Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седницата одржана на 3 октомври 2018 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 104 став 2 во делот: „доколку со закон поинаку не е утврдено“ од Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2005, 106/2008, 161/2008, 114/2009, 130/2009, 50/2010, 52/ 2010, 124/2010, 47/2011, 11/2012, 39/2012, 13/2013, 25/2013, 170/2013, 187/2013, 113/2014, 20/2015, 33/2015, 72/2015, 129/15 и 27/2016) и член 18 став 1 точка б) во делот: „или наврши 64 години возраст“ од Законот за нотаријатот („Службен весник на Република Македонија“ бр.72/ 2016 и 142/2016).
2. Златко Николовски, Верица Синадиновска и Ристо Папазов, сите од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија поднесоа иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од законите означени во точката 1 на ова решение.
Според наводите во иницијативата, од одредбата од членот 104 од Законот за работните односи, произлегувало правото на работникот (според негова волја и интерес) да побара да му се продолжи договорот за вработување, како и обврската на работодавачот да го продолжи договорот за вработување до навршување на 67 години возраст на работникот. Меѓутоа, ова право на работникот и обврска на работодавачот не било обезбедено и не важело за сите работници ниту за сите работодавачи, поради тоа што била дадена можност со закон прашањето поинаку да биде утврдено, со што работниците и работодавачите биле ставени во нееднаква правна положба.
Според подносителите на иницијативата, одредбите и правилата за прекин на договорот за вработување поради возраст на работникот и можноста за продолжување на договорот за вработување, имале значење на општ принцип и можеле да бидат само единствени и да важат за сите вработени. Ова произлегувало од начелото на забрана на дискриминација и еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите од членот 9 од Уставот, од правото на работа од членот 32 од Уставот, како и од уставното начело на владеење на правото од член 8 став 1 алинеја 3 на Уставот на Република Македонија.
Според подносителите на иницијативата, оспорениот дел од одредбата на ставот 2 на членот 104 од Законот за работните односи, „доколку со закон поинаку не е утврдено“ давал можност за отстапување (исклучување односно ограничување) од утврдените принципи и правила во врска со прекинот на работата поради возраст на работникот. Таквата можност законодавецот ја искористил, и по влегувањето во сила на изменетиот член 104 од Законот за работните односи, во член 18 став 1 точка б) од Законот за нотаријатот предвидел дека службата на нотарот престанува со навршени 64 години возраст, без да им се даде можност за продолжување на работата до 67 години возраст на оние нотари што за тоа ќе изразат волја и интерес. Подносителите заклучуваат дека со тоа, Законот за нотаријатот поинаку, нејасно, неконзистентно и спротивно на Уставот го уредил прекинот на работата поради возраст на нотарите, што не било во согласност со споменатите членови од Уставот на Република Македонија.
Во иницијативата се наведува дека уставниот принцип на забрана на дискриминација од членот 9 од Уставот, кој бил интерпретиран во членот 6 од Законот за работните односи и во Законот за спречување и заштита од дискриминација, се однесувал и на јавниот и на приватниот сектор. По својата суштина, директната или индиректната дискриминација значело разликување, исклучување, ограничување и нееднакво постапување и однесување и таа постоела во ситуации на нееднаков и различен третман и постапување во еднакви случаи како што е и прекинот на работа поради возраст (како типично еднаков случај), а оспорената законска одредба, во делот кој гласи: „доколку со закон поинаку не е утврдено”, токму тоа го овозможувала и дозволувала.
Според подносителите на иницијативата, со делот од одредбата: „доколку со закон поинаку не е утврдено“, се доведувал во прашање принципот на забрана на дискриминација по основ на возраста во сфера на работните односи и еднаквоста на граѓаните пред Уставот и законите, што било спротивно и на Конвенцијата за дискриминација (вработување и професија) од 1958, во чиј член 2 било утврдено дека секоја членка на оваа Конвенција, се обврзува со методи соодветни на националните состојби и практики да најави и проследи национална политика наменета за промовирање еднаквост на можностите и третман во однос на вработувањето и професијата, со цел да се елиминира секаква дискриминација.
Според наводите во иницијативата, Законот за работните односи требало да содржи одредби со кои се обезбедува еднаквост на граѓаните и во поглед на условите за престанок на вработувањето поради возраст, бидејќи уставното начело за еднаквост на граѓаните го обврзувало како законодавецот, така и сите субјекти, во уредувањето на правата на вработените и нивната положба со законот и колективните договори, да обезбедат еднаква правна положба на сите работници.
Иако според членот 3 од Законот за работните односи била дадена можност за работниците вработени во државните и другите институции со друг закон поинаку да се уредат работните односи како принцип, според подносителите на иницијативата, тоа не би можело да се однесува на прекинот на договорот на вработување на работникот поради возраст, бидејќи овој работно-правен институт длабоко задирал во еднаквоста на граѓаните пред Уставот и законот и еднаквата правна положба на вработените во работните односи, како во приватниот така и во јавниот сектор.
Во иницијативата се наведува и ставот на Уставниот суд во својата одлука У.бр.114/2014 од 29.06.2016 год. во која, меѓу другото, е наведено дека: „уставната обврска на законодавецот е при уредување на прашањата во врска со остварувањето на правата, обврските и одговорностите на работникот и работодавачот од работниот однос вклучително и продолжувањето на договорот за вработување, а со тоа и продолжување на работниот однос, граѓаните да ги става во еднаква правна положба по наведените основи, па и по основ на пол“.
Делот во одредбата: „доколку со закон поинаку не е утврдено“, во конкретниов случај, овозможувал различно и неконзистентно законско уредување на оваа материја и доведувал до различна примена во практиката, што било во спротивност со уставното начело на владеење на правото утврдено како темелна уставна вредност во член 8 став 1 алинеја 3) од Уставот на Република Македонија. Во конкретниов случај, со самото упатување на уредување на прашањето и примена на друг закон, во врска со прашањето за прекин на работниот однос поради возраст на работникот, се создавала правна несигурност на граѓаните и неконзистентност во правниот систем на Републиката.
Според подносителите на иницијативата, од истата уставно – правна аргументација произлегувало (со оглед на нивната меѓусебна корелација) дека и одредбата од член 18 став 1 точка б) од Законот на нотаријатот не е во согласност со членот 9 од Уставот за забрана на дискриминација и еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите, член 32 став 1 од Уставот за слободата на изборот на вработување и достапност на секое работно место на сите под еднакви услови, и уставното начело за владеење на правото кое е утврдено со член 8 став 1 од Уставот на Република Македонија.
Поради наведените причини, со иницијативата се бара Уставниот суд да поведе постапка за оцена на уставноста на член 104 став 2 од Законот за работните односи, во делот кој гласи : „доколку со закон поинаку не е утврдено“, и член 18 став (1) точка б) од Законот за нотаријатот, во делот кој гласи „или наврши 64 години возраст“ и да донесе одлука со која ќе ги укине оспорените одредби од Законот за работните односи и Законот за нотаријатот како несогласни со Уставот на Република Македонија.
3. Судот на седницата утврди дека според член 104 став 2 од Законот за работните односи, работникот со писмена изјава до работодавачот може да побара да му се продолжи договорот за вработување најмногу до 67 години возраст, доколку со закон поинаку не е утврдено.
Судот на седницата исто така утврди дека според член 18 став 2 точка б) од Законот за нотаријатот, службата на нотарот престанува ако почне да користи инвалидска пензија, или наврши 64 години возраст.
4. Согласно член 8 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, една од темелните вредности на уставниот поредок на Републиката претставува владеењето на правото.
Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според член 32 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност (став 1). Секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место (став 2). Остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективен договор (став 5).
Согласно членот 1 од Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/2005, 106/2008, 161/2008, 114/2009, 130/2009, 50/2010, 52/2010, 124/2010, 47/2011, 11/2012, 39/ 2012, 13/2013, 25/2013, 170/2013, 187/2013, 113/2014, 20/2015, 33/2015, 72/ 2015, 129/2015 и 27/2016) со овој закон се уредуваат работните односи меѓу работниците и работодавачите кои се воспоставуваат со склучување на договор за вработување (став 1) и работниот однос се уредува со овој и со друг закон, колективен договор и договорот за вработување (став 2).
Законот за работните односи во член 3 став 1 ги уредува и работните односи на работниците вработени во органите на државната власт, органите на единиците на локалната самоуправа, установите, јавните претпријатија, заводите, фондовите, организациите и други правни и физички лица кои вработуваат работници, доколку со друг закон поинаку не е определено, а во ставот 2 од овој член е утврдено дека работниот однос може да престане само на начин и под услови утврдени со закон и колективен договор.
Во членот 5 од Законот, во кој е утврдено значењето на употребените изрази во точката 1 е определено дека “Работниот однос“ е договорен однос меѓу работникот и работодавачот во кој работникот доброволно се вклучува во организираниот процес на работа кај работодавачот, за плата и други примања, лично непрекинато ја извршува работата според упатствата и под надзор на работодавачот; а во точката 6 е определено дека “Работодавач” е правно и физичко лице, како и друг субјект (орган на државна власт, орган на единица на локалната самоуправа, подружница на странско друштво, дипломатско и конзуларно претставништво), кои вработуваат работници врз основа на договор за вработување.
Во членот 13 од Законот е утврдено дека со потпишување на договорот за вработување се заснова работен однос меѓу работникот и работодавачот.
Членот 104 кој делумно е оспорен со предметната иницијатива, го уредува прекинот на договорот за работа поради возраст на работникот. Согласно овој член, работодавачот го прекинува договорот за вработување на работникот кога работникот ќе наполни 64 години возраст и 15 години пензиски стаж. Во ставот 2 е определено дека работникот со писмена изјава до работодавачот може да побара да му се продолжи договорот за вработување најмногу до 67 години возраст, доколку со закон поинаку не е утврдено. Согласно ставот 3, писмената изјава од ставот 2 на овој член, работникот ја дава најдоцна до 31 август во тековната година за продолжување на договорот за вработување од ставот 1 на овој член, а за секое натамошно продолжување на договорот за вработување од ставот 2 на овој член изјавата ја дава еднаш годишно а најдоцна до 31 август во тековната година за продолжување на договорот за вработување за наредната година. Работодавачот е должен по дадената изјава од ставот 2 на овој член да го продолжи договорот за вработување најмногу до 67 години возраст.
Нотарската служба и статусот на нотарите се уредени со Законот за нотаријатот („Службен весник на Република Македонија“ бр. 72/2016 и 142/2016).
Нотарската служба е дефинирана во членот 2 од наведениот закон, според кој нотарска служба е јавна служба што ја вршат нотари, кои се самостојни и независни носители на таа служба. Нотаријатот е самостојна, независна јавна служба во која се вршат работи од видот на јавни овластувања, врз основа на закон.
Нотарот е дефиниран во членот 3 од Законот како лице што врши јавни овластувања утврдени со закон, именувано од Министерството за правда (во натамошниот текст: Министерството), кое нотарската служба ја врши како единствено професионално занимање.
Во членот 11 од Законот за нотаријатот е предвидено дека нотарот се именува со решение на Министерството врз основа на конкурс.
Причините за престанок на службата на нотарот се утврдени во членот 18 од Законот, според кој службата на нотарот престанува:
а) со смрт на нотарот;
б) ако почне да користи инвалидска пензија, или наврши 64 години возраст; (оспорен дел)
в) по негово барање, со истекот на рокот определен во барањето за престанок на службата или рокот определен од Министерството;
г) ако е осуден со правосилна судска пресуда за кривично дело на безусловна казна затвор над шест месеци или ако му е изречена забрана за вршење на нотарската служба, со правосилноста на кривичната пресуда;
д) ако без оправдани причини не започне со работа во рок од три месеци од денот на објавување на датумот за започнување со работа во „Службен весник на Република Македонија”, со денот кога требало да започне со работа;
ѓ) со одлука на Дисциплинскиот совет со која му е изречена дисциплинска мерка трајно одземање на правото на вршење на нотарска служба, со денот на правосилноста на одлуката на Дисциплинскиот совет и
е) со разрешување, со денот на правосилноста на одлуката за разрешување.
Согласно ставот 2 на овој член, во случаите од ставот (1) точките а), б), в), г) и д) на овој член, Министерството ќе донесе решение со коешто ќе утврди престанок на нотарската служба.
Во членот 19 е уреден престанокот на нотарската служба по барање на нотарот, а во членот 20 се утврдени основите поради кои нотарот може да биде разрешен.
Според членот 21 од Законот за нотаријат, решението на Министерството за престанок на вршење на нотарската служба или за разрешување е конечно, а против него може да се поведе управен спор. Управниот суд одлучува во рок од 30 дена од денот на приемот на тужбата против решението на Министерството за престанок на нотарската служба или разрешување на нотарот, а по поднесена жалба Вишиот управен суд одлучува во рок од 30 дена од денот на приемот на жалбата.
Во членот 117 од Законот кој ја уредува организацијата на нотаријатот и Нотарската комора, во ставот 7 е определено дека Комората има своја стручна служба. Врз вработените од стручната служба на Комората се применуваат општите прописи од Законот за работните односи.
5. Од наведените уставни одредби произлегува дека секој има право на работа, слободен избор на вработување и дека правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективен договор.
Од наведените одредби од Законот за работни односи произлегува дека тој претставува општ, генерален закон кој на општ начин ги уредува работните односи согласно уставната одредба од член 32 став 5 од Уставот според која, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Во својата досегашна уставно-судска практика, Уставниот суд утврдил став дека постоењето на Законот за работните односи како lex generalis, не претставува пречка законодавецот во рамките на своите уставни овластувања со други, посебни закони да доуреди одредени прашања од оваа област и тоа само по себе не претставува повреда на уставниот принцип на еднаквост (член 9 од Уставот) и на принципот на владеењето на правото (член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот). Токму таквата можност е дадена со делот од одредбата од член 104 став 2 од Законот за работни односи „доколку со закон поинаку не е утврдено“ што е предмет на оспорување со предметната иницијатива.
Имено, оспорениот дел од одредбата е формулација што редовно се сретнува во општите закони, и со која се изразува принципот lex specialis derogat legi generali. Според овој принцип, предност во примената има специјалниот закон, а одредбите од општиот закон се применуваат само доколку со посебниот закон определено прашање не е поинаку уредено. Ова се нарекува супсидијарна примена на општиот закон, за што секогаш во специјалниот закон постои упатна норма.
Што се однесува пак до нотаријатот, тој не е уставна категорија. Положбата и статусот на нотарите се уредени со посебен Закон за нотаријатот. Од анализата на претходно цитираните одредби од Законот за нотаријатот, произлегува дека нотарите се лица што вршат јавни овластувања, тие се именувани од министерот за правда и нотарската функција ја вршат како професионално занимање. Станува збор за именувани лица, кои не засноваат работен однос во смисла на Законот за работните односи, туку за носители на јавна функција, односно јавни овластувања. Имајќи ги предвид специфичностите на нотарската професија Законот за нотаријатот уредил повеќе прашања поврзани со статусот на нотарите како што се нивното именување, обврската за осигурување, основите за престанокот на службата на нотарот, основите за разрешување, правната заштита во случај на престанок и разрешување којашто се остварува во постапка по управен спор пред управните судови, а не во форма на работен спор пред редовните граѓански судови. Притоа, во Законот за нотаријатот законодавецот во ниту една одредба не упатил на супсидијарна примена на одредбите од Законот за работните односи во поглед на работно-правниот статус на нотарите. Упатна одредба е содржана во членот 117 од Законот за нотаријатот, но таа се однесува на вработените во стручната служба на Нотарската комора, а не на нотарите.
Судот смета дека од ваквата законска регулатива, произлегува дека членот 104 од Законот за работните односи, не може да се применува за сите вработени во сите области на општествениот живот, од причина што од неговата содржина во оспорениот дел јасно произлегува дека тој има супсидијарна примена во случаи кога со друг, посебен закон истата проблематика не е уредена поинаку, како што е во случајот со Законот за нотаријатот кој единствено предвидел дека службата на нотарот престанува со навршување на 64 годишна возраст.
Ваквиот пристап законодавецот го има прифатено и во другите посебни закони со кои се уредува статусот на носителите на одделни јавни функции, вклучително и на јавните функции од сферата на правосудството како што се Законот за судовите, Законот за јавното обвинителство, Законот за Судскиот совет на Република Македонија, Законот за извршувањето, во кои не постои упатна норма за соодветна примена на Законот за работните односи врз носителите на наведените јавни функции. Оттука, јасно произлегува дека законодавецот сакал да направи дистинкција помеѓу носителите на јавните функции кои се избрани или именувани лица од страна на Собранието или од страна на извршната власт, коишто не можат да се сметаат дека се во работен однос, онака како што работниот однос е дефиниран и уреден со Законот за работните односи. Според тоа носителите на јавните функции немаат ист статус и иста положба како и вработените што засноваат работен однос во стопанството и нестопанството и оттука различниот третман помеѓу овие категории на лица не може да се смета дека претставува дискриминација, бидејќи еднаквоста како принцип, подразбира дека со еднаквите се постапува еднакво, а со нееднаквите нееднакво.
Во овој контекст за Судот е прифатлив ставот на Владата на Република Македонија изнесен во даденото мислење, според кое институтот нотар не може да се подведе под поимот работник, дека нотарите не склучуваат договори за вработување со министерот за правда, дека нотарот не работи за плата и други примања, ниту пак извршува работи според упатства на работодавач, од причина што нотарот својата служба ја врши самостојно за времето за кое е именуван врз основа на закон за што остварува и соодветна награда.
Разликата помеѓу вработените во јавниот и приватниот сектор, како оправдување за нивниот различен третман, ја нотира и Европскиот суд за човекови права, кој во случајот Фабиан против Унгарија (апликација бр. 78117/13, пресуда на Големиот совет од 5 септември 2017 година) не нашол повреда на правото на еднаквост, односно не утврдил дискриминација помеѓу пензионерите вработени во јавниот и во приватниот сектор, бидејќи во конкретниот случај апликантот не покажал дека овие две групи се во аналогна или релевантно слична ситуација. Европскиот суд за човекови права во пресудата укажал дека: „вработувањето во јавниот сектор и во приватниот сектор вообичаено е предмет на значителни правни и фактички разлики, не само во областите што вклучуваат извршување на суверената државна власт и обезбедувањето на основни јавни услуги. Државните службеници, за разлика од лицата вработени во приватниот сектор, можат да бидат вклучени во вршењето на суверената државна власт, па оттука нивните функции како и обврската за лојалност кон нивниот работодавач се од различна природа, иако во кој обем тоа е случај, ќе зависи од специфичните функции што тие ги извршуваат“ (Fabian v. Hungary, GC Judgment of 5 September 2017).
Специфичните функции што ги извршуваат нотарите, според мислењето на Уставниот суд, го оправдува посебното регулирање на нотарската професија и статусот на нотарите, вклучително и нивното изземање од опфатот на Законот за работните односи. Ова и од таму што нотарите освен тоа што се именувани лица, се и лица што вршат јавни овластувања. Јавните овластувања се функции на државата чие вршење се доверува на установи, организации, заедници или на поединци и најчесто се однесува на одделни односи од пошироко значење (решавање во поединечни управни работи, водење на евиденција, издавање на јавни исправи и слично). Правото на овие субјекти да вршат јавни овластувања се пренесува со закон. По пренесувањето на јавното овластување, државата го задржува правото да врши надзор над законитоста на работењето на субјектите на кои им е доверено тоа овластување. Имајќи го предвид наведеното, пренесувањето на јавните овластувања во делот на вршењето на нотарските работи од судовите, неминовно подразбира државата со закон јасно и прецизно да ги утврди условите под кои нотарите ќе ги вршат овие овластувања, како и нивните права, обврски и одговорности, вклучувајќи ја постапката за нивно именување и условите потребни за вршење и престанок на оваа функција.
Врз основа на наведеното Судот оцени дека нотарите не се наоѓаат во идентична, ниту пак во слична положба со вработените врз кои се применува Законот за работните односи, така што и нивното изземање од опфатот на овој закон во однос на можноста за продолжување на работниот однос по навршувањето на определена возраст не претставува дискриминација. Поради тоа, Судот утврди дека не постојат основи за доведување под сомнение на одредбата од член 104 став 2 во делот: „доколку со закон поинаку не е утврдено“ од Законот за работните односи и член 18 став 1 точка б) во делот: „или наврши 64 години возраст“ од Законот за нотаријатот, со членовите 9 и 32 од Уставот на Република Македонија.
6. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот со мнозинство гласови го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.
У.бр.29/2018
03.10.2018 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски