Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеја 1 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 9 јули 2018 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 5 точка 13 алинеја 7 и член 21 став 3 точка 3) од Законот за управување со пакување и отпад од пакување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 161/2009, 17/2011, 47/2011, 136/2011, 6/2012, 39/2012, 163/2013, 146/2015 и 39/2016).
2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на членот 36 од Законот означен во точката 1 на ова решение.
3. Друштвото за управување со пакување и отпад од пакување „ЕКО-ПАК ХИТ“ ДОО од Кочани, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во точките 1 и 2 на ова решение.
Во иницијативата како оспорени се наведуваат членовите 21 и 36 од Законот, но од образложението на иницијативата произлегува дека се оспорува член 5 точка 13 алинеја 7 од Законот, за која одредба подносителот погрешно наведува дека е составен дел на членот 21 од Законот, а од членот 21 се оспорува само став 3 точка 3).
Според подносителите на иницијативата, оспорените законски одредби не биле во согласност со член 8 став 1 алинеи 7 и 10, член 24 став 1, член 51, член 55 став 1 и член 68 став 1 од Уставот.
Судот имаше предвид дека во иницијативата се наведува дека оспорените одредби не биле во согласност со член 8 став 2, 6 и 9 од Уставот, но од образложението на иницијативата, каде се цитира содржината на уставните одредби, произлегува дека се работи за член 8 став 1 алинеи 7 и 10 од Уставот, што е прифатено од страна на Судот при одлучувањето по предметот.
а) Од анализата на член 5 точка 13 алинеја 7 од Законот, според која правно лице за постапување со отпад од пакување е правно лице основано од производители со цел за исполнување на обврските од членот 17 од овој закон, кое има добиено дозвола за постапување со отпад од пакување согласно со членот 21 став (2) од овој закон, и кое реализираната добивка ја користи за исполнување на обврските од членот 17 од овој закон (која одредба станува составен дел на Законот со член 1 од Законот за изменување и дополнување на Законот за управување со пакување и отпад од пакување, објавен во „Службен весник на Република Македонија“ бр. 39/2012, што се наведува и во иницијативата), произлегувало дека основање на правно лице со таква дејност било со ограничување и ставање на физичките и правни лица во подредена положба при основање на фирма за вршење на дејност.
Во Уставот, во членот 8 било прецизирано правото на слобода на пазарот и претприемништвото (алинеја 7), како и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата (алинеја 10).
Со оспорената законска одредба биле прекршени овие права за еднаквост и социјална правда, како и економска благосостојба кај сите правни и физички лица кои имаат регистрирано фирми или пак се со намера да почнат нова деловна активност, ако не се производители или увозници на спакувани стоки. Со оваа законска одредба била прекршена и одредбата од членот 55 од Уставот со која се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото. Република Македонија обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот, што не било случај со оспорената одредба, поради што подносителот на иницијативата смета дека одредбата треба да се укине и да се даде еднаков пристап на сите правни лица за остварување на овие права.
б) Во членот 21 од Законот било повредено правото на правните лица за склучување на договори за отпад од пакување како улов за добивање на дозвола, што не било во согласност со Уставот.
Подносителот на иницијативата бара да се оцени уставноста на став 3 точка 3 од овој член, затоа што согласно ЗОО (Законот за облигационите односи) во член 11 став 3, правното лице кое склучува договор за постапување со отпад од пакување и при тоа да не може да добие дозвола за управување со отпад од пакување во предвидениот законски рок, може да нанесе штета во остварување на правата на другата договорна страна и тоа значителна материјална штета, со тоа да се прекрши и член 38 став 2 од ЗОО. Затоа, подносителот смета дека треба да се преиначи делот на договор во преддоговор, како би се довеле во рамноправна позиција двете договорни страни.
Со оспорените одредби директно се нарушувала слободната конкуренција на домашниот пазар и се оневозможувало поттикнување на економска ефикасност и благосостојба на потрошувачите, од причина што наведените одредби биле дискриминаторски во однос на тоа кој субјект може да се стекне со дозвола за управување со отпад од пакување, што било спротивно на целта на Законот за заштита од конкуренцијата. Се наведува дека според член 1 на тој закон, со овој закон се уредуваат забранетите облици на спречување, ограничување или нарушување на конкуренцијата, мерките и постапките во врска со ограничувањата на конкуренцијата. Според членот 2, цел на овој закон е обезбедување слободна конкуренција на домашниот пазар заради поттикнување на економска ефикасност и благосостојба на потрошувачите.
Според подносителот на иницијативата, законодавецот не смеел да пропишува никакви ограничувања при стекнување на дозволата во однос на тоа претпријатието кое бара да се стекне со дозвола да има склучено договори за преземање на обврски за постапување со отпад од пакување со производители кои заедно пуштаат на пазар или увезуваат во Република Македонија најмалку 5% од примарното, секундарното и терцијалното пакување на годишно ниво и начинот на кој планира во рок од една година од денот на добивањето на дозволата да го исполни условот од ставот (1) на овој член.
Воопшто, како услов за работење на едно претпријатие на слободниот пазар, не можело да претставува неговата успешност во работењето, односно неговиот обем на работа и тоа изразен како процентуален износ од примарното, секундарното и терцијалното пакување на годишно ниво, а кој вкупен износ на пакување воопшто не било познато колку изнесува.
Аналогно на оваа законска одредба, следувало дека работењето на секое претпријатие на пазарот каде продавачите и купувачите остваруваат понуда и побарувачка на стоки и услуги, што ги опфаќало сите трговски друштва, самостојни вршители на дејност и сл., а на кои како услов во работењето било стекнување на дозвола, требало да бидат условени со остварување на одреден обем на работа во количина – продажба на одредена количина на стоки или услуги зависно од дејноста во однос на вкупно остварените стоки или услуги од таков вид на ниво на државата.
Бараниот услов од 5% не бил јасен за барателот на дозволата, затоа што законодавецот во овој закон, стекнувањето на дозволата го условувал со остварување на количини предвидени со програма уредена со членот 36 од Законот, која се донесувала заради остварување на национални цели утврдени со членот 35 од истиот закон, а како цел на програмата и како нејзина содржина не било опфатено дека количините кои се предвидуваат со истата (и е непознат фактот дали реално ќе се остварат) треба да претставуваат услов при добивање на дозвола за работа.
в) Понатаму, во иницијативата се цитира членот 36 од Законот, па се наведува дека произлегувало дека програмата која се донесува за остварување на националните цели не требало да претставува услов за стекнување на дозвола за работа, бидејќи директно ги елиминирала помалите субјекти кои не можат да ги реализираат претпоставените проценти од програмата дефинирани во членот 21 од Законот, со што биле доведени во нерамноправна положба на пазарот.
Со наведената одредба се нанесувало штета на правните субјекти носители на дејноста или договорни страни. Самиот првостепен орган не ги почитувал одредбите од Законот, за што во прилог на иницијативата се доставува барање и одговор дека не била донесена програма за период од 2016 до 2021 година, а првостепениот орган нанесувал намерна штета на правни лица со неуставни и незаконски акти, каде се повикувал на програма која нема правна сила и се однесува на период кој бил изминат подолго време. Со тој акт се нанесувала огромна материјална штета на 284 правни лица кои имаат склучено договори за отпад од пакување, вклучително и на подносителот на иницијативата. Во поткрепа на наведеното, во прилог се доставува и Решение издадено од МЖСПП (Министерството за животна средина и просторно планирање) каде се „претпоставуваат“ количини за едни правни субјекти (заведено под бр.У.П1-11/2441/2017), а во истиот период критериумите за други правни лица биле сосема поинакви. Со оспорените одредби од Законот се овозможувале негативни импликации при владеењето на правото, како и прекршување на Уставот во членот 54, посебно во делот на ограничување на правата по повеќе основи.
Во прилог на иницијативата е претставен и историјатот на случајот на подносителот на иницијативата кој поднел барање до Министерството за животна средина и просторно планирање, за добивање на дозвола за постапување со отпад од пакување, кое барање било одбиено.
Во иницијативата се наведува дека од влегувањето во сила на Законот, надлежното министерство го прекршило член 8 став 1 алинеја 10 на Уставот, во повеќе наврати со тоа што не ги почитувало одредбите на Законот и на граѓаните на Република Македонија им била нанесена штета со таквиот селективен закон, прекршен токму од првостепениот орган, посебно во делот со објавување на методологија и прибирање на точни податоци за отпад од пакување. Во изминатиот период од примена на овој закон, нанесена била намерна штета на повеќе правни лица кои постапувале и немале можност да поведат постапка за добивање на дозвола поради противуставните ограничувања по овој закон, и тоа со повеќе членови од Законот, при што биле повредени одредбите од член 57 од Уставот.
Поради наведеното, се предлага Уставниот суд да ја провери уставноста на оспорените одредби од Законот, а на седницата на која ќе се расправа по иницијативата да биде повикан и подносителот на иницијативата за давање на свое излагање по истата и дополнителни појаснувања, и по спроведената постапка, истите да ги поништи или укине како несогласни со Уставот.
4. Судот на седницата утврди дека според член 5 точка 13 алинеја 7 од Законот за управување со пакување и отпад од пакување, правно лице за постапување со отпад од пакување е правно лице основано од производители со цел за исполнување на обврските од членот 17 од овој закон, кое има добиено дозвола за постапување со отпад од пакување согласно со членот 21 став (2) од овој закон, и кое реализираната добивка ја користи за исполнување на обврските од членот 17 од овој закон.
Според член 21 став 3 точка 3) од Законот, кон барањето од ставот (2) на овој член барателот е должен да приложи доказ дека во моментот на поднесувањето на барањето има склучено договори за преземање на обврски за постапување со отпад од пакување со производители кои заедно пуштаат на пазар или увезуваат во Република Македонија најмалку 5% од примарното, секундарното и терцијалното пакување на годишно ниво и начинот на кој планира во рок од една година од денот на добивањето на дозволата да го исполни условот од ставот (1) на овој член.
Судот утврди дека членот 36 од Законот гласи:
„(1) За постигнување на националните цели утврдени во членот 35 од овој закон на предлог на стручниот орган, министерот за животна средина и просторно планирање донесува програма за управување со отпад од пакување (во натамошниот текст: програма).
(2) Програмата се донесува за период од најмалку пет години и особено содржи:
– опис и оцена на постојната состојба во управувањето со отпад од пакување,
– опис на субјектите кои постапуваат со отпадот од пакување,
– количина и вид на отпад од пакување што се создава во Република Македонија, како и идни предвидувања и тренд на развој во наредниот петгодишен период,
– мерки за превенција на создавањето на отпад од пакување и мерки за поттикнување на собирањето, селектирањето, повторната употреба, рециклирањето и други форми на обновување, преработка и отстранување на отпад од пакување,
– мерки за подобрување на состојбата на пазарот за обновување, преработка и рециклирање на отпадот од пакување,
– економски мерки,
– мерки за едукација и спроведување на кампања за подигање на јавната свест за постапување со отпад од пакување,
– преглед на законската регулатива за управување со отпадот и отпадот од пакување и мерки за нејзино подобрување,
– насоки за идниот развој на управувањето со отпадот од пакување,
– цели на количества на пакување и отпад од пакувања кои треба да се соберат и преработат во наредниот период и
– други прашања кои се од значење за управувањето со отпадот од пакување.
(3) Програмата се изработува со учество на субјектите кои управуваат со отпадот од пакување, Комисијата од членот 38 на овој закон и органите на државната и локалната власт, невладините организации и други јавни и научни установи и институции.
(4) Врз основа на програмата соодветно ќе се променат националните цели утврдени во членот 35 од овој закон.“
5. Според член 8 став 1 алинеите 3 и 10 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Во согласност со член 55 став 1 од Уставот, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото.
Согласно со член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Со Законот за управување со пакување и отпад од пакување, се уредуваат барањата за заштита на животната средина кои мора да ги исполнува пакувањето при негово производство, пуштање на пазар и ставање во употреба и постапувањето со отпадот од пакување што ги опфаќа обврските и одговорностите на економските оператори и другите субјекти кои учествуваат во процесот на производство, пуштање на пазар и ставање во употреба на пакувањето, правилата за собирање, повторна употреба, преработка и отстранување, како и други услови за постапување со отпадот од пакувањето, известувањето и економските инструменти за постигнување на националните цели за собирање и преработка на отпад од пакување (член 1).
Според членот 3 на овој закон, во согласност со начелото на одржлив развој, целите на овој закон се:
– да се спречи создавањето на отпад од пакување,
– да се намали количината на отпад од пакување,
– да се намали и ограничи употребата на штетни метали и материи во пакувањето и со тоа да ја намали токсичноста на отпадот од пакување,
– да се спречи или да се намали негативното влијание врз животната средина од отпадот од пакување и да се обезбеди висок степен на заштита на животната средина,
– да се постигне високо ниво на повторна употреба на пакувањето,
– да се постигне високо ниво на рециклирањето и други видови на преработка на отпадот од пакување и намалување на крајното отстранување на отпадот од пакување,
– да се обезбедат услови за воспоставување на системи за враќање, селектирање, собирање, повторна употреба, преработка и рециклирање на отпадот од пакување,
– да се обезбедат услови за воспоставување и развој на пазар на преработка и рециклирање на отпадот од пакување и
– да се обезбеди еднаква положба на пазарот меѓу домашните и странските правни и физички лица и да се избегнат и отстранат трговските бариери кои можат да го нарушат пазарот.
Во членот 5 од Законот се дефинирани одделните изрази употребени во Законот и нивното значење.
Така, според точката 5 на овој член, управување со отпад од пакување е збир на активности, мерки и одлуки наменети за постигнување на националните цели за постапување со отпадот од пакување, а се преземени во согласност со овој закон и со прописите кои го регулираат управувањето и постапувањето со отпадот.
Со точката 13 се определуваат економските оператори поврзани со управувањето со пакување. Според алинејата 1 на оваа точка, производител на пакување е правно или физичко лице кое произведува, увезува и/или пушта на пазар пакувања и нивни конвертори, како своја дејност. Според алинејата 2, производител е правно или физичко лице кое пакува стоки или полни стоки во пакувања, како и произведува, увезува и/или пушта на пазар стоки спакувани во пакувања, како своја дејност, вклучувајќи го и производителот кој како краен корисник увезува спакувана стока.
Од анализата на наведените и другите одредби на Законот за управување со пакување и отпад од пакување, произлегува дека законодавецот донел посебен закон со кој се утврдени принципи за управување со пакување и отпад од пакување, со кои видно од образложението за донесување на Законот, се заокружува процесот на хармонизација на националното законодавство со релевантното европско законодавство и се придонесува кон процесот на приближување на земјата кон воспоставување модерен и сеопфатен систем за управување со пакување и отпад од пакување, како и минимизирање на влијанието на овој вид на отпад врз животната средина.
Во таа смисла, со член 5 точка 13 алинеја 7 од Законот, законодавецот пропишал (дефинирал) дека правното лице кое ќе постапува со отпад од пакување, треба да биде основано од производители со цел за исполнување на обврските од членот 17 од овој закон, да има добиено дозвола за постапување со отпад од пакување согласно со член 21 став (2) од овој закон и реализираната добивка да ја користи за исполнување на обврските од членот 17 од овој закон. Тоа значи дека правното лице треба да исполнува одредени законски пропишани услови за да стекне право да врши дејност управување со отпад од пакување.
Понатаму, во членот 21 став 2 е пропишано дека правното лице за постапување со отпад од пакување е должно да обезбеди дозвола за постапување со отпад од пакување од Министерството за животна средина и просторно планирање врз основа на писмено барање, а со став 3 точка 3) од истиот член, е пропишано дека кон барањето од ставот (2) на овој член барателот е должен да приложи доказ дека во моментот на поднесувањето на барањето има склучено договори за преземање на обврски за постапување со отпад од пакување со производители кои заедно пуштаат на пазар или увезуваат во Република Македонија најмалку 5% од примарното, секундарното и терцијалното пакување на годишно ниво и начинот на кој планира во рок од една година од денот на добивањето на дозволата да го исполни условот од ставот (1) на овој член.
Оттука, произлегува дека законодавецот пропишал јасни услови и критериуми кои треба да ги исполни правното лице за да добие дозвола за постапување со отпад од пакување, кои несомнено се поврзани со спецификите на оваа дејност. Наведените услови се однесуваат на сите правни лица заинтересирани за вршење на дејноста.
Законодавецот постапил во рамките на своето уставно овластување, во зависност од развојот на општествените и економските односи, да ги уредува односите во сферата на заштитата и унапредувањето на животната средина во насока за која оценил дека е целисходно, во која смисла е и проценката според која за добивање на бараната дозвола треба да се достави доказ за склучени договори за преземање на обврски за постапување со отпад од пакување со производители кои заедно пуштаат на пазар или увезуваат во Република Македонија најмалку 5% од примарното, секундарното и терцијалното пакување на годишно ниво. Оцената за целисходноста на ваквата проценка е исклучива надлежност на законодавецот, кој ги уредува, а по потреба ги менува и дополнува своите решенија.
За уставноста на ваквото законско решение суштинско е дека пропишаните услови се јасни, во непосредна поврзаност со дејноста за која се бараат и дека подеднакво се однесуваат на сите субјекти. Неисполнувањето на бараните услови не може да се смета како повреда на слободата на пазарот и претприемништвото.
Наводот дека оспореното законско решение било во спротивност со Законот за заштита од конкуренцијата, всушност претставува барање за оцена на меѓусебната согласност на одредби од два закони, што не е прашање од надлежност на Уставниот суд, кој единствено одлучува за согласноста на законот со Уставот, а не и за меѓусебната согласност на законите.
Исто така, наводот во иницијативата за оправданоста од преиначување на законското решение во смисла дека наместо договор, треба да се бара преддоговор за преземање на обврски, како услов за добивање дозвола за постапување со отпад од пакување, претставува барање за поинакво законско уредување на материјата, што е единствена надлежност на законодавецот, а не на Уставниот суд, кој нема надлежност да нормира односи, туку само ја цени уставноста на одредбите кои се во правниот поредок.
Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на член 5 точка 13 алинеја 7 и член 21 став 3 точка 3) од Законот за управување со пакување и отпад од пакување со одредбите на Уставот на кои се повикува иницијативата.
6. Во однос на наводите во иницијативата кои се однесуваат на членот 36 од Законот, Судот го имаше предвид следното:
Членот 36 од Законот носи наслов: Програма за управување со отпад од пакување. Членот има 4 става во кои се пропишува дека Програмата за управување со отпад од пакување ја донесува министерот за животна средина и просторно планирање, за период од најмалку пет години, се пропишува нејзината содржина, се определуваат субјектите кои учествуваат во нејзината изработка и се пропишува нејзиното влијание врз националните цели утврдени со членот 35 на Законот.
Според наводите во иницијативата, програмата која се донесува за остварување на националните цели не требало да претставува услов за стекнување на дозвола за работа, бидејќи директно ги елиминирала помалите субјекти кои не можеле да ги реализираат претпоставените проценти од програмата дефинирани во член 21 од Законот, со што биле доведени во нерамноправна положба на пазарот.
Во оваа смисла, Судот имаше предвид дека Програмата за управување со отпад од пакување која ја носи министерот за животна средина и просторно планирање, не е услов за стекнување на дозвола за работа, како што произлегува од иницијативата, туку услов е програмата за постапување со отпад од пакување која ја изработува правното лице согласно член 22 од Законот.
Во отсуство на други аргументи за неуставноста на членот 36 од Законот, наводите за неуставноста на оваа законска одредба всушност се сведуваат на прашањето за нејзината примена од страна на надлежните државни органи, односно дека не била донесена програма за период 2016 -2021 година, имајќи предвид дека со истата се определува количината и видот на отпадот од пакување што се создава во Република Македонија, од кој податок зависи донесувањето на програмата за постапување со отпад од пакување која ја изработува правното лице согласно член 22 од Законот, како услов за добивање дозвола за вршење на таа дејност.
Прашањето за примената на одредбите од Законот за управување со пакување и отпад од пакување од страна на надлежните државни органи (подносителот го наведува својот случај на барање за добивање на дозвола за постапување со отпад од пакување), не е прашање од надлежност на Уставниот суд на Република Македонија, кој единствено, согласно член 110 од Уставот, ја цени согласноста на законските одредби со Уставот.
Според член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува по барањето.
Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека се исполнети деловничките услови за отфрлање на иницијативата во делот кој се однесува на членот 36 од Законот за управување со пакување и отпад од пакување.
7. Имајќи го предвид наведеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и Владимир Стојаноски.
У.бр.23/2018
9 јули 2018 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски