА РЕФЕРЕНДУМ
Член 1
Се распишува референдум за консултирање на граѓаните на целата територија на Република Македонија.
На референдумот граѓаните ќе се изјаснат за прашањето:
„Дали сте за членство во ЕУ и НАТО со прифаќање на Договорот помеѓу Република Македонија и Република Грција?
„ЗА“ „ПРОТИВ“
Член 2
Референдумот ќе се одржи на 30 септември 2018 година.
Член 3
Референдумот ќе се спроведе на начин и по постапка утврдена со Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните.
Член 4
Референдумот ќе го спроведе Државна изборна комисија.
Член 5
Оваа одлука влегува во сила со денот на нејзиното објавување во „Службен весник на Република Македонија“.
4. Според член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Според член 28 алинеи 2 и 3 од Деловникот на Уставниот суд, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата, ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување и ако постојат други процесни пречки за одлучување по иницијативата.
Во конкретниот случај Судот утврди дека по повод претходно поднесени иницијативи веќе одлучувал за уставноста и законитоста на предметниот оспорен акт, односно со Решение У.бр.88/2018 од 19 септември 2018 година, Уставниот суд не повел постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за распишување на референдум бр.08-4666/1, донесена од Собранието на Република Македонија на 30 јули 2018 година, („Службен весник на Република Македонија“ бр.140/2018).
Имајќи предвид дека Судот веќе се произнел за уставноста и законитоста на оспорениот акт, а во конкретниот случај, нема основи за поинакво одлучување, Судот утврди дека се исполнети условите од член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд, за отфрлање на иницијативата поради одлучена работа.
Судот, исто така утврди дека распишаниот референдум за изјаснување на граѓаните по прашањето содржано во оспорениот акт, се одржал на 30 септември 2018 година, за што Државната изборна комисија објавила Извештај за конечните резултати од гласањето на референдумот на државно ниво, 30 септември 2018 година, број 12-2139/2 од 3 октомври 2018 година, во „Службен весник на Република Македонија” број 186/2018.
Имајќи ја предвид и оваа околност, односно дека оспорениот акт е исцрпен во своето дејство, Судот и по овој основ утврди отсуство на процесни претпоставки за мериторно впуштање по иницијативата, со што се исполнети условите за отфрлање на иницијативата и согласно член 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд, поради постоење на други процесни пречки за одлучување по иницијативата.
6. Поради изнесеното, Судот, одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.
У.бр.100/2018
5-ти декември 2018 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски