Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), по моето гласање против Решението У.бр.88/2018, У.бр.90/2018, У.бр.91/2018, донесено на 19.09.2018 година за неповедување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за распишување на референдум бр.08-4666/1, донесена од Собранието на Република Македонија на 30 јули 2018 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.140/2018), го издвојувам и писмено го образложувам следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
Со означеното решение, Уставниот суд на Република Македонија со мнозинство гласови одлучи да не поведе постапка за оспорената Одлука за распишување на референдум бр.08-4666/1 донесена од Собранието на Република Македонија на 30 јули 2018 год. („Службен весник на Република Македонија“ бр.140/2018).
Ставот на Судот изложен во решението е дека согласно Уставот, улогата и функцијата на граѓанинот е да „произведува“ конкретни политички институции и државни органи кои ќе ги почитуваат темелните вредности на уставниот поредок како нивен дом и непосредно да одлучуваат (по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување).
Според организацијата на државната власт и определувањето на Собранието на Република Македонија како претставнички орган на граѓаните, Уставот ја утврдува и неговата надлежност, состав и организација. Уставот утврдува дека за распишување на референдум одлучува Собранието, за одделни прашања од својата надлежност со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.
Со член 73 став 3, член 74 и член 120 од Уставот на Република Македонија се утврдени трите случаи на задолжителен референдум, и тоа: кога предлог за распишување ќе поднесат 150.000 избирачи, кога треба да се донесе одлука за менување на границите на Република Македонија и кога треба да се донесе одлука за стапување или истапување од сојуз или заедница со други држави.
Според член 1 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија“ бр.81/2005) со овој закон се уредуваат начинот и постапката за распишување и спроведување на референдум, покренување граѓанска иницијатива, свикување и одржување собир на граѓани, како и други прашања од значење за непосредно изјаснување на граѓаните.
Ставот на Судот е дека законодавецот утврдил распишување на референдум за консултирање на граѓаните за прашања што се од негова надлежност, а кои за законодавецот се од особено значење, без оглед на фактот што одлуката донесена на референдум не е задолжителна. Се смета дека законодавецот ги утврдил елементите кои треба да ги содржи одлуката за распишување на референдум, односно органот што го распишува референдумот, територијата за која се распишува референдумот, прашањето за кое треба граѓаните да се произнесат, како и денот на одржувањето.
Одлуката за распишување на референдум, донесена од Собранието на Република Македонија го содржи прашањето „Дали сте за членство во ЕУ и НАТО со прифаќање на Договорот помеѓу Република Македонија и Република Грција“, за кое мнозинството судии сметаат дека дава можност на граѓаните од кои произлегува и на кои им припаѓа суверенитетот, лично и непосредно да го изразат својот став во однос на прашањето.
Со распишувањето на референдумот како консултативен, Судот смета дека претставува можност граѓаните да бидат консултирани за одредено прашање од пошироко значење и според мнозинството со референдумот ќе се осознае расположението на граѓаните за поставеното прашање, а одлуката од референдумот не предизвикува правна туку само морална обврска Собранието да постапи согласно со волјата на граѓаните.
Што се однесува до нецелосниот назив на договорот, Судот смета дека не го прави референдумското прашање нејасно и оспорената одлука спротивна на Уставот и законот бидејќи се работело за општо познати факти во врска со повеќедеценискиот спор помеѓу Република Македонија и Република Грција и не постоело дилема за кој договор станува збор, па според тоа одлуката била јасна, недвосмислена и законита и ги содржела сите потребни елементи.
Исто така, се смета дека е јасен видот на распишаниот референдум кој е за консултирање на граѓаните и се повикува на член 27 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните кој предвидел дека за претходно консултирање на граѓаните за прашања од пошироко значење за Република Македонија може да се распише референдум на државно ниво за консултирање на граѓаните (референдум за консултирање).
Спротивно на наведените аргументи, сметам дека Одлуката за распишување на референдум е спротивна на членовите: 1, 2, 8 став 1 алинеи 1, 3, 5 и 11, член 50 став 3, член 51, член 54 став 1, член 73, член 74 став 2, член 118, член 119 став 1, член 120 и 121 од Уставот на Република Македонија и спротивна на член 2, 9, член 15 ставови 3 и 4, член 21, 24, 27 и 29 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните.
Во Одлуката за распишување на референдум стои дека граѓаните ќе се изјаснуваат за прашањето „Дали сте за членство во ЕУ и НАТО со прифаќање на Договорот помеѓу Република Македонија и Република Грција“.
Оспорената одлука на Собранието не ги содржи сите елементи предвидени во член 9 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија“ бр.81/2005). Со овој член се предвидува дека референдум се распишува со одлука во која се содржани: органот што го распишува референдумот; територијата или подрачјето за кое се распишува референдумот; називот на прописот, односно прашањето или прашањата за кои граѓаните одлучуваат на референдумот; образложение на прописот, односно прашањето или прашањата за кои се распишува референдумот; референдумско прашање или прашања, односно еден или повеќе предлози на прописи за кои граѓаните одлучуваат; денот на одржување на референдумот; и видот на референдумот.
Од наведените 7 елементи, оспорената одлука не содржи 4 елементи, и тоа под бр.3, 4, 5 и 7 односно не го содржи називот на прописот, односно прашањето или прашањата за кои граѓаните одлучуваат на референдумот; недостасува образложение на прописот, односно прашањето или прашањата за кои се распишува референдумот; референдумско прашање или прашања, односно еден или повеќе предлози на прописи за кои граѓаните одлучуваат; и видот на референдумот.
Во Одлуката за распишување на референдум не е наведен целосниот назив на договорот помеѓу Република Македонија и Република Грција, туку стои само „Договорот помеѓу Република Македонија и Република Грција“. Целосниот назив на договорот гласи „Конечна спогодба за решавање на разликите опишани во Резолуциите 817 (1993) и 845 (1993) на Советот за безбедност на Обединети нации, за престанување на важноста на Привремената спогодба од 1995 година и за воспоставување на стратешко партнерство меѓу страните“.
Исто така, Одлуката не содржи образложение на прописот односно референдумското прашање кое морало да биде образложено како би можеле граѓаните да се запознаат со правниот ефект на донесената одлука односно во ниту еден дел од Одлуката не е наведено дека со договорот, Република Македонија ќе го смени името во Република Северна Македонија.
По однос на третата точка односно референдумското прашање, доносителот на Одлуката споил три прашања во едно на кое е невозможно доследно да се одговара само со ЗА и ПРОТИВ.
Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните во член 15 став 3 предвидува дека ако се гласа за повеќе прашања, за секое прашање се гласа на посебно гласачко ливче. Во случајот не е така, бидејќи во побиваната Одлука е предвидено да има само едно гласачко ливче на денот на референдумот.
По однос на елементот – видот на референдум, во Одлуката е наведено дека се распишува референдум за консултирање на граѓаните и дека истиот ќе се спроведе на целата територија на Република Македонија.
Значи, нејасен е видот на референдумот кој е распишан. Во случајот особено е проблематично тоа што воопшто не се знае дали се распишува претходен или дополнителен референдум и не се знае дали референдумот е облигаторен или факултативен.
Во овој случај треба да се има предвид фактот дека правниот ефект од така донесената Одлука е сосема различен, а неговите правни последици се дијаметрално спротивни и крајно противречни. Ваквата непотполност на побиваната Одлука внесува голема доза на конфузност и правна несигурност при толкувањето на резултатите од референдумот.
Овде се поставува прашањето: што доколку не се постигне потребниот цензус односно нема доволно излезеност на гласачите? Дали Преспанскиот договор нема да постои или пак останува во сила и кое мнозинство гласови ќе биде релевантно за да има правно валидна одлука? Дали релативно од 450.000 избирачи како што е случајот со факултативниот референдум или пак апсолутното од околу 900.000 избирачи, како што е случајот со облигаторниот референдум од член 120 од Уставот на Република Македонија?
Со сето ова се повредува начелото на правна сигурност на граѓаните.
Сметам дека референдумското прашање е двосмислено и капциозно бидејќи не е испочитуван член 15 став 4 од Законот за референдум односно дека прашањето на гласачкото ливче мора да биде прецизно формулирано и недвосмислено, така што граѓанинот на референдумот да може да одговори со “’ЗА“ или “ПРОТИВ“.
Доносителот на Одлуката наместо три споени прашања во едно, требало да формулира три одделни прашања: 1.Дали сте за членство во ЕУ? 2. Дали сте за членство во НАТО? и 3. Дали сте за прифаќање на Договорот помеѓу Република Македонија и Република Грција? и да спроведе три референдума во еден ден, имајќи во предвид дека тоа право му го дава член 10 став 2 од Законот за референдум.
Исто така, сметам дека референдумското прашање е двосмислено и како такво е противправно и законски забрането. Со граматичкото толкување на член 15 став 3 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните произлегува дека употребената форма во еднина го обврзува доносителот да постави само едно прашање, а не три прашања во едно. Значи доносителот е овластен да постави повеќе прашања, но исклучиво одделно.
Од направената анализа произлегува дека прашањето е суштински погрешно, гласачот доколку е ЗА за едно од трите прашања, автоматски е приморан да биде ЗА и за останатите две прашања.
Што се однесува до Преспанскиот договор, истиот е апсолутно ништовен т.е. непостоечко правно дело бидејќи е склучен од ненадлежен орган, сѐ уште нема закон за негова ратификација. Доносителот во референдумското прашање договорот го навел само како „Договорот помеѓу Република Македонија и Република Грција“, без притоа да го наведе неговиот број и датум на донесување.
Од направената анализа произлегува дека поставеното прашање е сугестивно, нејасно, неразбирливо и конфузно. На граѓаните им се импутира дека тие го признаваат постоењето на Преспанскиот договор иако тој де јуре не постои.
Референдумското прашање е неточно бидејќи не постои Одлука за членство во ЕУ. Прашањето во врска со приемот во НАТО е ирелевантно бидејќи таква одлука Собранието има донесено во 1993 година односно пред 25 години и истата е во правна сила.
Поставеното прашање е комплексно, сложено, а не просто, јасно и еднозначно како што предвидува член 15 став 4 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните.
Прашањето за кое треба да се произнесат гласачите не го задоволува т.н. „троен тест на единство“ предвиден во Венецијанскиот кодекс за добри референдумски практики. Според овој тест, за исходот од прашањето да биде правно валиден, тоа мора да има: 1. Единство во формата; 2. Единство во содржината; и 3. Единство во хиерархијата. Од овие причини, исходот од прашањето не може да биде правно валиден.
Поставеното прашање во Одлуката е капциозно и сметам дека спаѓа во групата на т.н. „прашања стапица“ бидејќи невозможно е да се одговори едноставно од причина што во случајот се можни дури осум различни одговори.
1 ЕУ За 5 ЕУ Против
НАТО За НАТО Против
ДОГОВОР За ДОГОВОР За
2 ЕУ За 6 ЕУ Против
НАТО За НАТО За
ДОГОВОР Против ДОГОВОР За
3 ЕУ За 7 ЕУ Против
НАТО Против НАТО За
ДОГОВОР Против ДОГОВОР Против
4 ЕУ Против 8 ЕУ За
НАТО Против НАТО Против
ДОГОВОР Против ДОГОВОР За
Од аспект на материјално правна природа, од извршената анализа произлегува дека не постои консултативен референдум за сојузување. Таквиот не може да биде факултативен туку само задолжителен (референдум за одлучување).
Значи, од сите наводи може да се заклучи дека Собранието нема донесено формална одлука за членство во ЕУ, како што има донесено Одлука за членство во НАТО во 1993 година. Член 120 од Уставот предвидува дека само ваква одлука која е предложена барем од еден од трите овластени предлагачи, да е донесена со квалификувано 2/3 мнозинство гласови во парламентот може да биде предмет на референдумска верификација.
Таквата одлука се носи по завршувањето на предпристапните преговори, кога се упатува и официјална покана за членство, потоа се оди на референдум, а одлуката е правно обврзувачка за сите.
Со распишувањето на соодветен т.е. консултативен референдум за правно прашање за кое и Уставот и законот предвидуваат задолжителен референдум, се урива носечкиот столб на член 120 од Уставот на Република Македонија.
Од ова произлегува дека се прави обид Собранието да им ја одземе одлучувачката позиција на граѓаните, што во случај на излегување на референдум им ја гарантира Уставот, а ова е во спротивност на член 2 и член 73 став 4 од Уставот, кој референдумот не го дефинира како церемонијална форма на советување, туку „остварување на власта“.
Од член 27 од Законот за референдум можеме да заклучиме дека консултативниот референдум може да биде само претходен референдум, односно за претходно консултирање на граѓаните за прашања од пошироко значење, што во случајот не е испочитувано бидејќи договорот за кој треба да се гласа е склучен.
Овде може да се постави прашањето зошто Собранието не го искористило член 24 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните кој му дава можност да распише референдум „за потребите од ратификација на меѓународни договори“.
Според член 119 став 1 и 2 од Уставот, меѓународните договори во името на Република Македонија ги склучува претседателот на Република Македонија, а во определени случаеви, може да склучува и Владата на Република Македонија, но само кога тоа е определено со закон.
Спорно во случајот е дека министерот за надворешни работи на Република Македонија нема мандат односно правно овластување за склучување на ваков тип на договор. Тој само дава необврзувачко мислење за предлогот.
Од направената анализа, ценам дека оспорената одлука содржи повеќе правни недостатоци што ја прават спротивна на Уставот и законите, и тоа:
– не е даден називот на прописот, во конкретниот случај целото име на т.н. Преспански договор;
– не е образложен прописот – Договорот;
– референдумското прашање не ги задоволува критериумите на прецизно формулирање недвосмислено прашање;
– не е наведен видот на референдумот кој е распишан;
– референдумското прашање е двосмислено, капциозно, конфузно и збунувачко;
– референдумското прашање е суштински погрешно, сугестивно, нејасно, неразбирливо;
– не може во Одлуката да стои консултативен референдум за сојузување бидејќи таков не постои;
– договорот за кој се гласа не е ратификуван согласно Уставот.
Од напред наведеното сметам дека оспорената одлука содржи формално правни и материјално правни недостатоци и со неа се повредува принципот на владеење на правото како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија утврдена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија и одредбите од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните.
Судија
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева