Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 19 септември 2018 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за распишување на референдум бр.08-4666/1, донесена од Собранието на Република Македонија на 30 јули 2018 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.140/2018).
2.Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Македонија“.
3.Светскиот Македонски конгрес застапуван од претседателот Тодор Петров од Скопје, политичката партија „Левица“ застапувана од Димитар Апасиев од Скопје и Марјанчо Ангеловски од Куманово, до Уставниот суд на Република Македонија доставија иницијативи за оценување на уставноста и законитоста на одлуката означена во точката 1 од ова решение.
Иницијативата поднесена од Светскиот Македонски конгрес започнува со барање Уставниот суд согласно Деловникот на Уставниот суд, а според начелата на приоритет и итност според член 50 став 1 од Уставот на Република Македонија, да донесе решение за запирање од извршување на поединечни акти или дејствија што се преземаат врз основа на оспорената одлука заради тоа што постоел ризик од штетни последици од одржување на референдумот по Буџетот, јавните фондови на Република Македонија и даночните обврзници.
Во иницијативата се наведува дека Одлуката за распишување на референдум не била во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 51, член 52, член 75, член 118, член 119 и член 120 од Уставот на Република Македонија како и со член 15 ставови 3 и 4 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните и ја цитира содржината на наведените уставни и законски одредби.
Во понатамошниот текст на иницијативата, подносителот наведува дека референдумот е дефиниран со член 2 став 1, член 68 став 1 алинеја 10, член 73, член 74 и член 120 од Уставот на Република Македонија и ја цитира нивната содржина.
Врз основа на цитираните уставни одредби подносителот на иницијативата заклучува дека Одлуката за распишување на референдум не е во согласност со Уставот на Република Македонија затоа што е донесена врз погрешна примена на материјалното право, односно на уставните одредби, имајќи го предвид референдумското прашање кое гласи: „Дали сте за членство во ЕУ и НАТО со прифаќање на Договорот помеѓу Република Македонија и Република Грција?“
Членството на државата во сојузи на држави е уредено со членот 120 од Уставот.
За членство во Европската Унија и НАТО Алијансата како сојузи на држави не важи реферндум според член 73 став 1 од Уставот, туку член 120 став 2 од Уставот.
Одлуката за распишување на референдум е донесена со 68 пратеници, во спротивност со потребното мнозинство од најмалку 80 пратеници како што е предвидено во членот 120 од Уставот на Република Македонија.
Понатаму, според подносителот на иницијативата оспорената одлука била во спротивност со членот 15 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните чија содржина ја цитира и изведува заклучок дека во референдумското прашање утврдено со оспорената одлука во едно прашање се сместени три прашања наместо за секое прашање да се гласа на посебно гласачко ливче што произлегувало од член 15 став 3 од наведениот закон.
Понатаму, подносителот на иницијативата дава содржина на три прашања кои според него треба да бидат на три посебни гласачки ливчиња и тоа:
„Дали сте за пристапување на државата Македонија во сојуз со Европската Унија?“
„Дали сте за пристапување на државата Македонија во сојуз со НАТО Алијансата?“
„Дали сте за спогодбата помеѓу Република Македонија и Република Грција?“
Според подносителот, референдумското прашање не било во согласност и со член 14 став 4 од од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните, затоа што избирачите ги доведува во заблуда и тоа не е прецизно. Некои избирачи се за членство на државата само во ЕУ, некои само во НАТО, а некои и за членство во ЕУ и во НАТО но против Спогодбата помеѓу Македонија и Грција затоа што со неа се менува името на државата и идентитетот на нацијата со што се прејудицира изменување на името на државата во Уставот.
Оттука, според подносителот за секое прашање мора да има посебно гласачко ливче и во никој случај не може евроатланските интеграции да се условуваат со промена на името на државата и идентитетот на нацијата.Собранието не може да распишува референдум за прашања кои не се во негова надлежност, да менува идентитет на нација, да менува јазик на народ, да менува историја да менува име на држава!
Понатаму, подносителот на иницијативата, за потсетување наведува дека Македонците по род и државјанство, со апсолутно мнозинство на референдумот одржан на 8 септември 1991 година, гласале „ЗА СУВЕРЕНА И САМОСТОЈНА ДРЖАВА МАКЕДОНИЈА“ без додавки и придавки. Во согласност со член 73 став 4 од Уставот „Одлуката донесена на референдумот е задолжителна“ за сите без исклучок.
Собранието нема надлежност да суспендира слободно изразена волја на избирачите кои на референдумот одржан на 8 септември 1991 година се определиле за името на државата Македонија без додавки и без придавки!
Воедно, подносителот на иницијативата се осврнува на Спогодбата Димитров – Коѕиа која е склучена на 17 јуни 2018 година во Нивици и истата не била склучена во согласност со член 118 од Уставот и го цитира.
Понатаму, наведува дека Спогодбата не била ратификувана во согласност со Уставот, ниту пак можело да биде ратификувана затоа што со неа се предвидувало промена на името на државата,историјата на македонскиот народ, со неа се формирал комитет за ревизија на историјата на државата и на македонскиот народ, ги суспендира преамбулата, член 3 и член 49 од Уставот, границата од неповредлива ја прави непроменлива, и државата се откажува од грижата за положбата на правата на припадниците на македонскиот народ во соседните држави на Република Македонија.
Спогодбата Димитров-Коѕиа не била во согласност со член 119 ставови 1 и 2 од Уставот, како и со член 3 став 2 од Законот за склучување, ратификација и извршување на меѓународните договори („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/1998) и наведените уставни и законски одредби ги цитира.
Понатаму, според подносителот, Спогодбата не била во надлежност на Владата, туку на претседателот на Републиката, бидејќи уредувала пристапување на државата во сојуз на држави ЕУ И НАТО. Дополнително, претседателот на Републиката не го потпишал указот за прогласување на Законот за ратификација на конечната спогодба за решавање на разликите опишани во резолуциите 817 (1993) и 845 (1993) на Советот на безбедност на Обединетите нации за престанување на важноста на Привремената спогодба од 1995 година за воспоставување на стратешко партнерство меѓу страните и при првото гласање во Собранието од 20 јуни 2018 и при повторното гласање на 5 јули 2018 година.
Исто така, подносителот на иницијативата ја цитира изјавата на претседателот на Републиката дадена во 4 точки од 26 јуни 2018 година и заклучува дека озаконувањето на Спогодбата создава правни последици што биле основа за кривично дело.
Оттука, според подносителот, а за потсетување, без потпис на Претседателот на Републиката на указот за прогласување на Законот за ратификација на Спогодбата Димитров-Коsиа, не може да се распише референдум со референдумско прашање во кое треба да се гласа за меѓународен договор кој не постои и кој не е во правниот поредок, а секоја објава на закон во „Службен весник на Република Македонија“ без потпис на указот на претседателот на Републиката е ништовна и претставува кривично дело!
Во понатамошниот текст на иницијативата, подносителот се осврнува на Спогодбата и наведува дека со неа се врши геноцид врз македонскиот народ и злосторство против човештвото, со спогодбата се суспендира правото на самоопределување и самоидентификација на македонскиот народ загарантирано со меѓународното право, односно со член 1 од Меѓународниот пакт за економски, социјални и културни права како и со Меѓународниот пакт за граѓански и политички права. Станува збор за права заштитени jus cogens норми кои се однесуваат не само на народите и не само на нивните колективни права,туку се државно право, односно меѓународно право на државата.
Воедно, според подносителот со Спогодбата се повредува членот 1 од Универзалната декларација за човековите права, членот 1 од Повелбата на фундаменталните права на Европската Унија и Виенската конвенција за договорното право.
Во иницијативата на политичката партија „Левица“ се наведува дека целта на оваа граѓанска иницијатива е оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за распишување на референдум бр.08-4666/1 од 30 јули 2018 година во целина и посебно член 1 и бара целосно поништување поради постоење на неотстранливи формално-правно и материјално-правни недостатоци и истата не смее да произведе правно дејство.
Во склоп на иницијативата се истакнуваат три посебни барања:
1. Барање за изрекување на времена мерка (по член 27 од Деловникот) поради тоа што со ефективното спроведување во пракса на оспорената одлука можат да настанат тешко отстранливи и штетни последици по државно-правниот континуитет,идентитетот на народот и суверенитетот на граѓаните. Дополнителен аргумент за ваквиот неопходен и оправдан потег е финансискиот аспект на ситуацијата бидејќи се предвидени над 3,5 милиони ЕУР парични средства од републичкиот буџет за спроведување на ваквиот нелегитимен облик на изјаснување на граѓаните кој е сведен на ниво на „државна анкета“ без одлучувачки карактер што е спротивно на нашата теорија на граѓански суверенитет.
2. Барање за одржување на јавна расправа (по член 33 од Деловникот) поради сериозноста и поширокото општествено-политичко и уставно-правно значење на импликациите од оспорената одлука. Уставниот суд треба покрај подготвителна седница да закаже и јавна расправа на која покрај учесниците во постапката треба да бидат поканети домашни и странски експерти и професори по уставно право, меѓународно право и историја на правото како би можело да се добие појасен увид во фактичката и правна ситуација.Поради историскиот контекст пожелно е за ваквата расправа да се евидентираат искажаните ставови и правни мислења односно да биде обезбедено и стенограмско и магнетофонско, т.е.визуелно-тонско снимање.
3. Барање за спојување на постапката ( по член 21 од Деловникот) бидејќи во јавноста постојат информации дека и други правни и физички лица покренале постапка за истата правна работа и за сите нив заедно да се води само една и единствена постапка и да се донесе одлукa in meritum.
Според подносителот на иницијативата оспорената одлука била директно спротивна на член 1, член 2, член 8 став 1 алинеи 3,4,5 и 11, член 50 став 3, член 51, член 54 став 1, член 73, член 118, член 119 и член 120 од Уставот на Република Македонија како и со член 2, член 9, член 15 став 3 и 4, член 24, член 27 и член 29 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија“ бр. 81/2005) и ја цитира содржината на наведените уставни и законски одредби.
Во натамошниот текст од иницијативата, подносителот ги наведува:
А) формално-правните недостатоци на оспорената одлука.
1.Одлуката не ги содржи сите законски предвидени елементи
Имено во членот 9 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните по номотехнички принцип на затворена листа таксативно се предвидени сите структурни елементи кои таа задолжително мора да ги содржи и отсуството макар и на еден од нив нужно повлекува ништовност.
Евидентно е дека доносителот на оспорената одлука, свесно или не потфрлил дури во 4 од вкупно 7 облигаторни составни делови кои се condition sine qua non за постоење и важност на одлуката:
а) називот на прописот не е дадено целото име на т.н. Преспански договор, туку само паушално, грубо и психолошко-пропагандистички е наведен описниот скратен термин „Договорот помеѓу Република Македонија и Република Грција“!? Имено, целиот официјален назив на прописот, односно актот т.е.меѓународниот договор за кој всушност се покренува прашањето за кое се гласа е: Конечна спогодба за решавање на разликите опишани во Резолуциите 817 (1993) и 845 (1993) на Советот за безбедност на Обединетите нации, за престанување на важноста на Привремената спогодба од1995 година и за воспоставување на стратешко партнерство меѓу страните;
б) образложение на прописот/прашањето – бидејќи целиот т.н.Преспански договор е комплексен правен материјал од над 20 страници за кој се дознава дека содржи и тајни „анекси“ со статус на класифицирана информација за кои јавноста нема увид, неговиот супстрат и смисла морало накратко да бидат образложени за што граѓаните би се запознале со правниот ефект на донесената одлука. Но очигледно доносителот на одлуката не чувствувал потреба да даде објективна експликација на поставеното „блиц пршање“ па комплетно ја игнорирал оваа императивна законска норма која го обврзува да даде образложение за што всушност теба да се изјаснат граѓаните;
в) референдумските прашања – доносителот на одлуката во суштина поставил три прашања во едно, злонамерно и тенденциозно истите не ги формулирал одделно – како засебни алтернативи, туку недозволиво ги споил во едно на кое е невозможно логички доследно да се одговори само со ЗА или ПРОТИВ со што е повреден член 15 став 3 од Законот за референдум;
г) видот на референдумот –во одлуката е наведено само дека се распишува „референдум за консултирање“ на граѓаните и истиот ќе биде „на целата територија на РМ“ без да се наведат другите конститутивни особености на референдумот, за да може јасно и недвосмислено да се види неговата правна природа, статус и карактер.Имајќи ја предвид нормативната класификација од актуелниот закон наведувањето само на тоа дека референдумот е консултативен и дека е на државно ниво не ги исцрпува сите описни обележја на можниот тип референдум.Оттука нејасно останува за каков вид на референдум станува збор и дали референдумот ќе се третира како „претходен“ или како „дополнителен“ и дали истиот ќе има третман на „облигаторен“ или „факултативен“од каде не може да се оцени правната последица од истиот во случај на неуспешен референдум.
2. Нејасен е видот на референдумот кој е распишан
Видовите референдуми кои ги познава нашето позитивно јавно право се систематизирани во пет законски поделби:
*Прво – Според територијата на која се одржува и според органот кој ги распишува референдумите во Македонија се делат на (1) републички/државен референдум кој го распишува Собранието на РМ,а се одржува на целата територија на Република Македонија; и (2) општински/градски/локален кој го распишува советот на конкретната општина или на Градот Скопје и се одржува само на подрачјето на таа општина.
*Второ – Според задолжителноста на донесената одлука тие се делат на (1) задолжителен/обврзувачки/одлучувачки чијашто одлука е задолжителна и правно обврзувачка за сите; и (2) незадолжителен/необврзувачки/консултативен/советодавен/анкетен ререферендум чијашто одлука не е обврзувачка за Собранието;
*Трето – Според обврската за распишување се делат на (1) облигаторен референдум кој што мора да се распише само во три уставно предвидени случаи од членовите 73,74 и 120 од Уставот и не зависи од волјата на пратениците и (2) факултативен којшто може,но не мора да се распише за одделни прашања од надлежност на Собранието и кој што зависи од волјата на народните избраници;
*Четврто – Според временскиот период кога се распишува има (1) претходен референдум за кој граѓаните се изјаснуваат за определени прашања, закони, прописи или меѓународни договори пред тие да бидат изгласани и (2) дополнителен референдум бидејќи граѓаните се изјаснуваат по донесување на прописот со што се врши негово преоценување или т.н „народно вето“;
*Петто – Според допуштеноста на предметот на референдумското одлучување се разликуваат (1) дозволен референдум кој може да се распише за поголем број на општествени прашања кои се од поширок интерес за заедницата и(2) забранет референдум за четири групи на прашања за кои не смее да се одлучува подетално регулирани во член 19 и 28 од Законот за реферндум.
Оттука, според подносителот, евидентно било дека од наведени пет постоечки класификации, доносителот на оспорената фалична одлука дефинирал и во неа навел само две референтни одредници.Во конкретниов случај особено е проблематично тоа што воопшто не се знае дали се распишува претходен или дополнителен референдум и не се знае дали референдумот е облигаторен или факултативен, а имајќи го предвид правниот ефект од референдумската одлука е сосема различен а правните последици дури се дијаметрално спротивни и крајно противречни.
Имајќи го предвид наведеното, подносителот смета дека со непотполноста на оспорената одлука која содржи премалку ориентирани елементи за утврдување на типот на референдумот се остава огромен маневарски простор за разнозначни, малициозни и произволни инерпретации со што внесува голема доза на конфузност и правна несигурност при толкување на референдумските резултати.
Понатаму,подносителот цени дека ова се преголеми недоречености и посериозни правни празнини, кои во иднина не би можеле успешно да се пополнат со телеолошко толкување на правото, па потенцијално би генерирале поларизација и нова политичка криза во државата.
Сето ова според подносителот, го повредува основното начело на правната сигурност на граѓаните врз кое се темели нашата Република и кое што како значаен правен стандард произлегува од теорискиот концепт на „Правна држава“.
3.Референдумското прашање е двосмислено и капциозно
Според наводите на подносителот, при конципирање на референдумското прашање не бил почитуван членот 15 став 4 од Законот за референдум кој со безусловна и безрезервна императивна правна норма предвидува дека прашањето на гласачкото ливче мора да биде прецизно и недвосмислено формулирано со цел граѓаните да можат да одговорат со „ЗА“ или „ПРОТИВ“. Поставеното прашање не ги исполнува бараните законски предуслови поради следното:
а) прашањето е непрецизно – останува нејасно зошто доносителот наместо да постави три залепени прашања во едно не формулирал три оделни прашања (1) Дали сте за членство во ЕУ, (2) Дали сте за членство во НАТО и (3) Дали сте за прифаќање на Договорот помеѓу Република Македонија и Република Грција и не спровел три одделни референдуми во ист ден кое право му го дава член 10 став 2 од постојниот Закон за референдум што е единствено исправно.
б) прашањето е двосмислено, поточно тросмислено и како такво е изречно противправно и законски забрането.Граматичкото толкување на член 15 став 3 од Законот за референдум ни дава право да тврдиме дека употребената форма во еднина („прашањето“ а не „прашањата“) го обврзуваат донисителот да постави едно и единствено прашање, а не три прашања во едно.
в) прашањето е претенциозно, интенционално и суштински погрешно –во него се крие посакуваниот одговор или барем подобен начин како треба,т.е како е „правилно“ да се одговори и тоа исклучиво во пакет односно во „тројка“. Па така доколку граѓанинот е „ЗА“ едно од трите прашања автоматски е приморан да биде „ЗА“ и за останатите прашања и обратно, што реално не мора да значи.За компарација на вака неразбирливо поставени „извртени прашања“ кои се забранети, подносителот се повикува на забраните во нашето процесно право како и на Кодексот за референдумски добри практики (2007) на Венецијанската комисија како експертско тело на Советот на Европа.
г) прашањето е измамничко, малициозно и наведувачко –тоа не го исполнува доверливиот правен стандард на „фер-плеј“ односно на совесност и чесност, па како потенцијален извор на определена обврска граѓаните умислено ги доведува во заблуда дека постои нешто што всушност не постои. Имено, т.н.Преспански договор е апсолутно ништовен и непостоечко правно дело од причини што е склучен од ненадлежен орган и нема закон за негова ратификација.
д) прашањето е лукаво,манипулативно и сугестивно – во него погрешно и злонамерно се тргнува од неточната претпоставка дека народот признал нешто што не признал! На граѓаните им се импутира дека тие го признаваат постоењето на т.н.Преспански договор и ако тој de jure не постои туку е само правна фикција .Додатно, прашањето е неточно и тенденциозно, бидејќи воопшто не постои одлука за членство или, пак, покана за наше скорешно полноправно пристапување во ЕУ,туку тоа е иден, неизвесен и ултимативно условен факт за кој не се знае со сигурност и надвор од разумно сомневање дали и евентуално кога би се склучил;
ѓ) прашањето е нејасно,неразбирливо и конфузно – просечен човек со нормална психофизичка развиеност и деловна споособност,би бил збунет од вака конципираното референдумско прашање и не би го разбрал „на прва“ што укажува на тоа дека дадената формулација не ги задоволува стандардите на фер испрашување и добивање на нeпоматен „feed – back“ односно релативно и вистинито повратно мислење кое соодветстува со стварноста.Станува збор за комплексно сложено прашање, а не просто јасно и еднозначно прашање, па, оттука, тоа ќе мора да се разложи на три засебни прашања кои ќе фигурираат независно едно од друго бидејќи и во реалноста интегративните процеси во ЕУ и НАТО се паралелни и засебни, а не симултани општествено политички процеси;
е) прашањето е нефер,нечесно и спротивно на јавниот морал –тоа иако се однесува на промена на уставното име на државата, никаде не ја содржи синтагмата „Република Северна Македонија“ како ново, октроирано уставно име на Републиката.Со ова доносителот сакал на еден перфиден,неморален срамен начин да ја прикрие суштината на т.н.Преспански договор (а тоа е промена на уставното име за надворешна и внатрешна употреба), притоа заборавајќи дека името „Македонија“ еднаш е изгласано на референдумот за независност (1991 година), па евентуално секое негово преименување, согласно на принципот на пресудена работа мора повторно да биде предмет на плебисцитарно изгласување кое ќе го содржи „новото име“ на државата.
ж) прашањето не го задоволува т.н.„троен тест на единство“ кој што е предвиден во споменатиот Венецијански кодекс за добри референдумски практики, според кој за исходот од прашањето да биде правно валидно мора тоа да има (1) единство во формата – да не е текстуална комбинација на неповрзани и нафрлени конкретни и апстрактни целини, (2) единство во содржината – мора да има релевантна и суштински битна „вредносна врска“ помеѓу различните делови на прашањето, што во случајов изостанува зато што искуството и праксата не учат дека не постојат „евро-атлански“ туку одделни и сосема независни „европски“ и „атлантски“ интеграции и (3) единство во хиерархијата – да е предвидена иста правна процедура за имплементација на резултатите од референдумот,што во случајов не е испочитувано зато што за влегување во ЕУ и НАТО предвидени се сосема одвоени правни режим со различни поставени уставни процедури; и конечно
з) прашањето е палијативно,опскурно и капциозно – спаѓа во озлогласената и недозволена група на т.н.„прашања стапица“ токму поради ноторниот факт дека е невозможно да се одговори со „ЗА„ или „ПРОТИВ“ односно со ДА или НЕ.При една доследна дедуктивна анализа, т.е логичка операција на расчленување на сите можни комбинаторики при одговарањето, се доаѓа до несоборлива конклузија дека во случајов се можни дури осум различни одговори, а не само два колку што дозволува Законот.
Во иницијативата подносителот дава табела односно шематски приказ на сите можни комбинации одговори.
Имајќи го предвид наведеното, подносителот цени дека оспорената одлука која патем речено е спротивна на смислата и супстратот на „граѓанскиот суверенитет“ дозволувајќи мешање во иманентно внатрешните работи на Републиката и доведувајќи ја неа во положба на потчинетост и зависност спрема странска држава – внесува огромна доза на правна несигурност и се противи на инкорпорираниот и традиционално воспоставен принцип на уставност и законитост во неговата формална и материјална смисла.Токму, овој правен принцип го обврзува законодавецот како доносител на одлуката да конципира и формулира прецизни, недвосмислени и јасни правни норми усогласени со Уставот и со останатите закони, во склад со здравиот разум и разбирливи за поголемиот дел од населението, затоа што само таквите норми можат да претставуваат солидна основа за идно постапување од страна на ДИК, судовите,другите надлежни државни органи и нивните јавни службеници.
Б) Материјално-правни недостатоци на оспорената одлука
1.Не постои консултативен референдум за сојузување
Според подносителот за стапување во сојуз или заедница со други држави, како едно од најзначајните прашања со кои се предава дел од оргинерниот републички суверенитет и прерогативите на државната власт се делегираат на некој друг надворешен ентитет било да е тоа лига,алијанса, воен пакт,заедница, комонвелт, протекторат,сизеренат ….т.е. сојузна држава или други слични хибридни форми на сојузништво или заедничарење со Уставот е предвиден облигаторен референдум со апсолутно мнозинство гласови (член 120 ст.3 од Уставот на Република Македонија.Ова како едно од трите уставни прашања par excellence мора да се распише и не зависи од волјата на владејачкото мнозинство во Собранието што значи дека истиот не може да биде ниту факултативен како што е предвидено во т.н. Преспански договор, ниту консултативен како што е предвидено во оспорената одлука.
Доколку и го прифатиме крајно проблематичниот став дека Северно-атланската алијанса НАТО е класична меѓународна организација, а не милитарен сојуз и членството во неа е уредено со член 121, а не со член 120 од Уставот на РМ, ова во никој случај не може да се прифати кога во прашање е третманот на Европската Унија, која е заедница на држави и членството во неа автоматски по сила на Уставот го активира член 120 од Уставот. Ова дотолку повеќе, што нејзиното претходно име е Европска Унија, а нејзините членки во своите устави регулираат посебно квалификувано мнозинство за усвојување на нејзините основачки договори со кои се пренесува дел од националниот суверенитет на оваа наднационална заедница.Таа, по Мастрихтскиот (1992 година) и Лисабонскиот договор (2009 година), веќе не е недефиниран меѓународно-правен ентитет туку прерасна во изградена реална унија со изразени федерални елементи во голем број на области со свое примарно законодавство со свои органи судови па дури и со свое засебно „европско државјанство“.
Проблемот настанува кога ќе се утврди дека Собранието на Република Македонија никогаш нема донесено формална одлука за членство во ЕУ,онака како што има донесено Одлука за членство во НАТО (1993 година). А член 120 од Уставот предвидува дека само ваквата одлука –која треба да е предложена барем од еден од овластените предлагачи и да е донесена со 2/3 мнозинство во парламентот ќе биде предмет на дополнителна и задолжителна референдумска верификација.Во правно-историските истражувања во односите ЕУ-МК постојат само три Декларации(1998,2000 и 2004 година) и еден меѓународен договор наречен Спогодба за стабилизација и асоцијација (2001 година) и формално поднесена Апликација за членство (2004 година), но сепак недозволиво е што изостанува бараната фамозна „Одлука за членство“.Ова од причини што таквата одлука вообичаено се носи по завршување на претпристапните преговори кога се упатува и формална покана за членство и се оди на референдум.Имајќи предвид дека и во најоптимистичките сценарија нашата земја како дел од т.н.Западен Балкан не се очекува полноправно да пристапи во ЕУ до 2025 или 2030 година, останува спорно зошто доносителот на оспорената одлука за распишување на референдум сега 10 или 15 години порано распишува референдум за нешто што е сосема неизвесно дали и кога ќе се случи.
Дополнително и Законот за референдум во член 29 став 2 прецизира дека одлуката што е донесена на ваквиот облигаторен референдум за сојузување со странски држави е задолжителена, што значи дека во никој случај не може да стане збор за консултативен,туку исклучиво за задолжителен референдум (референдум за одлучување),чија одлука е правно обврзувачка за сите. Обврзувачкиот карактер на одлуката донесена на референдум ја дефинира појаката положба на директната vis-a vis индиректната демократија на граѓаните и ја открива концепцијата на членот 120 од Уставот.Овој член не остава простор за поинакво „креативно толкување“ и беспоговорно тврди дека штом граѓаните се повикани да се изјаснат за ваков референдум нивната одлука е конечна, правосилна и извршна за Собранието.
Според тоа Собранието на Република Македонија како доносител на оспорената одлука, овие прашања не смее да ги пренабрегне, преуреди,заобиколи или да засега во нивната суштина – оти парламентот не може самиот, како „создадена власт“ да го твори и уредува сопствениот однос кон граѓаните и другите носители на власта за прашања што ги уредил уставотворецот. Со распишувањето на несоодветен т.н. консултативен референдум за кое и Уставот и Законот предвидуваат задолжителен, се урива носечкиот столб на членот 120 од Уставот за задолжителноста на одлуката донесена на референдум, а со тоа и целата конструкција на интернационалното сојузување на нашата држава во повисоки форми на сојузување со други земји.На овој начин преку очигледно извртување на правото и негова злоупотреба до непрепознатливост се релативизира уставната релација помеѓу граѓаните и парламентот и истата се деконституционализира преку создавање на основ на „мала врата“ одлуката на граѓаните донесена на ваков вид на референдум да не биде обвзувачка за Собранието.
Со распишувањето на недозволениот консултативен референдум за овие најважни прашања, за кои уставотворецот предвидел облигаторен и задолжителен референдум – Собранието цели кон неосновано да им ја одземе одлучувачката позиција на граѓаните во случај на излегување на референдум што е спротивно на член 2 став 2 и член 73 став 4 од Уставот, според кој референдумот е врховен облик на народна директна демократија, а не церемонијална форма на советување или просто опипување на пулсот на граѓаните.Понатаму, оспорената одлука се коси и со смислата, духот супстратот на членот 2 од Законот за референдум кој референдумот го определува како потесетативна моќ на електоратот за оригинерно решавање на одредени прашања во последна инстанца односно како „облик на непосредно изјаснување на граѓаните во одлучувањето за одделни прашања од надлежност на Собранието“, а не како облик на нивно обично анкетирање. Оттука, доносителот на оспорената одлука не може да се смета за слободен, на неумесен,арбитрарен и самоволен начин да доуредува прашања по свое наоѓање секогаш кога за тоа нема да најде изречна забрана во Уставот, зашто Уставот не е список на забрани и дозволи туку супериорен и највисок правен акт кој содржи бланкетни и генерички норми со кои се уредуваат односите на точно определен начин,а не на некој друг,имагинарен или крајно произволен начин.
Преку телеолошко и норматвно толкување на клучниот член 27 од Законот за референдум може да се заклучи дека консултативен референдум може да се распише само како претходен референдум за „претходно консултирање на граѓаните за прашања од пошироко значење“ што во случајов не е почитувано, бидејќи Договорот за кој би се гласало е веќе склучен и потпишан и во двата наврати поминат во собраниска процедура. Дополнително останува спорно зошто Собранието не го искористил член 24 од Законот кој му дава право да распише референдум „за потребата за ратификација на меѓународни договори“ туку ги става граѓаните пред свршен чин одземајќи им го сувереното право да одлучат по пат на непосредно изјаснување за едно од најважните идентитетски прашања,а тоа е прашањето за името на државата.Следствено на правниот принцип дека „непознавањето на правото му штети првенствено на оној кој не го познава“ не може штетноста од ваквото перфидно дејствие на изигрување на законите и од овој правен галиматијас во кој се најде Собранието по сопствена вина со една ваква небулозна одлука да му се префрла на народот, онака како го толкуваат провладините експерти и актуелни владини функционери.
2.„Договорот“ за кој се гласа не е ратификуван согласно Уставот
Уставотворецот во нашиот мешовит парламентарен систем предвидува бицефална егзекутива односно двоглава власт: едната „глава“ е претседателот – кој се бира непосредно од граѓаните на избори; а втората „глава“ е Владата на чело со премиерот кој, пак,се бира посредно од мнозинството пратеници во Собранието. Самото ова го поставува претседателот на Републиката во поповолна и условно кажано супериорна позиција кога станува збор за меѓународните односи, па не случајно во компаративното уставно право се користат и синонимите „татко на нацијата“ или „шеф на државата“ од причини што тој е доминантен инокосен државен орган кој не претставува и застапува во билатералните и мултилатералните интернационални односи со други народи, држави, сојузи, заедници или меѓународни организации.
Согласно темелната вредност на нашиот уставен поредок – начелото на тријалистичка поделба на државната власт и јавноправниот принцип на „кочници и рамнотежа“ претседателот на Републиката е чувар на институционалниот баланс меѓу централните органи на власта и своевиден „господар“ во сферата на меѓународно-правните релации. Па така според член 119 став 1 од Уставот „Меѓународните договори“ во името на Републиката ги склучува претседателот на Република Македонија, а во определени случаи меѓународни договори може да склучува Владата на Република Македонија, кога тоа е определено со закон.Таков специјален закон е важечкиот Закон за склучување, ратификација и извршување на меѓународни договори („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/1998). Законот користејќи го номотехничкиот метод на таксативно набројување предвидува 22 ресорни области во кои Владата на Република Македонија е надлежна да склучува договори – но и тогаш не без потребната консултација и кохабитација со претседателот,освен за прашања во врска со државната граница, стапувањето или истапувањето од сојузи или заедници со други држави, како и други меѓународни договори кои според меѓународното право ги склучуваат исклучиво шефови на држави, а не влади (член 3 став 2 од Закон за скучување, ратификација и извршување на меѓународни договори).
Од текстот на т.н.Преспански договор, кој е предвиден како еден од предметите на референдумското прашање се гледа дека е направен несмасен и недозволив обид за злоупотреба на материјалното право односно преку „мелтингпот“ пристап се споени одредби кои се стипулирани во владина надлежност кои не влегуваат во владина јуриспруденција, туку се во исклучива и ексклузивна уставна надлежност на претседателот на Републиката.Спорно во конкретниов случај е тоа што нашиот министер за надворешни работи како шеф на македонската дипломатија, но не и на македонската држава нема мандат, односно правно овластување за ваков вид договори, не постои ниту еден важечки правен пропис од кој тој го црпи овластувањето за ставање на својот потпис. Согласно Законот за склучување, ратификација и извршување на меѓународни договори, Министерството за надворешни работи дава само необврзувачко „мислење за предлогот за поведување постапка за склучување меѓународен договор и за содржината на нацрт-договорот од меѓународно-правен аспект“ (член 9 од наведениот закон), но никако не може самостојно да носи мериторна одлука за парафирање или потпишување на било каква неотповиклива и „конечна спогодба“.
Наведениот закон му дава право и можност на претседателот „да овласти друго лице во негово име, да потпише меѓународен договор“ (член 15 став 1 од Законот),но во конкретниов случај отсуствува токму такво специјално полномошно предвидено во членот 16 од Законот.Тоа е неопходен услов без кој не може шефот на дипломатијата да го заобиколува или игнорира шефот на државата.Според тоа министерот за надворешни работи ги пречекорил своите службени овластувања и иницирал позитивен судир на надлежност узурпирајќи туѓи надлежности, а не го почитувал ниту Законот за надворешни работи во кој се утврдени надлежностите, при што никако не е овластен да склучува „конечни“ билатерални договори со други држави.Тој е должен да ја спроведува утврдената надворешна политика која е во рацете на претседателот на Републиката,а не на премиерот и министерот.
Според императивниот тон кој провејува во глава II од Законот за склучување, ратификација и извршување на меѓународни договори, одлучува претседателот на Република Македонија кој согласно членот 5 официјално ја поведува и постапката за преговарање со посебен акт во форма на предлог. Од структурален аспект претседателскиот предлог мора да содржи 6 таксативно наведени содржински делови и во прилог задолжително се доставува нацртот на меѓународниот договор заради усогласување, консултирање или изразување на евентуални резерви (член 8 од наведениот закон).
Комплетно не почитувајќи ја пропишаната постапка за ратификација од глава III од Законот, кршејќи дури 4 императивни членови кои содржат задолжителни и безрезервни когенсни норми т.н. Преспански договор пребрзо итно, веднаш и без никакво одлагање како да се работи за воена или вонредна состојба бил испратен во собраниска процедура и тоа не редовна туку во брза скратена постапка со т.н.европско знаменце. Понатаму, во поднесокот се наведени членовите 19, 20 и 21 од Законот, во кој е уредено прашањето за ратификација на потпишан договор, при што во конкретниов случај не било запазено.
Наместо, Предлог-законот за ратификација на т.н.Преспански договор заедно сосе преводот од англиски јазик и пропратните релевантни материјали од страна на претседателот на Собранието да биде технички проследен до стварно надлежната Комисија за надворешна политика тој е доставен до Комисијата за европски прашања. Необјаснето остана и прашањето зошто овој договор кој предвидува промена на највисокиот државно-правен акт и кој изискува големи финансиски импликации за промена на сите јавни исправи воопшто не бил ставен на дневен ред на Комисијата за уставни прашања ниту разгледуван од Комисијата за финансирање и буџет, на кој начин се прекршени и низа одредби од Деловникот на Собранието на Република Македонија.
Имајќи го предвид сето претходно наведено, подносителот смета дека оспорената антиконституционална, илегална и конфузна одлука која е инкомпатибилна со нашиот уставен поредок земајќи ја предвид јавната полза и правичност од тоа дејствие треба што побрзо да биде касирана и повеќе да не постои во нашиот правен систем.
Подносителот на иницијативата Марјанчо Ангеловски со писмениот поднесок бара преиспитување на уставноста на веќе наведената одлука од следните причини:
1.Основот за донесување на одлуката
а) Како основ за носење на одлуката, Собранието се повикува на член 73 став 1 од Уставот на Република Македонија, а содржината на референдумското прашање се однесува на изјаснување на граѓаните за членство во ЕУ-Организација на држави од европскиот континент во која на доброволна основа се здружуваат заради политичка, економска, безбедносна и друга соработка и НАТО – Сојуз на држави доброволно здружени на воено безбедносна и економска политичка соработка. Односно, со одлуката на Собранието се распишува референдум за прашања кои се регулирани со одредбата во член 120 став 1 и 2 од Уставот на Република Македонија, односно за стапување нa Република Македонија во сојузи или заедници по предлог на овластени предлагачи за што одлучува Собранието на Република Македонија со 2/3 мнозинство, што е спротивно од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, односно спротивно од владеењето на правото како темелна вредност во уставниот поредок на Република Македонија.
б) Самата одлука е со низа технички или намерни грешки со цел да се доведе во заблуда гласачкиот електорат на референдумот, и тоа во делот на:
Во член 1 став 1 од одлуката се наведува дека „ Се распишува референдум за консултирање на граѓаните…“, при што термиот „консултирање“ што алудира на консултатитвен референдум, а не на задолжителен референдум, како што е предвидено со уставната одредба од член 73, на која како основ за носење на одлуката се повикува Собранието на Република Македонија при носење на одлуката за распишување на референдум. Односно со уставната одредба одржана во член 73 став 4 се предвидува, цитирам „Одлуката донесена на референдумот е задолжителна“, завршен цитат, а не по избор на предлагачот за одржување на референдум како што сака да прикаже законодавецот- Собранието на Република Македонија.
2. Самото референдумско прашање наведено во член 1 став 3 од Одлуката е со технички грешки, и тоа во делот на:
Во референдумското прашање се наведува „ дали сте за членство во ЕУ И НАТО со прифаќање на Договорот со Грција…“, односно се применува термин „Договор со Грција“ без да се потенцира ниту број на договорот, датум на склучување – потпишување ниту вистинскиот назив на склученото – потпишаното, ниту датумот кога тој е ратификуван во Собранието на Република Македонија. Посебно ако се има во предвид дека на 17.06.2018 година, во Преспа на грчка страна се потпишани три документи во еден документ, наречен „договор-конечен договор за решавање на разликите опишани во Резолуциите 817 (1993 година) и 845 (1993 година) на Советот за безбедност на Обединетите нации, за престанок на привремената спогодба од 1995 година и за воспоставување на стратегиско партнерство меѓу страните“, ако воопшто референдумското прашање се однесува на договорот потпишан во Преспа на 17.06.2018 година.
Ако се мисли на документот потпишан во Преспа – Република Грција на 17.06.2018 година, помеѓу министрите на двете земји, Никола Димитров од Република Македонија и Никос Коѕиас од страна на Грција, кој носи назив, според објавата на веб-сајтот на страната на Владата на Република Македонија: „ договор – конечен договор за решавање на разликите опишани во Резолуциите 817 (1993 година) и 845 (1993 година) на Советот за безбедност на Обединетите нации, за престанок на привремената спогодба од 1995 година и за воспоставување на стратегиско партнерство меѓу страните“, односно во Одлуката го нема целосниот назив на договорот-документот.
3. Самото референдумско прашање е нејасно, повеќезначно и ги доведува граѓаните во заблуда, односно истото не е прецизно и јасно, односно:
– Референдумското прашање согласно член 1 став 3 од одлуката гласи: „ Дали сте за членство во ЕУ и НАТО со прифаќање на Договорот помеѓу Република Македонија и Република Грција“, со што во самото наведено едно прашање содржани се три прашања кои се исклучуваат меѓу себе, и тоа:
а) Дали сте за членство во ЕУ- Унија на земји од Европа кои на доброволна основа се здружуваат – обединуваат во Унија заради економски, политички, безбедносни и други цели,
б) Дали сте за членство во НАТО – Сојуз на држави од повеќе континенти добоволно здружени заради, военобезбедносна заштита, борба против тероризмот и економско политичка подршка.
в) Дали сте за договорт со Република Грција, без да се наведе кој договор број, датум на склучување или ратификација во Собранието на Република Македонија и вистинскиот целосниот назив на договорот.
Од горе наведеното, а во врска со донесената собраниска Одлука број 08-4666/1 од 30.07.2018 година, евидентни се уставните повреди на одредбите од член 73 став 1 и 4 како и одредбата содржана во членот 120 од Уставот која смислено се занемарува, а всушност првите две референдумски прашања се регулираат со одредбата од членот 120 од Уставот на Република Македонија. Според тоа самата одлука која според содржината е ништовна сама по себе и истата е спротивна од владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, содржано во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија.
Од наведените причини, подносителот предлага Уставниот суд на Република Македонија, да ја разгледа предлог иницијативата за преиспитување на уставноста на Одлуката на Собранието на Република Македонија за распишување на референдум, донесена на 30.07.2018 година, а стапена на сила со денот на објава во „Службен весник на Република Македонија“ број 140/2018 од истиот датум, ја оцени нејзината основаност, поведе постапка и донесе одлука, со која ќе ја поништи.
Воедно подносителот на иницијативата, му предлага на Судот, до донесување на конечна одлука да изрече времена мерка.
4.Судот на седницата утврди дека врз основа на член 73 став 1 од Уставот на Република Македонија, Собранието на Република Македонија, на седницата одржана на 30 јули 2018 година, донесе Одлука за распишување на референдум
Според член 1 од Одлуката, се распишува референдум за консултирање на граѓаните на целата територија на Република Македонија.
На референдумот граѓаните ќе се изјаснат за прашањето:
„Дали сте за членство во ЕУ и НАТО со прифаќање на Договорот помеѓу Република Македонија и Република Грција?
„ЗА“ „ПРОТИВ“
Во членот 2 од Одлуката е предвидено дека референдумот ќе се одржи на 30 септември 2018 година.
Во членот 3 од Одлуката е предвидено дека референдумот ќе се спроведе на начин и по постапка утврдена со Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните.
Во членот 4 од Одлуката е предвидено дека референдумот ќе го спроведе Државна изборна комисија.
Во членот 5 од Одлуката е предвидено дека оваа одлука влегува во сила со денот на нејзиното објавување во „Службен весник на Република Македонија“.
5.Согласно член 1 став 1 од Уставот на Република Македонија, Република Македонија е суверена, самостојна, демократска и социјална држава.
Според членот 2 од Уставот, во Република Македонија суверенитетот произлегува од граѓаните и им припаѓа на граѓаните. Граѓаните на Република Македонија власта ја остваруваат преку демократски избрани претставници по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување.
Според членот 8 став 1 алинеи 1, 3, 5 и 11 од Уставот на Република Македонија; владеењето на правото; поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска; политичкиот плурализам и слободните, непосредни и демократски избори и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 50 став 3 од Уставот, граѓанинот има право да биде запознаен со човековите права и основни слободи и активно да придонесува, поединечно или заедно со други за нивно унапредување и заштита.
Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Согласно член 54 став 1 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот.
Во член 73 став 1 од Уставот утврдено е дека Собранието одлучува за распишување на референдум за одделни прашања од својата надлежност со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. Според ставот 3 на овој член, Собранието е должно да распише референдум кога предлог ќе поднесат најмалку 150.000 избирачи. Одлуката донесена на референдумот согласно ставот 4 на истиот овој член од Уставот е задолжителна.
Член 74 став 2 од Уставот предвидува дека одлуката за менување на границата на Република Македонија е усвоена на референдум, доколку за неа гласале мнозинството од вкупниот број избирачи.
Според член 118 од Уставот, меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон.
Со член 119 став 1 од Уставот се определува дека меѓународните договори во името на Република Македонија ги склучува претседателот на Република Македонија, а според ставот 2 од овој член на Уставот, меѓународните договори може да склучува и Владата на Република Македонија кога тоа е определено со закон.
Членот 120 од Уставот предвидува дека предлог за стапување во сојуз или заедница со други држави или истапување од сојуз или заедница со други држави можат да поднесат претседателот на Републиката, Владата или најмалку 40 пратеници. Одлуката за стапување или истапување од сојуз или заедница со други држави ја донесува Собранието со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. Одлуката за стапување или истапување од сојуз или заедница со други држави е усвоена ако на референдум за неа гласало мнозинството од вкупниот број избирачи.
Според членот 121 од Уставот, одлука за стапување во членство или за истапување од членство во меѓународни организации донесува Собранието со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници по предлог од претседателот на Републиката, Владата или најмалку 40 пратеници.
Од наведените уставни одредби произлегува дека, Уставот од 1991 година, во неколку свои одредби ги постави темелите на неговиот концепт. Така, според член 2 став 1 и 2 од Уставот, граѓаните на Република Македонија од кои произлегува и на кои им припаѓа суверенитетот, власта ја остваруваат на два начина и тоа: посредно преку демократски избрани претставници по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување. Од тој аспект, логичен е заклучокот дека граѓанинот е носечки столб на државата. Неговата улога и функција, согласно уставот е да основа конкретни политички институции и државни органи кои ќе ги почитуваат темелните вредности на уставниот поредок како нивен дом и непосредно (по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување).
Посредниот начин на остварување на власта, го наоѓа својот целосен израз во поставената организација на државната власт со Уставот, според кој Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката, како една од трите власти, согласно начелото на поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска утврдено како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.
Определувајќи го Собранието на Република Македонија како претставнички орган на граѓаните на Република Македонија Уставот истовремено го утврдува и неговиот состав, надлежностите, организацијата и начинот на работа и одлучување, со тоа што некои од овие прашања препушта поконкретно да се уредат со закон и Деловникот.
Како облик на непосредно изјаснување, односно остварување на власта на граѓаните, а кои со Уставот се утврдени во надлежност на Собранието на Република Македонија спаѓа и распишувањето на референдумот.
Воведувањето на референдумот како облик на непосредно учество на граѓаните во остварувањето на власта во Република Македонија не е новина во Уставот на Република Македонија од 1991 година. Референдумот, беше предвиден и во уставите од 1963 и 1974 година коишто важеа во претходниот систем на државното уредување на Република Македонија, а предвиден е во уставите и на многу други земји.
Она што е карактеристично за уредувањето на референдумот со Уставот од 1991 година е што тој само начелно утврдува и уредува некои прашања кои се поврзани со референдумот и тоа се утврдува органот кој е надлежен за распишување на референдумот, за кои прашања и по чиј предлог се распишува и слично.
Од содржината на членот 73 став 1 и член 68 став 1 алинеја 10 од Уставот произлегува дека за распишување на референдум одлучува Собранието на Република Македонија и тоа за одделни прашања од својата надлежност со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.
Според тоа интенцијата на уставотворецот со член 73 став 1 од Уставот била Собранието да може да одлучува за распишување на референдум за одделни прашања од неговата надлежност по правило по сопствена иницијатива, односно по барање на самите пратеници и доколку за тоа се одлучи со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.
Исклучок од наведеното правило е утврден во членот 73 став 3 од Уставот според кој Собранието е должно да распише референдум кога предлог за распишување ќе поднесат најмалку 150.000 избирачи. Според тоа, ставот 3 на членот 73 од Уставот треба да се толкува во смисла дека распишувањето на референдумот од овој став на член 73 е задолжително не според предметот односно прашањето поради кое треба да се распише референдумот, туку според својството на предлагачот (150.000 избирачи). Имено, во овој случај Уставот не остава можност Собранието да одлучува или проценува дали треба или не да распише референдум, туку едноставно е обврзано да го распише референдумот за предлог-прашањето за кое се собрани 150.000 потписи.
Што се однесува, пак, за тоа кои прашања можат да бидат предмет на референдумско одлучување, Уставот не содржи децидни одредби, како што е тоа на пример во уставите на некои европски земји (Австрија, Данска, Франција, Хрватска, Шпанија, Италија, Швајцарија и др.) во кои се предвидени изречно т.н. уставен референдум и законодавен референдум, односно референдум за уставни прашања и за законски прашања.
Уставот утврдува три случаи на задолжителен референдум: ако предлог за распишување поднесат најмалку 150.000 избирачи (член 73 став 3), кога треба да се донесе одлука за менување на границите на Република Македонија (член 74) и кога треба да се донесе одлука за стапување или истапување од сојуз или заедница со други држави (член 120).
Освен наведените, Уставот не содржи други децидни одредби за кои уставни или законски прашања треба да се распише референдум, не содржи забрани или ограничување за распишување на референдум за кои било прашања од надлежност на Собранието, ниту пак содржи одредби за видовите на референдум според времето на нивното распишување (претходен или дополнителен) и слично. Оттука, сите овие, како и другите прашања од значење за референдумот и другите облици на непосредно изјаснување на граѓаните, се уредени со Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните.
6. Според член 1 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија“ бр.81/2005), со овој закон се уредуваат начинот и постапката за распишување и спроведување на референдум, покренување граѓанска иницијатива, свикување и одржување собир на граѓани, како и други прашања од значење за непосредно изјаснување на граѓаните.
Според член 2 од наведениот закон, референдумот е дефиниран како облик на непосредно изјаснување на граѓаните во одлучувањето за одделни прашања од надлежност на Собранието на Република Македонија, за прашања од надлежност на општините, на Градот Скопје, како и за други прашања од локално значење.
Референдумот, согласно член 6 од Законот, може да се распише за целата територија на Република Македонија (референдум на државно ниво) и за подрачје на општина, Градот Скопје и општините во Градот Скопје (референдум на локално ниво).
Според членот 8 од Законот, референдумот се распишува заради одлучување на граѓаните или за нивно консултирање. Одлуката донесена на референдумот за одлучување е задолжителна, а одлуката донесена на референдумот за консултирање не е задолжителна.
Во членот 9 од Законот е предвидено дека:
Референдум се распишува со одлука во која се содржани:
– органот што го распишува референдумот;
– територијата или подрачјето за кое се распишува референдумот;
– називот на прописот, односно прашањето или прашањата за кои граѓаните одлучуваат на референдумот;
– образложение на прописот односно прашањето или прашањата за кои се распишува референдумот;
– референдумско прашање или прашања, односно еден или повеќе предлози на прописи за кои граѓаните одлучуваат;
– денот на одржување на референдумот и
– видот на референдумот.
Во членот 15 од Законот е предвидено:
(1) На референдум се гласа со гласачко ливче.
(2) Гласачкото ливче го содржи прашањето што се става на референдум,упатство за начинот на гласањето и серискиот број на гласачкото ливче во делот кој останува на кочанот на блокот..
(3) Ако се гласа за повеќе прашања, за секое прашање се гласа на посебно гласачко ливче.
(4) Прашањето на гласачкото ливче мора да биде прецизно формулирано и недвосмислено,така што граѓанинот на референдумот да може да одговори со „ЗА“ или “ПРОТИВ“.
Согласно член 24 од истиот закон, референдумот на државно ниво може да се распише и за потреба од ратификација на меѓународни договори и за други прашања од надлежност на Собранието (претходен референдум) и за одлуки донесени од Собранието или за изјаснување на граѓаните за други прашања за кои одлучувало Собранието (дополнителен референдум).
Согласно член 27 од Законот, за претходно консултирање на граѓаните за прашања од пошироко значење за Република Македонија може да се распише референдум на државно ниво за консултирање на граѓаните (референдум за консултирање).
Во членот 29 од Законот е предвидено дека:
(1) Одлуката за менување на границата на Република Македонија и одлуката за стапување или истапување од сојуз или заедница со други држави се усвоени на референдум ако на референдумот за нив гласало мнозинството од вкупниот број граѓани запишани во Избирачкиот список.
(2) Одлуката од ставот (1) на овој член усвоена на референдум е задолжителна.
Од анализата на наведените законски одредби на кои се повикуваат подносителите на иницијативите за оспорување на Одлуката за распишување на референдум, произлегува дека тргнувајќи од уставните надлежности, законодавецот утврдил распишување на референдум за консултирање на граѓаните за прашања што се од негова надлежност, а кои за законодавецот се особено значајни, без оглед на фактот што одлуката донесена на референдум не е задолжителна. Воедно, законодавецот во наведените членови ги утврдил елементите кои треба да ги содржи одлуката за распишување на референдум односно, органот што го распишува референдумот, територијата за која што се распишува, прашањето за кое треба граѓаните да се произнесат како и денот на одржувањето.
Одлуката за распишување на референдум ја донесе Собранието, врз основа на член 73 став 1 од Уставот.
Во образложението за донесување на Одлуката се наведува следното:
Донесувањето на Одлуката за распишување на референдум на територијата на Република Македонија се предлага со цел да се овозможи граѓаните преку референдумот, како највисок облик на непосредно остварување на власта, да се изјаснат за прашање кое е од исклучително значење за натамошнот развој и остварување на стратешката определба за евроатланска интеграција на државата.
Евроатланската интеграција несомнено ќе придонесе кон внатрешна и надворешна стабилност и безбедност,прифаќање и почитување на европските вредности и стандарди пред се во правец на зајакнување на владеењето на правото, правната сигурност на граѓаните, а ќе се отворат и широки можности за економски и севкупен развој на државата. Меѓутоа, зачленувањето на Република Македонија во НАТО и отпочнување на процесот на преговори за пристапување кон ЕУ со крајна цел државата да стане полноправна членка на ЕУ, и покрај исполнувањето на предвидените критериуми најнепосредно зависи и од конечното решавање на деценискиот спор што со Република Грција го има со нашето уставно име. Токму заради надминување на ова е потпишан и Договорот со Република Грција, ратификуван од Собранието на Република Македонија на 20 јуни 2018 година и на 5 јули 2018 година.
Референдумското прашање „Дали сте за членство во ЕУ и НАТО со прифаќање на Договорот помеѓу Република Македонија и Република Грција“ дава можност на граѓаните од кои произлегува и на кои им припаѓа суверенитетот,лично и непосредно да го изразат својот став во однос на ова прашање.
Тргнувајќи од анализата на уставните и законски одредби како и содржината на Одлуката за распишување на референдум наспрема наводите изнесени во иницијативите, Судот оцени дека истите се неосновани.
Ова првенствено од причини што пропишаниот консултативен референдум како облик на остварување на власта на граѓаните не го повредува уставно утврдениот принцип граѓаните на Република Македонија власта да ја остваруваат преку демократски избрани претставници, по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување за прашања за кои Собранието тоа ќе го оцени како оправдано. Тоа поточно значи и треба да се толкува како можност граѓаните да бидат консултирани за одредено прашање од пошироко значење. Токму поаѓајќи од природата на ваквиот референдум – консултирање на граѓаните со цел да се осознае нивното расположение за одредено прашање, произлегува незадолжителниот карактер на одлуката, односно дека одлуката не предизвикува правна, туку само морална обврска Собранието да постапи согласно со волјата на граѓаните. Уставно право е на Собранието да одлучи дали, кога и како ќе пристапи кон уредување на прашањето за кое биле консултирани граѓаните на ваков референдум.
По однос на наводите од иницијативите дека оспорената одлука oд формално правен аспект не ги содржи сите потребни елементи треба да се има предвид следното;
– Видно од одлуката истата е донесена од Собранието на Република Македонија како надлежен орган согласно член 73 став 1 од Уставот
– Референдумот е распишан за консултирање на граѓаните на целата територија на државата, со што е определен видот на референдумот и територијата за која
се распишува референдумот,
– Дефинирано е единствено референдумско прашање на кое се одговара со ЗА или ПРОТИВ
– Утврден е денот на одржување на референдумот
– Определено е дека референдумот ќе го спроведе Државната изборна комисија како надлежен државен орган, на начин и постапка утврдени со Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните и
– Утврдено е дека Одлуката влегува во сила со објавување во Службен весник на Република Македонија.
При дефинирање на референдумското прашање не е дадено целосното име на Договорот склучен помеѓу Република Македонија и Република Грција кој гласи: КОНЕЧНА СПОГОДБА ЗА РЕШАВАЊЕ НА РАЗЛИКИТЕ ОПИШАНИ ВО РЕЗОЛУЦИИТЕ 817 (1993) И 845 (1993) НА СОВЕТОТ ЗА БЕЗБЕДНОСТ НА ОБЕДИНЕТИТЕ НАЦИИ, ЗА ПРЕСТАНУВАЊЕ НА ВАЖНОСТА НА ПРИВРЕМЕНАТА СПОГОДБА ОД 1995 г. И ЗА ВОСПОСТАВУВАЊЕ НА СТРАТЕШКО ПАРТНЕРСТВО МЕЃУ СТРАНИТЕ.
Дадениот скратен назив на Договорот, наместо целосното име на наведената конечната спогодба и нејзината содржина, односно образложение, како што се наведува во иницијативите, не го прави референдумското прашање нејасно и оспорената одлука спротивна на Уставот и законот, од причини што во конкретниов случај се работи за општо познати факти во врска со повеќе деценискиот спор помеѓу Република Македонија и Република Грција, и од каде воопшто не постои дилема на кој договор се однесува референдумското прашање.
Оттука, произлегува дека одлуката за распишување на референдумот е јасна, недвосмислена и законита и ги содржи сите потребни елементи од каде Судот смета дека не се основани наводите за повреда на членот 9 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните.
Во Република Македонија не постојат кодифицирани норми и правила по однос на формата на текстовите што се ставаат на референдум. Единствено со член 15 ставови 3 и 4 од Законот е уредено дека при гласање за повеќе прашања, за секое прашање се гласа на посебно ливче, а прашањето мора да биде прецизно формулирано и недвосмислено. Оттаму, повикувањето на подносителите на иницијативите на одредени пракси и теории во овој случај е неприменливо. Инаку, видно од формулацијата на референдумското прашање Судот цени дека станува збор за содржина на едно прашање со меѓусебно поврзана, нужна целина, во одреден историско општествен контекст бидејќи помеѓу неговите делови постои внатрешна врска што овозможува целосна слобода на изразување на волјата на граѓаните како што тоа го бара принципот на единство на содржината на прашањето.
Со оглед на фактот што во Република Македонија референдумското произнесување на државно ниво не е честа појава, принципот на единство на содржината не е често применуван, но е присутен, што произлегува од Компилацијата на мислења на Венецијанската комисија за референдумите, според документот CDL-PI (2017) 001 од 10 март 2017 година.
Според тоа оспорената одлука е во согласност во однос на член 15 ставови 3 и 4 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните на кои се повикуваат подносителите на иницијативите.
Согласно член 8 став 1 од истиот закон, референдумот се распишува заради одлучување на граѓаните или за консултирање на граѓаните. Согласно член 20 ставови 1 и 2 од Законот, референдум на државно ниво по сопствена иницијатива или на предлог на најмалку 150.000 граѓани распишува Собранието на Република Македонија.
Од членот 1 од оспорената одлука произлегува дека се распишува референдум за консултирање на граѓаните на територијата на Република Македонија од каде јасно произлегува дека станува збор за референдум за консултирање на граѓаните на државно ниво со што се неосновани наводите дека бил нејасен видот на референдумот кој се распишува.Ова се потврдува и од содржината на членот 27 од Законот кој предвидел дека за претходно консултирање на граѓаните за прашања од пошироко значење за Република Македонија може да се распише референдум на државно ниво за консултирање на граѓаните (референдум за консултирање).
Впрочем само во случаи кога се носи одлука за менување на границите на Република Македонија, одлука за стапување или истапување од сојуз или заедница со други држави согласно член 29 од Законот и 120 од Уставот се распишува задолжителен референдум.
Волјата на граѓаните за членство во ЕУ е изразена преку поднесената Апликација на Република Македонија за членство во Европската Унија, која пак е заснована на Декларацијата за поднесување на барање за членство на Република Македонија во Европската Унија, донесена од Собранието на Република Македонија на седницата одржана на 13 февруари 2004 година („Службен весник на Република Македонија” бр.7/2004), потпишана од претседателот на Република Македонија и претседателот на Владата на Република Македонија на 26 февруари 2004 година. Апликацијата била предмет на оцена пред Уставниот суд и Судот со Решение У.бр.213/2005 од 12.04.2006 година ја отфрлил иницијативата за оценување на уставноста бидејќи претставува документ кој ги одразува погледите и ставовите што имаат за цел да се обезбеди оптимален начин за приближување, членување и интегрирање на нашата земја во Европската Унија.
Притоа, барањето (Апликацијата) е дејствие на претседателот на Република Македонија и Владата на Република Македонија и е израз на политичка волја, во рамките на нивните уставни овластувања со што отпочнува постапката за пристапување на Република Македонија кон Европската Унија и не претставува пропис во смисла на членот 110 од Уставот на Република Македонија.
Во постапката по предметот У.бр.89/2017 Судот со решение од 07.02.2018 година не поведе постапка за оценување на уставноста на Одлуката за стапување на Република Македонија во членство во Северно-атлантската договорна организација – НАТО, бр.88-4670/1 од 23 декември 1993 година донесена од Собранието на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.78/1993). Според Судот, НАТО претставува меѓународна организација, а не сојуз или заедница на држави, како што се сака да се прикаже во иницијативата. Стапувањето во сојуз или заедница со други држави е посебен облик на меѓудржавно сојузување и организирање што предвидува импликации врз прерогативата на државите кои стануваат дел од тој сојуз или заедница, а посебно по однос на суверенитетот на државите, обликот на државно уредување итн. што не е случај со стапување во членство во меѓународна организација. Токму поради тоа и Уставот прави битна разлика во самата постапка за стапување во сојуз или заедница со други држави (член 120) и постапката за стапување во членство во меѓународните организации, како што се предвидува со оспорената одлука (член 121).
Северно-атлантската договорна организација – НАТО е мултилатерална меѓународна организација или политички и воен сојуз – алијанса на 29 земји – членки кои ги исполнуваат целите на северноатлантскиот договор кој во неколку наврати е дополнет со неколку протоколи, а тоа е пред се „соработка во одбранбените и безбедносните прашања за превенирање и мирно решавање на конфликти, зачувување на безбедноста на земјите членки со политички и воени средства по принципот на колективна одбрана”.
Република Македонија има статус на асоцијативна членка, со што преку парламентарната димензија придонесува за афирмирање на процесите за реализација на оваа цел, како и активна партиципација во НАТО мисиите со подготовка на годишните акциски планови за членство.
Во однос на материјално – правните недостатоци на оспорената одлука, точна е констатацијата на иницијаторите дека не постои консултативен референдум за сојузување. Но, во овој случај, консултирањето со граѓаните не значи одлучување за членство во ЕУ и НАТО во апсолута смисла на зборот, а овој суд веќе се има изјаснето со своето Решение У.бр.260/2009 дека правото на Собранието на Република Македонија да распише референдум за консултирање во никој случај не го повредува ниту правото ниту обврската, задолжителен референдум да биде распишан во случаите утврдени со Уставот, и тоа не значи одземање на одлучувачката моќ на граѓаните за прашања кои ги уредил Уставот.
Наводите од иницијативите, а кои се однесуваат на т.н Преспански договор, како билатерален меѓународен договор чија содржина не е елемент во Одлуката за распишување на референдум од каде овој договор не може да биде предмет на уставно судска анализа и оценка.
Тргнувајќи од анализата на наведените уставни и законски одредби наспрема содржината на оспорената одлука, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за нејзината согласност со одредбите од Уставот на Република Македонија и одредбите од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните на кои се повикуваат подносителите на иницијативите.
7. Во однос на наводите од иницијативите со кои подносителите предлагаат Судот да донесе решение за запирање од извршување на поединечни акти или дејствија што се преземаат врз основа на оспорената одлука, Судот оцени дека со оглед на фактот што по однос на оспорената одлука не изрази сомнение за нејзината несогласност со Уставот на Република Македонија и Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните,не постојат услови за донесување решение согласно член 27 од Деловникот на Судот, за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземаат врз основа на оспорената одлука.
8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
9. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.
У.бр.88/2018
У.бр.90/2018
У.бр.91/2018
19.09.2018 година
С к о п ј е
ПРЕСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски
Издвоени мислења по предметот У.бр.88/2018, У.бр.90/2018 и У.бр.91/2018