Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеја 1 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992), на седницата одржана на 7 ноември 2018 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 112 став 1 во деловите: „треба” и „и сите списи на предметот од првостепениот орган на второстепениот орган” од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија” брoj 124/2015).
2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на член 113 став 4 во делот: „(4)” од Законот, означен во точката 1 од Решението.
3. Дарко Јаневски од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија, поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот, означен во точката 1 од Решението.
Според наводите од иницијативата, оспорените делови „траба” и „и сите списи на предметот од првостепениот орган на второстепениот орган” содржани во член 112 став 1 од Законот за општата управна постапка, не биле во согласност со принципот на владеење на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија како механизам за исклучување на самоволието и арбитрарноста на носителите на власта во примената на правните норми на конкретни случаи, а со тоа и спротивни на членот 51 од Уставот според кој во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите, како и дека секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Во иницијативата, подносителот наведува дека законодавецот само наложил дека „треба” но, не и дека мора, во рок од 60 дена, управниот орган да „заврши без одлагање” со самата управна постапка. Рокот од 60 дена бил условен со два кумулативни услови и тоа: 1) со денот на предавање на жалбата и со 2) денот на предавање на сите списи на предметот од првостепениот на второстепениот орган, што значело дека доколку не се исполнел вториот услов (предавање на сите списи), рокот од 60 дена не започнувал од моментот кога жалбата била предадена, туку по предавањето на сите списи на предметот од страна на првостепениот орган. Со тоа, второстепениот орган решавањето на предметот во втор степен, можел да го одолговлекува до недоглед под изговор дека не му биле предадени сите списи од страна на првостепениот орган, а со тоа не можело да започне засметувањето на рокот од 60 дена.
Член 113 став 4 од Законот, според кој управните акти заверени на начин утврден во ставот (4) на овој член се конечни и извршни, подносителот на иницијативата го оспорува во делот: „(4)”, бидејќи упатувал на став каде што такво нешто не се уредувало.
Уставниот принцип на владеење на правото налагал во правниот поредок да егзистираат само јасни, прецизни и недвосмислени норми, а во случај кога тие во себе содржеле некакво повикување, односно упатување на друга норма, таа неминовно морала да биде дел од правниот поредок за тоа уредување да претставува една логична, правно-функционална целина, што не било случај во однос на наведениот член од Законот во делот кој се оспорува, од кои причини бил во директна спротивност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот.
4. Судот на седницата утврди дека според член 112 став 1 од Законот за општата управна постапка, постапката по жалбата на второстепениот орган треба да се заврши без одлагање, а најдоцна во рок од 60 дена од денот на предавање на жалбата и сите списи на предметот од првостепениот орган на второстепениот орган.
Со иницијативата се оспоруваат деловите: „треба” и „и сите списи на предметот од првостепениот орган на второстепениот орган” од наведениот член од Законот.
Судот утврди и дека според член 113 став 4 од Законот за општата управна постапка, управните акти заверени на начин утврден во ставот (4) на овој член се конечни и извршни.
Со иницијативата се оспорува делот: „(4)” на членот од Законот.
5. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 110 алинеја 1 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Согласно член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето.
Според член 112 став 1 од Законот за општата управна постапка, постапката по жалбата на второстепениот орган треба да се заврши без одлагање, а најдоцна во рок од 60 дена од денот на предавање на жалбата и сите списи на предметот од првостепениот орган на второстепениот орган.
Предмет на оспорување со иницијативата се деловите „треба” и „и сите списи на предметот од првостепениот орган на второстепениот орган” содржани во погоре наведениот член од Законот, како спротивни со член 8 став 1 алинеја 3 и членот 51 од Уставот.
Спротивноста на првиот оспорен дел „треба” на членот од Законот со одредбите на Уставот, подносителот ја темели на сопствено толкување во однос на неговото значење, конкретно дека законодавецот само наложил дека „треба” но, не и дека мора, во рок од 60 дена, управниот орган да „заврши без одлагање” со самата управна постапка, а и во однос на вториот оспорен дел „и сите списи на предметот од првостепениот орган на второстепениот орган” на членот од Законот, причините за неуставност подносителот ги темели на сопствено толкување на оспорената содржина, а на таа основа го изнесува заклучокот дека оспорените содржини во нивната примена создавале простор за одолговлекување на постапката по жалба од страна на второстепениот орган, под изговор за непредадени списи од страна на првостепениот орган.
Судот констатира дека член 112 став 1 во деловите „треба” и „и сите списи на предметот од првостепениот орган на второстепениот орган” од Законот за општата управна постапка, бил предмет на оспорување пред Уставниот суд, но со Решение У.бр.48/2017 од 16.11.2017 година, Судот врз основа на член 28 алинеја 3 од Деловникот, ја отфрлил иницијативата поради постоење на процесни пречки за одлучување по иницијативата, бидејќи оценил дека наводите во иницијативата не биле правни аргументи за причините во што би се состоела неуставноста на оспорените делови од одредбите од Законот, туку во суштина биле толкување на оспорените делови од законската одредба и компарирање со претходен закон кој на поинаков начин ги уредил спорните делови.
Со предметната иницијатива, член 112 став 1 од Законот за општата управна постапка, исто така се оспорува во деловите „треба” и „и сите списи на предметот од првостепениот орган на второстепениот орган” и со истите наводи, кои не се основа за мериторно одлучување по иницијативата. Меѓутоа Судот, имајќи го предвид фактот за повторно оспорување на истите делови содржани во член 112 став 1 од Законот за општата управна постапка, кој е системски закон, оцени за потребно, мериторно да се произнесе за уставната оправданост на оспореното уредување содржано во наведениот член од Законот.
Членот 112 од Законот со наслов „рок за постапување по жалба” во целина уредува:
(1) Постапката по жалбата на второстепениот орган треба да се заврши без одлагање, а најдоцна во рок од 60 дена од денот на предавање на жалбата и сите списи на предметот од првостепениот орган на второстепениот орган.
(2) Кога второстепениот орган нема да го реши предметот во рамки на рокот од ставот (1) на овој член, странката има право да поведе управен спор.
Со членот 7 од Законот за општата управна постапка, се утврдува начелото на економичност и ефикасност на управната постапка, односно дека:
„Постапката треба да се спроведе на наједноставен можен начин, без одлагање и со што помалку трошоци за странките, а сепак да се обезбеди целосно почитување на правата и правните интереси на странките и потполно утврдување на фактичката состојба”.
Со Законот ова начело не е уредено само за управните органи кои постапуваат во прв степен, туку и за органите кои постапуваат во втор степен по жалби, што јасно произлегува од член 112 став 1 од Законот и неговиот оспорен дел „треба” кој упатува на должност за брзо постапување на второстепениот орган во жалбената постапка, односно без одлагање, со тоа што во продолжение на законската одредба, законодавецот го утврдил и рокот во кој најдоцна треба да се заврши жалбената постапка пред второстепениот орган.
Очигледно и со членот 7 од Законот за општата управна постапка, формулацијата на начелото за брзо и ефикасно постапување е изразено преку зборот „треба”, како што е случај и со член 112 став 1 од Законот преку зборот „треба” кој се оспорува со иницијативата.
Оттука, Судот оцени дека оспорениот дел „треба” на член 112 став 1 од Законот, јасно ја изразува целта на уредувањето кое упатува на должност за брзо и ефикасно постапување на второстепениот орган во постапката по жалба, и не остава простор за толкување дека „не мора”. Ова дотолку повеќе што член 112 став 1 од Законот нема уредување „би требало” за да воопшто произлезе можност од подразбирање дека „не мора”, како што се наведува со иницијативата, од кои причини пред Судот, не се постави прашањето за согласноста на овој оспорен дел на членот од Законот со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, од аспект на неговата јасност и прецизност.
Понатаму, во продолжение на текстот на членот од Законот, законодавецот го конкретизирал крајниот рок во кој најдоцна треба да се заврши со жалбената постапка, но, го определил и почетокот од кога ќе се засметува течењето на рокот од 60 дена, а тоа е сметано од денот на предавање на жалбата и сите списи на предметот од првостепениот орган на второстепениот орган.
Според Судот, од самата формулација на членот од Законот и неговиот оспорен дел, не произлегува уредување дека утврдениот рок од 60 дена, до кога најдоцна треба да заврши жалбената постапка, започнува да тече од денот на „предавање на жалбата”, а и од денот на предавање на „сите списи на предметот од првостепениот орган на второстепениот орган.
Формулацијата на членот од Законот ниту подразбира, ниту упатува на засметување на течење на рокот по две основи (по основ предавање на жалба и по основ на предавање на сите списи), туку само по основ на предавање на жалбата, вклучително и сите списи по предметот, истовремено, што значи единствено од денот кога првостепениот орган на второстепениот орган ќе му ја предаде жалбата и сите списи по предметот, започнува да тече рокот од 60 дена во кој најдоцна треба да се заврши постапката по жалбата на второстепениот орган.
Подразбирањето на двојност во засметување на рокот од 60 дена, би било случај на употребени карактеристични сврзници во нормата за таа цел, како што се: „а и од денот на предавање на сите списи …”, „како и од денот на предавање на сите списи…” и тн.
Меѓутоа видно од формулацијата на членот од Законот, не произлегува уредување за течење на рокот од 60 дена, во еден случај, од денот на предавање на жалбата, а во друг случај, од денот на предавање на сите списи на предметот.
Целта на жалбената постапка е да се преиспита законитоста на одлуката која првостепениот орган ја донел, а таквото преиспитување, е можно, исклучиво со разгледување на релевантните списи по предметот, а не само со разгледување на жалбените наводи, истакнати во жалбата, од што јасно произлегува дека првостепениот орган во прилог на жалбата ги доставува и сите списи по предметот, а не само жалбата.
Дека тоа е така, јасно произлегува од одредбите во Законот за општата управна постапка посветени на жалбата, така што член 112 став 1 од Законот, не може да се разгледува засебно, односно изолирано сам за себе, туку во контекст на останатите одредби од Законот кои ја тангираат жалбата и постапувањето по жалбата.
Имено, според член 107 став 1 од Законот, жалбата непосредно се поднесува на второстепениот орган, кој е должен наредниот ден во електронска форма да ја достави истата до првостепениот орган и да побара истиот во рок од седум дена да испита дали жалбата е допуштена, навремена и изјавена од овластено лице.
Според ставот 6 на членот 107 од Законот, кога првостепениот орган ќе утврди дека жалбата е допуштена, а не е потполно оправдана, тој без одлагање, а најдоцна во рок од седум дена, во електронска форма ќе ја испрати жалбата до второстепениот орган заедно со сите списи од предметот и одговор на жалбата.
Употребениот збор „заедно” во содржината на погоре цитираната законска одредба, јасно упатува на доставување на жалбата истовремено со сите списи по предметот.
Тоа произлегува и од наредниот став 7 на членот 107 од Законот, според кој: „ако во случај на молчење на управата, првостепениот орган не го донесе управниот акт во рок од седум дена од приемот на жалбата, тој без одлагање во електронска форма ја испраќа жалбата до второстепениот орган заедно со сите списи и писмено објаснување за причините поради коишто не го издал бараниот управен акт во рок од седум дена.
Прашањето пак, дали истовремено со жалбата, првостепениот орган ќе ги достави и сите релевантни списи по предметот на второстепениот орган, односно дали управните органи доследно ги спроведуваат одредбите од Законот, е фактичко прашање за кое не е надлежен Уставниот суд, туку органот кој врши инспекциски надзор над спроведувањето на одредбите од овој закон (член 138 од Законот).
Во оваа смисла треба да се има во предвид дека евентуалното дополнително доставување на списи или некои од релевантните списи, на барање од второстепениот орган, во случај да не му бидат целосно доставени или не му бидат доставени некои од нив, не значи ново засметување на рокот од 60 дена.
Член 112 став 1 од Законот, јасно го определува денот на завршување на жалбената постапка, така што евентуалното барање и доставување на списи се одвива во рамките на рокот од 60 дена од денот кога е предадена жалбата, а во случај второстепената постапка да не заврши во определениот рок, односно во случај, второстепениот орган да не го реши предметот во рамките на овој рок, странката има право да поведе управен спор, што е впрочем и содржината на ставот 2 на членот 112 од Законот.
Поради наведеното, Судот не изрази сомнеж за уставната оправданост на уредените оспорени делови „треба” и „и сите списи на предметот од првостепениот орган на второстепениот орган” во членот 112 став 1 од Законот за општата управна постапка.
Според член 113 став 3 од Законот за општата управна постапка, доколку странката побарала управниот акт да и се достави во писмена форма, првостепениот орган е должен управниот акт добиен од второстепениот орган да го завери дека е верен на оригиналот.
Со ставот 4 на членот 113 од Законот, се уредува дека управните акти заверени на начин утврден во ставот (4) на овој член се конечни и извршни.
Со иницијативата се оспорува член 113 став 4 од Законот, во делот: „(4)”, со наводи дека неговото опстојување во правниот поредок било неуставно, поради можна забуна во неговата примена, бидејќи упатувал на став каде што такво нешто не се уредувало, што било во директна спротивност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот.
При разгледување на содржината на ставот 3 и оспорениот дел „(4)” содржан во ставот 4 на членот 113 од Законот, Судот, констатира очигледна техничка грешка сторена при уредувањето на законската одредба, односно дека наместо нумерацијата „(4)” кој е оспорен дел, треба да стои нумерацијата „(3)”.
Според Судот, ваквата техничка грешка не остава простор за забуна во нејзината примена, бидејќи од содржината која му претходи на оспорениот дел во ставот 4 на членот 113 од Законот, јасно произлегува дека оспорениот дел се однесува на ставот 3 на наведениот член од Законот.
Имајќи ја предвид наведената околност, утврдените надлежности на Уставниот суд од член 110 алинеја 1 на Уставот, како и наводите за уставно проблематизирање на оспорениот дел „(4)” од член 113 став 4 од Законот, кои во суштина се барање, Уставниот суд преку покренување на уставниот механизам за оценување на уставност на одредби од закон, да се впушти во постапување со цел да се изврши исправка, односно техничка корекција на член од Законот, што е во надлежност на законодавецот, кој ги креира прописите, ги менува и дополнува, а воедно и врши технички исправки и корекции на прописите кои ги донесува, а не на Уставниот суд, Судот утврди дека во однос на оспорениот дел „(4)” на член 113 став 4 од Законот, се исполнети условите од член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд, за отфрлање на иницијативата, поради ненадлежност.
6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од Решението.
7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.
У.бр.4/2018
7 ноември 2018 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски