Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992), на седницата одржана на 28 март 2018 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на законитоста на Одлуката за распишување на референдум на локално ниво, донесена од Советот на Општина Аеродром, број 09-337/2 од 07.09.2017 година, објавена во „Службен гласник на Општина Аеродром” број 15/2017.
2. Државниот инспекторат за локална самоуправа од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија, поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на законитоста на актот, означен во точката 1 од Решението.
Според наводите од иницијативата, Советот на Општина Аеродром донел Одлука за распишување на референдум на локално ниво, со поставено референдумско прашање: „Дали сте за населување и интеграција на мигранти на територијата на Општина Аеродром?”, за што граѓаните требало да се изјаснат со заокружување на зборовите „ЗА” или „ПРОТИВ”. Директорот на Државниот инспекторат за локална самоуправа, со Решение број 02-826/1 од 22.09.2017 година, ја запрел примената на Одлуката бидејќи оценил дека таа не била во согласност со одредбите од Законот за локалната самоуправа и одредбите од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните, цитирани во иницијативата, конкретно дека за поставеното прашање во одлуката за распишување на референдум одлучувале органите на централната власт, а не органите на локалната власт.
По повод запирањето на примената на Одлуката, до Уставниот суд е поднесена и иницијатива за оценување на нејзината законитост, со предлог за нејзино поништување.
3. Судот на седницата утврди дека Советот на Општина Аеродром врз основа на член 25 став 1 и член 28 став 3 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 5/2002), член 6 став 2 и член 36 став 1 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија” број 81/2005) и член 24 став 1 точка 38 од Статутот на Општина Аеродром („Службен гласник на Општина Аеродром” брoj 20/2012, 21/2014 и 23/2014), на 73-тата седница, одржана на 06.09.2017 година, донел Одлука за распишување на референдум на локално ниво.
Во членот 1 на Одлуката, се наведува дека Советот на Општина Аеродром, по сопствена иницијатива распишува референдум за подрачјето на Општината заради изјаснување на граѓаните за населување и интеграција на мигранти на територијата на Општина Аеродром.
Во членот 2 на Одлуката е наведена содржината на референдумското прашање со текст: „Дали сте за населување и интеграција на мигранти на територијата на Општина Аеродром?”, како и дека граѓанинот на референдумот се изјаснува со заокружување на зборовите „ЗА” или „ПРОТИВ”.
Во членот 3 на Одлуката се наведува дека изјаснувањето по референдумското прашање било со цел граѓаните на подрачјето на Општината да одлучат дали ќе дозволат на територијата на нивната Општина да се населуваат и интегрираат мигранти.
Во членот 4 на Одлуката се наведува дека Одлуката на референдумот ќе се сметала за донесена доколку за неа гласале мнозинството од вкупниот број кои што гласале, доколку гласале повеќе од половината од вкупниот број граѓани запишани во Избирачкиот список на Општина Аеродром, како и дека Одлуката донесена на референдумот е задолжителна.
Во членот 5 на Одлуката се наведува дека доколку на референдумот се донесе негативно изјаснување за поставеното референдумско прашање, Советот на Општина Аеродром за тоа ќе ги извести надлежните државни органи за донесената одлука и дека нема да дозволи планирање и изградба на објекти за населување на мигранти, ниту користење на постоечките капацитети во сопственост на Општина Аеродром за такви цели.
Во членот 6 на Одлуката се наведува дека референдумот на локално ниво ќе се одржи на 15 октомври 2017 година, во периодот од 07:00 часот до 19:00 часот.
Во членот 7 на Одлуката се наведува дека референдумот на локално ниво ќе го спроведе Општинската изборна комисија на Општина Аеородром за 2017 година.
Во членот 8 на Одлуката се наведува дека средствата за спроведување на референдум ќе се обезбеделе со буџетот на Општината за 2017 година.
Во членот 9 на Одлуката, се наведува дека оваа одлука влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен гласник на Општина Аеродром”, како и дека ќе била објавена во средствата за јавно информирање, на огласната табла во Општина Аеродром, како и на веб- страницата на Општина Аеродром.
4. Според член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 9 од Уставот на Република Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и локалната самоуправа се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 51 од Уставот во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 114 став 1 од Уставот, на граѓаните им се гарантира правото на локална самоуправа, а според став 2 од наведениот член, единици на локалната самоуправа се општините. Според точката 1 од Амандманот XVII со која се заменува ставот 1 на членот 115 од Уставот, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.
Според ставот 2 на членот 115 од Уставот, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката, а согласно ставот 3 од наведениот член од Уставот, Републиката со закон може да и довери вршење на определени работи на општината. Според член 20 (општа надлежност) од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 5/2002), општините во рамките на законот, во согласност со начелото на супсидијарност, имаат право на своето подрачје да ги вршат работите од јавен интерес од локално значење, што не се исклучени од нивна надлежност или не се во надлежност на органите на државната власт.
Со член 21 став 1 од Законот за локалната самоуправа е определено дека општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење, а според ставот 3 од членот 21 од Законот, надлежностите од ставот 1 на овој член по правило се целосни и исклучиви и не смеат да бидат одземени или ограничени, освен во случаите утврдени со закон.
Со член 22 став 1 точки 1 до 13 од Законот за локалната самоуправа, се уредени работите за кои општините се надлежни и тоа:
„1. Урбанистичкото (урбано и рурално) планирање, издавањето на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон, уредувањето на просторот и уредувањето на градежното земјиште;
2. Заштитата на животната средина и природата – мерки за заштита и спречување од загадување на водата, воздухот, земјиштето, заштита на природата, заштита од бучавата и нејонизирачкото зрачење;
3. Локалниот економски развој – планирање на локалниот економски развој; утврдување на развојните и структурните приоритети; водење на локална економска политика; поддршка на развојот на малите и средните претпријатија и на претприемништвото на локално ниво и во тој контекст, учество во воспоставувањето и развојот на локалната мрежа на институции и агенции и промовирање на партнерство;
4. Комуналните дејности – снабдувањето со вода за пиење; испораката на технолошката вода; одведувањето и пречистувањето на отпадните води; јавното осветлување; одведувањето и третманот на атмосферските води; одржувањето на јавна чистота; собирање, транспортирање и постапување со комуналниот цврст и технолошки отпад; уредувањето и организирањето на јавниот локален превоз на патници; снабдувањето со природен гас и топлинска енергија; одржувањето на гробовите, гробиштата, крематориумите и давањето погребални услуги; изградбата, одржувањето, реконструкцијата и заштитата на локалните патишта, улици и други инфраструктурни објекти; регулирање на режимот на сообраќајот; изградбата и одржувањето на уличната сообраќајна сигнализација; изградбата и одржувањето на јавниот простор за паркирање; отстранувањето на непрописно паркираните возила; отстранување на хаварисаните возила од јавните површини; изградбата и одржувањето на пазарите; чистењето на оџаците; одржувањето и користењето на парковите, зеленилото, парк- шумите и рекреативните површини; регулацијата, одржувањето и користењето на речните корита во урбанизираните делови; определувањето на имиња на улици, плоштади, мостови и други инфраструктурни објекти;
5. Културата – институционалната и финансиската поддршка на културните установи и проекти; негувањето на фолклорот, обичаите, старите занаети и слични културни вредности; организирањето културни манифестации; поттикнувањето на разновидни специфични форми на творештво;
6. Спортот и рекреацијата – развојот на масовниот спорт и рекреативните активности; организирањето на спортски приредби и манифестации; одржувањето и изградбата на објекти за спорт; поддршка на спортски сојузи;
7. Социјалната заштита и заштита на децата – детски градинки и домови за стари (сопственост, финансирање, инвестиции и одржување); остварување на социјална грижа за инвалидните лица; децата без родители и родителска грижа; деца со воспитно- социјални проблеми; деца со посебни потреби; децата од еднородителски семејства; децата на улица; лицата изложени на социјален ризик; лицата засегнати со злоупотреба на дрога и алкохол; подигање на свеста на населението; домување на лица со социјален ризик; остварување на право и воспитување на децата од предучилишна возраст. Вршењето на овие надлежности се во согласност со Националната програма за развој на социјалната заштита;
8. Образование – основање, финансирање и администрирање на основни и средни училишта, во соработка со централната власт, во согласност со закон, организирање на превоз и исхрана на ученици и нивно сместување во ученички домови;
9. Здравствената заштита – управување со мрежата на јавни здравствени организации и објекти од примарна здравствена заштита кои треба да вклучат застапеност на локалната самоуправа во сите одбори на сите здравствени организации во јавна сопственост, здравственото воспитување; унапредување на здравјето; превентивни активности; заштита на здравјето на работниците и заштита при работа; здравствен надзор над животната средина; надзор над заразните болести; помош на пациенти со специјални потреби (на пример, ментално здравје, злоупотреба на деца итн.) и други области кои ќе бидат утврдени со закон;
10. Спроведување на подготовки и преземање мерки за заштита и спасување на граѓаните и материјалните добра од воени разурнувања, природни непогоди и други несреќи и од последиците предизвикани од нив;
11. Противпожарна заштита што ја вршат територијалните противпожарни единици;
12. Надзор над вршењето на работите од нејзина надлежност и
13. Други работи определени со закон.”
Според член 25 став 1 од Законот за локалната самоуправа, граѓаните непосредно учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење преку граѓанска иницијатива, собири на граѓаните и референдум, на начин и постапка утврдени со закон.
Со членот 28 од Законот за локалната самоуправа, е определено дека граѓаните преку референдум можат да одлучуваат за прашањата од надлежност на општината, како и за други прашања од локално значење (став 1). Советот е должен да распише референдум на барање од најмалку 20% од избирачите на општината (став 2). Советот може да распише референдум за прашања од негова надлежност, по сопствена иницијатива (став 3). Одлуката донесена на референдумот е задолжителна за советот (став 4).
Според член 2 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија” број 81/2005), референдумот е облик на непосредно изјаснување на граѓаните во одлучувањето за одделни прашања од надлежност на Собранието на Република Македонија, за прашања од надлежност на општините, на Градот Скопје и на општините во Градот Скопје, како и за други прашања од локално значење.
Согласно член 8 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните, референдумот се распишува заради одлучување на граѓаните или за консултирање на граѓаните (став 1). Одлуката донесена на референдумот за одлучување е задолжителна (став 2). Одлуката донесена на референдум за консултирање не е задолжителна (став 3).
Според член 36 став 1 од погоре наведениот закон, референдум на локално ниво распишува советот на општината, на Градот Скопје и на општините во Градот Скопје (во натамошниот текст: советот), по сопствена иницијатива и на предлог од најмалку 20% од граѓаните од општината, Градот Скопје и општините во Градот Скопје. Советот може да распише референдум на локално ниво за прашања од негова надлежност за кои со закон е овластен да одлучува (став 2).
Од погоре наведените законски одредби произлегува дека граѓаните преку референдум можат да одлучуваат за прашањата од надлежност на општината, како и за други прашања од локално значење.
Имајќи ги предвид погоре цитираните уставни и законски одредби, во конкретниот случај Судот утврди дека прашањето за кое граѓаните на Општина Аеродром требало да се изјаснат на референдумот, распишан со оспорениот акт, донесен од Советот на Општината, не е прашање кое произлегува од делокругот на надлежностите на општините и нивните совети, утврдени со Законот за локалната самоуправа, туку прашање во надлежност на органите на државната власт.
Ова од причини што со Законот за азил и привремена заштита („Службен весник на Република Македонија” број 49/2003, 66/2007, 142/2008, 146/2009, 166/12, 101/15, 152/15, 55/16 и 71/2016), се уредуваат условите и постапката според кои Република Македонија може да даде привремена заштита, на лица со признат статус на бегалец (по Конвенцијата за статусот на бегалците од 1951 година и Протоколот за статусот на бегалците од 1967 година) и лице под супсидијарна заштита (членови 1 и 2 од Законот), а орган за признавање на правото на азил (член 12), е Министерството за внатрешни работи (преку Секторот за азил) кој ја спроведува постапката за признавање право на азил во прв степен и донесува одлука.
Со членот 11 од Законот за азил и привремена заштита, е утврден принципот на локално учество според кој принцип, единиците на локалната самоуправа се во обврска да ја прифатат одговорноста за сместување на признаените бегалци и лица под супсидијарна заштита во зависност на економската развиеност и бројот на жителите на единиците на локалната самоуправа, за што одлучува Владата на Република Македонија.
Од погоре цитираните одредби од Законот за азил и привремена заштита, произлегува дека Република Македонија, односно Владата на Република Македонија и нејзините министерства, имаат законски надлежности поврзани со приемот и интеграцијата на мигранти на територијата на Република Македонија, а во оваа насока според принципот на локално учество од членот 11 од Законот, Владата одлучува за нивното сместување во единиците на локалната самоуправа за што треба да ја има во предвид економската развиеност и бројот на жителите на единиците на локалната самоуправа.
Во конкретниот случај Советот на Општина Аеродром го донел оспорениот акт и распишал референдум на локално ниво, поставувајќи им прашање на граѓаните, со одговор „за” и „против” поврзано со населување и интеграција на мигранти на територијата на Општина Аеродром, посочувајќи во ставот 5 од оспорениот акт, дека во случај на негативно произнесување на граѓаните од Општина Аеродром за планирање и изградба на објекти за населување на мигранти и користење на постоечките капацитети во сопственост на Општината, за тоа ќе ги извести надлежните органи.
Во меѓувреме, можноста за изјаснување на граѓаните во однос на поставеното прашање, била запрена, бидејќи Државниот инспекторат за локална самоуправа, донел решение со кое ја запрел примената на Одлуката за распишување на референдум на локално ниво, со образложение дека согласно утврдените надлежности од членот 22 од Законот за локалната самоуправа, советите на општините и општините во Градот Скопје, немале надлежности да носат одлуки кои не им биле дадени како надлежност, односно дека за населувањето и интеграцијата на мигранти на територија на општина, надлежни биле органите на централната власт.
Во конкретниот случај, Судот оцени дека основани се наводите од подносителот на иницијативата за незаконитост на Одлуката за распишување на референдум на локално ниво, чија примена е запрена, а со тоа и одржувањето на референдумот, бидејќи Советот на Општина Аеродром надвор од своите законски ингеренции, презел дејствија за распишување на референдум, со цел граѓаните од конкретната општина, да се вклучат, преку изјаснување „за” или „против” во одлучувањето за прашањето за прием и интеграција на мигранти на подрачјето на нивната Општина, иако тоа прашање не спаѓа во делокругот на надлежностите на општината и во делокругот на надлежностите на советот на општините, туку во делокругот на надлежностите на органите на државната власт, за кое прашање, согласно член 11 од Законот за азил и привремена заштита, одлука донесува Владата на Република Македонија, а не органите на локалната власт.
Оттука, според Судот, Одлуката за распишување на референдум на локално ниво, донесена од Советот на Општина Аеродром, нема законска основа од аспект на можноста граѓаните од конкретната општина, да се инволвираат во одлучувањето по прашањето за прием и сместување на мигранти, бидејќи единиците на локалната самоуправа според принципот на локално учество од членот 11 од Законот за азил и привремена заштита, се обврзани да ја прифатат одговорноста за сместување на признаените бегалци и лица под супсидијарна заштита. Иако законската обврска за прифаќање одговорност за сместување на лица со статус на бегалци и лица под супсидијарна заштита, е условена со економската развиеност и бројот на жителите на единиците на локалната самоуправа, за тоа прашање одлучува Владата на Република Македонија, а не органите на локалната власт врз основа на изјаснување на граѓаните од единиците на локалната самоуправа, на што впрочем и се однесува оспорената Одлука за распишување на референдум на локално ниво, донесена од Советот на Општина Аеродром.
Имајќи предвид дека локален референдум може да се распише само за прашања од локално значење и за прашања од надлежност на Советот на општината, пред Судот со основ се постави прашањето дали со оспорената одлука Општина Аеродром навлегла во ингеренциите на Република Македонија, односно Владата на Република Македонија, заедно со нејзините министерства, кои имаат законски надлежности поврзани со приемот и интеграцијата на мигрантите.
5. Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека оспорената одлука не е во согласност со член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 9, точката 1 од Амандманот XVII со која се заменува ставот 1 на членот 115 од Уставот, член 22, член 25 став 1 и член 28 ставови 1 и 3 од Законот за локалната самоуправа и член 11 од Законот за азил и привремена заштита.
6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.
У.бр.120/2017
28 март 2018 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски