Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницатa одржана на 11 јуни 2018 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 4 став 2 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен („Службен весник на Република Македонија“ бр.51/2011, 148/2013, 41/2014, 130/2014 и 53/2016).
2. Никола Источки, адвокат од Ресен, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точката 1 на ова решение.
Според наводите на подносителот на иницијативата оспорениот став 2 од членот 4 од Законот не бил во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 51 и член 68 став 1 алинеја 16 од Уставот на Република Македонија.
Во иницијативата подносителот ја цитира содржината на член 1 ставови 1 и 2, член 3, член 4 ставови 1 и 2, и член 6 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен и смета дека оспорената одредба е непрецизна и дава можност на Владата на Република Македонија да поднесува предлог за разрешување на претседател и член на Државната комисија без претходно утврдена законска процедура за тоа и без изречно утврдени критериуми за истото, што создава правна несигурност кај граѓаните што е спротивно на начелото на владеење на правото, коешто во себе го содржи начелото на законитост сфатено во материјална и во формална смисла.
Истовремено, со вака дефинираната оспорена одредба, на Владата на Република Македонија и се даваат овластувања кои отстапуваат од општиот принцип на начелото на поделба на власта на законодавна, извршна и судска, како и самоволност на извршната власт, а сето тоа делува мошне збунувачки и конфузно и е на штета на граѓаните и нивните со Устав загарантирани права, од причини што основна задача на Државната комисија е да одлучува по поднесени жалби од страна на физички и правни лица кога им се повредени одредени права утврдени во материјалните закони од страна на органите дефинирани во член 1 ставови 1 и 2 од оспорениот закон.
Подносителот на иницијативата се повикува на причините заради кои е предложен Предлог-законот за основање на Државна комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен и наведува дека во воведот на Предлогот на Законот се наведувало: „Потребата за носење на истиот е бидејќи досега по жалба против првостепено решение на орган на државната управа решаваа комисии за решавање во управна постапка во втор степен при Владата на Република Македонија.
Понатаму дека е укажана неопходна потреба од основање на посебен орган кој ќе работи стручно и професионално, исклучиво на решавање во управна постапка во втор степен. Со оглед на фактот дека согласно со уставната поставеност на државата, Република Македонија има едностепена управа како најсоодветно е решението да се формира посебен орган од страна на Собранието на Република Македонија кој ќе одлучува во управна постапка во втор степен.
Со донесувањето на овој закон кој претставува новина во правниот систем на Република Македонија, а со кој системски ќе се регулира постапувањето по жалбите против актите донесени во управната постапка во прв степен, ќе се придонесе за поголема ефикасност во остварувањето на правото на жалба на граѓаните кое претставува еден од столбовите на правната држава.
Според подносителот на иницијативата ставот 2 од член 4 од Законот е доволна основа за да се врши влијание врз работата на Државната комисија со што се оневозможува надзорната функција на комисијата и се доведува во прашање можноста за слободно одлучување и гласање на членовите. Неоснованоста на оспорената одредба е дотолку повеќе што членовите на Државната комисија одлучуваат по жалби во постапки во прв степен каде одлучуваат органи на државната управа во кои како раководен орган се лица назначени или се дел од составот на Владата на Република Македонија.
Со ставот 1 од член 4 е уреден начинот на кој се разрешуваат членовите на Државната комисија пред истекот на мандатот. Со ставот 2 од истиот член ништо посебно не се уредува бидејќи задолжително треба да настапат условите од ставот 1 за претседателот и членовите на Државната комисија да биде разрешен пред истекот на мандатот и заради тоа со постоење на ставот 2 само се врши влијание од страна на Владата на Република Македонија врз самостоен орган кој е избран од законодавната власт.
Поради сето наведено подносителот смета дека оваа, очигледно, противуставна законска одредба земајќи ја предвид јавната полза и правичноста од тоа дејствие што побрзо треба да биде касирана и повеќе да не постои во нашиот правен систем, како мошне неразбирлива, крајно штетна, правно неконвенционална и претерано непропорционална.
Врз основа на изнесеното, подносителот предлага Уставниот суд на Република Македонија да поведе постапка за оценување на уставноста на член 4 став 2 од Законот, а потоа да донесе одлука со која ќе го укине или поништи оспорениот член.
Воедно, подносителот бара до донесување на конечна одлука, Судот да донесе решение за запирање од извршување на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорениот член.
3. Судот на седницата утврди дека според член 4 став 2 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен „Предлог за разрешување на претседателот и член на Државната комисија може да поднесе и Владата на Република Македонија“.
4. Според член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Согласно член 51 став 1 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.
Согласно член 68 став 1 алинеја 15 од Уставот, Собранието на Република Македонија врши избори, именувања и разрешувања и на други носители на јавни и други функции утврдени со Уставот и со закон.
Според членот 88 од Уставот, Владата на Република Македонија е носител на извршната власт. Своите права и должности Владата ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.
Според член 91 алинеја 13 од Уставот, Владата на Република Македонија врши именувања и разрешувања на носители на јавни и други функции утврдени со Уставот и со закон.
Организацијата, начинот на работа и надлежноста на Владата на Република Македонија се уредени со Законот за Владата („Службен весник на Република Македонија“ број 59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/2016).
Според член 4 од Законот за Владата, вo рамките на правата и должностите утврдени со Уставот и со закон, Владата ја утврдува економската и развојната политика на државата, утврдува мерки за нејзино остварување и му предлага мерки на Собранието за остварување на политиките што се од негова надлежност; ја утврдува политиката на извршување на законите и други прописи на Собранието, го следи нивното извршување и врши други работи утврдени со закон.
Државната комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен е основана во 2011 година со Законот за основање на Државна комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен („Службен весник на Република Македонија“ бр. 51/2011).
Во членот 1 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен („Службен весник на Република Македонија“ бр.51/2011, 148/2013, 41/2014, 130/2014 и 53/2016),е предвидено дека:
(1) Државната комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен (во натамошниот текст: Државната комисија) е надлежна за решавање по жалби против решенија донесени во управна постапка во прв степен од страна на министерствата, другите органи на државната управа, организации утврдени со закон и други државни органи.
(2) Државната комисија е надлежна за решавање по жалби против решенија донесени во прв степен од Комисијата за хартии од вредност.
(3) Државната комисија е надлежна да одлучува и за прашања од областа на работните односи во втор степен (кои не се во надлежност на Агенцијата за администрација), за прашањата од областа на работните односи за државните службеници од Агенцијата за администрација, како и против решенијата на Министерството за внатрешни работи со кои се поништени решенијата за доделување на награди.
(4) Во постапката за решавање по жалби Државната комисија ќе ги применува одредбите од Законот за општата управна постапка, доколку со овој или друг закон поинаку не е уредено.
(5) Надлежноста на Државната комисија да решава по жалби против решенија донесени во управна постапка во прв степен од страна на министерствата, другите органи на државната управа, организации утврдени со закон и други државни органи се утврдува со посебните закони.
Според член 2 став 1 од Законот, Државната комисија е државен орган кој е самостоен во својата работа и има својство на правно лице.
Во членот 3 од Законот е предвидено дека:
(1) Државната комисија е составена од претседател и десет члена кои функцијата ја извршуваат професионално.
(2) Претседателот и членовите на Државната комисија ги именува и ги разрешува Собранието на Република Македонија на предлог на Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието на Република Македонија.
(3) За именување на претседател и членови на Државната комисија се објавува јавен оглас во најмалку три дневни весници кои се издаваат на целата територија на Република Македонија од кои еден од весниците кој се издава на јазикот што го зборуваат најмалку 20% од граѓаните кои зборуваат службен јазик различен од македонскиот јазик.
(4) Претседателот и членовите на Државната комисија се именуваат за период од пет години со право на повторен избор.
Во ставовите 5 и 6 од членот 3 од Законот се пропишани условите кои треба да ги исполнува лицето за претседател на Државната комисија и условите кои треба да ги исполнува член на Државната комисија.
Во ставот 8 од наведениот член од Законот е предвидено дека претседателот и членовите на Државната комисија не можат да бидат членови во органи и тела кои ги избира или именува Собранието на Република Македонија или Владата на Република Македонија.
Во членот 4 од Законот е предвидено:
1. Собранието на Република Македонија го разрешува претседателот или членот на Државната комисија пред истекот на мандатот, ако:
– тоа сам го побара,
– трајно ја загуби способноста за вршење на функцијата, што го утврдува Собранието на Република Македонија,
– е осуден со правосилна судска пресуда за кривично дело на безусловна казна затвор од најмалку шест месеци,
– ги исполни условите за старосна пензија,
– врши работи кои се неспојливи со функцијата член или претседател на Државната комисија или
– настапи смрт на претседателот или членот.
(2) Предлог за разрешување на претседателот и член на Државната комисија може да поднесе и Владата на Република Македонија (оспорен став).
(3) За постоењето на причини за разрешување на претседателот или член на Државната комисија пред истекот на мандатот, претседателот (или заменикот во случај на разрешување на претседателот) е должен да го извести Собранието на Република Македонија.
(4) Собранието на Република Македонија започнува постапка за утврдување на предлог за именување на претседател и членови на Државната комисија најмалку три месеци пред истекот на нивниот мандат. Постапката за именување треба да заврши најмалку 30 дена пред редовниот истек на мандатот на претседателот и членовите.
Според членот 6 од Законот, Државната комисија за своето работење поднесува годишен извештај до Собранието на Република Македонија до крајот на март во тековната година за претходната година, за усвојување.
Тргнувајќи од наведените уставни одредби, анализата на Законот за основање на Државна комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен како и содржината на оспорениот член 4 став 2 од Законот наспрема наводите од иницијативата, Судот оцени дека истите се основани.
5. Подносителот ја оспорува одредбата од член 4 став 2 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во Управна постапка и постапка од работен однос во втор степен од аспект на принципот на поделба на власта и владеењето на правото, односно дека со ваквото овластување на Владата извршната власт навлегувала во законодавната власт иако меѓу нив постоела јасна уставна поделеност, што претставувало и повреда на уставното начело на владеењето на правото и правната сигурност.
Овие наводи на подносителот на иницијативата според оценката на Судот се основани, од причина што според одредбите од Законот, претседателот и членовите на Државната комисија ги предлага Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието на Република Македонија, а ги избира и разрешува Собранието. За Судот, определбата на законодавецот е јасна во смисла на тоа дека целокупниот процес на предлагање, избор и разрешување на претседателот и членовите на Комисијата е во надлежност на Собранието и неговите тела, така што логично би било Собранието, коешто според овој закон е надлежно да ги разрешува претседателот и членовите, тоа да го прави на предлог на собраниската Комисија за прашањата на избори и именувања, којашто согласно Законот е надлежна да го предлага изборот на претседателот и членовите на Комисијата. Во член 91 алинеја 13 од Уставот е предвидена надлежност на Владата на Република Македонија да врши именувања и разрешувања на носители на јавни и други функции утврдени со Уставот и со закон, но не е предвидено таа да предлага разрешување на функционерите што ги избира Собранието. Со вклучувањето на Владата во овој процес, преку можноста таа да предложи разрешување на претседателот или член на Државната комисија, според мислењето на Судот се навлегува во сферата на работа на Собранието и се нарушува принципот на поделба на власта на законодавна, извршна и судска. Покрај тоа, во Законот воопшто не е уредена постапката за разрешување, ниту пак се утврдени критериумите кога Владата може да предложи разрешување на претседателот или член на Државната комисија. Отсуството на законско регулирање на овие аспекти според Судот, создава правна несигурност на граѓаните што е спротивно на уставното начело на владеењето на правото.
Врз основа на наведеното, Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за согласност на оспорената одредба од член 4 став 2 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен со уставните начела на владеењето на правото и поделбата на државната власт од член 8 став 1 алинеи 3 и 4 и член 91 од Уставот на Република Македонија.
6. Во однос на наводите од иницијативата со кои подносителот предлага до донесување на конечна одлука, Судот да донесе решение за запирање од извршување на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорениот член, Судот смета дека не се исполнети условите од членот 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија.
7. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
8. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.
У.бр.57/2017
11.06.2018 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски