Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), по нашето гласање против Решението У.бр.98/2011 од 13 февруари 2013 година, во делот за неповедување на постапка за оценување на уставноста на повеќе одредби од Законот за високото образование, го издвојуваме и писмено го образложуваме следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
Со означеното Решение, Уставниот суд со мнозинство гласови одлучи да поведе постапка за оценување на уставноста на две одредби (член 70 став 6 во делот:„ кого Владата на Република Македонија го именува од редот на членовите на Одборот“ и член 96 став 7) и да не поведе постапка за оценување на уставноста на повеќе одредби од Законот за високото образование („Службен весник на Република Македонија“ бр. 35/2008, 103/2008, 26/2009, 83/2009, 99/2009, 115/2010, 17/2011 и 51/2011).
Со оглед дека не се согласуваме со аргументите изнесени во Решението за неповедување на постапка за одделни одредби од Законот, кои беа прифатливи за мнозинството судии, го изнесуваме нашиот став по овие прашања, раководејќи се од следното:
Автономијата на универзитетот и нејзиното гарантирање е уставна категорија и услов за обезбедување на квалитетно високо образование. Иако Уставот не ја дефинира содржината на автономијата на универзитетот, таа единствено може и треба да биде прифатена и определена во согласност со правната традиција и компаративната регулатива на европските слободни универзитети, како и релевантните меѓународни документи: Магна карта на универзитетите (Bologna Magna Charta Universitatum) усвоена во Болоња 1988 година, основните принципи и препораки на Болонската декларација потпишана во 1999 година од министрите за образование на 29 европски земји, како и Лисабонската декларација од 2007 година на Европската Универзитертска Асоцијација.
Во оваа смисла, според Лисабонската декларација, под универзитетска автономија се подразбира:
– Академска слобода – што се огледа во слободата на изразување, негување и поттикнување критичка мисла и свест кај членовите на академската заедница, определување на академските профили, воведување и укинување на академските програми, дефинирање на структурата и содржината на програмите врз чија основа се стекнуваат академски степени, определување на улогата и одговорноста во поглед на обезбедување на квалитет на програмите и на академските степени, како и слобода во поглед на уписната политика.
– Финансиска автономија – се изразува преку слободата на користење на различни форми на собирање и располагање со средствата, можност да се наплатува школарина и да се акумилираат вишоци, да се позајмуваат средства, како и право да се стекнува сопственост врз земјишта и згради
– Организациона автономија – која се огледа во слободата на конституирање на управувачки структури и органи, во утврдување на правила за одговорност, како и во одлучувањето.
– Кадровска автономија – што значи слобода во регрутирањето кадри и одговорност за условите на вработување.
Имајќи предвид дека Уставот ја гарантира автономијата на универзитетот без притоа поконкретно да определи што се подразбира под овој поим, произлегува дека право е на законодавецот да го дефинира поимот на автономија, како што тоа го сторил со Законот за високото образование (член 11 до член 14).
Во Законот за високото образование, видно од образложението за неговото донесување, при дефинирање на решенијата во него, користени се искуствата и регулативата за високото образование на земјите на Европската унија и земјите во регионот, како и наведените релевантни меѓународни документи
Меѓутоа, со Законот за изменување и дополнување на Законот за високото образование („Службен весник на Република Македонија“ бр. 17/2011), сметаме дека законодавецот отстапил од претходно утврдената автономија на универзитетот, во повеќе одредби кои се оспорени и за кои сметаме дека значат неосновано инволвирање на законодавната и извршната власт во сферата на автономијата на универзитетот, што води кон повреда на владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.
– Сметаме дека донесување на упатство од министерот надлежен за работите на високото образование со кое се утврдуваат критериуми за начинот на обезбедување и оценување на квалитетот на високообразовните установи и академскиот кадар во Република Македонија (член 69 став 6), значи навлегување на извршната власт во автономијата на универзитетот и нејзино нарушување. Ова од причина што законодавецот утврдил задолжителна примена на европските стандарди за надворешна евалуација утврдени од страна на Европската асоцијација за обезбедување квалитет во високото образование (ENQA) со што јасно ја изразил националната определба за имплементирање на тие стандарди во надворешната евалуација на универзитетот, па оттука, сметаме дека начинот на доразработка на системот на надворешна евалуација, е прашање кое би требало да биде оставено во надлежност на самиот универзитет, во согласност со уставно гарантираната автономија на универзитетот.
– Определбата во член 72 став 2 од Законот, организацијата, работата, начинот на одлучување, методологијата за акредитација и евалуација, стандардите за акредитација и евалуација, како и други прашања во врска со работата на Одборот, поблиску да се уредуваат со правилник што го донесува Одборот по претходно добиена согласност од Владата на Република Македонија, сметаме дека претставува повреда на член 46 од Уставот. Според наше уверување, нема уставна оправданост донесувањето на Правилникот да се условува со добивање на претходна согласност од Владата, бидејќи тоа значи обезбедување на доминантна позиција на Владата во работењето на Одборот, и тоа во степен и обем кој значи инволвирање на извршната власт во автономијата на универзитетот и нејзино нарушување. Имено, законодавецот утврдил дека Одборот е самостоен во својата работа и одлучува во рамките на својата надлежност врз основа на принципот на стручност и компетентност, утврдил јасни и прецизни норми за надлежноста, составот и стандардите по кои треба да работи Одборот, во која смисла го овластил Одборот со Правилник поблиску да ги уреди организацијата, работата, начинот на одлучување, методологијата за акредитација и евалуација, стандардите за акредитација и евалуација, како и други прашања во врска со работата на Одборот. Оттука, условувањето на донесувањето на овој правилник со претходна согласност на Владата значи обезбедување на доминантна позиција на Владата во Одборот, иако од вкупно 23 член во Одборот, Владата именува само 9 члена, што во крајна линија води кон инволвирање (наметнување) на извршната власт во автономијата на универзитетот, гарантирана со член 46 од Уставот и нејзино нарушување. Фактот што законодавецот пропишал дека средствата за работа на Одборот се обезбедуваат од Буџетот на Република Македонија во посебна програма и од сопствени приходи, сметаме дека не треба да се толкува како оправдување за доминантната позиција на Владата во работењето на Одборот, кој е самостоен во својата работа и одлучува во рамките на својата надлежност врз основа на принципот на стручност и компетентност.
Исто така, сметаме дека нема уставна оправданост решението според кое Одборот, како тело кое нема целосно професионален академски состав, да формира комисии, од редот на своите членови, што ќе решаваат за строго стручни прашања од областа на високото образование и дека ваквото решение (член 72 став 3) го повредува начелото на владеењето на правото и води кон нарушување на автономијата на универзитетот.
– Според содржината на член 87-а од Законот, законодавецот врши распределба на средствата на универзитетот за потребите на фундаментални и применети истражувања, осовременување на научно-истражувачката инфраструктура, за оспособување и усовршување на кадрите за научно-истражувачката работа, како и за инвестиции и инвестициско одржување. Со тоа, законодавецот отстапува од претходно пропишаната финансиската автономија на универзитетот изразена во одредбите од Законот (член 13 алинеите 1 и 5) каде јасно се утврдува самостојноста на универзитетот во располагањето со одобрените финансиски средства, како и со сопствените приходи, како фундаментален елемент на финансиската автономија на универзитетот, која е суштински и нераскинлив дел на уставно загарантираната автономија на универзитетот и која на ваков начин истата се нарушува.
– За разлика од мнозинството судии кои изразија сомнеж само во однос на уставноста на одредбата од член 96 став 7 од Законот, според која менторот на докторски труд не може да биде член на комисијата за одбрана на докторски труд, сметаме дека и другите новододадени алинеи на членот 96 од Законот, со кои законодавецот утврдува критериуми за тоа кој може да биде ментор на докторски труд, кој може да брани докторски труд, го пропишува составот на комисијата за одбрана на докторски труд, ја определува содржината на студиската програма за докторски студии и периодот на нејзината евалуација, основано може да се доведат под сомнение во однос на нивната уставна оправданост. Имено, сметаме дека прашањата кои се уредуваат со овие одредби спаѓаат во делокругот на прашања од надлежност на универзитетот, а не станува збор за прашања кои спаѓаат во сферата на основање, вршење и престанок на дејноста на универзитетот, кој Уставот упатува да се уредат со закон.
Имено, имајќи предвид дека Уставот ја утврдува, а со тоа и ја гарантира автономијата на универзитетот, како неопходен услов за квалитетно високо образование, во член 17 став 1 од Законот за високото образование е пропишано дека Универзитетот е највисока автономна високообразовна, научна, односно уметничка установа која го обезбедува единството во вршењето и развојот на високото образование, науката, уметноста и стручноста и непосредно и преку своите единици од различни студиски подрачја, пренесува сознанија од повеќе научни, односно уметнички подрачја и дисциплини.
Во член 18 од истиот закон, помеѓу другото, се пропишува дека универзитетот ги интегрира функциите на своите единици (функционална интеграција) и со своите органи го обезбедува нивното усогласено дејствување, преку единствен: стратегиски развој, донесување стандарди, нормативи и правила за организација и вршење на високообразовната и научно-истражувачката дејност; ЕКТС; применувачката, апликативната и високостручната дејност; усогласено дејствување во финансискиот сектор, инвестициите и развојните планови; профилирањe на научните истражувања; критериуми за избор и напредување во наставни, наставно-научни, научни звања; развој и организирање на студиите; систем за обезбедување и контрола на квалитетот; стандарди во наставата и др.
Тргнувајќи од наведеното, за нас неспорно произлегува дека прашањата уредени со новододадените ставови од Законот, спаѓаат во групата на прашања кои спаѓаат во надлежност на универзитетот, што впрочем била и политика на законодавецот пред донесувањето на оспорените законски измени, поради што нивното регулирање со закон претставува повреда на уставно утврдената автономија на универзитетот. Притоа, за одбележување е дека и законодавецот не бил докрај доследен кога ги уредувал оспорените прашања со закон, затоа што сепак определил дека посебните услови за докторските студии од областа на уметноста, филологијата и националната историја, ќе ги пропишува високообразовната установа со посебен акт, со што ги изземал овие установи од наведената законска регулатива и за нив определил да важи нивна саморегулатива (автономија во уредувањето), со што ги ставил во нееднаква положба високообразовните установи кои организираат докторски студии. Поради наведеното, сметаме дека со ваквите одредби се повредува начелото на владеењето на правото и автономијата на универзитетот.
– Сметаме дека наводите во иницијативите за неуставноста на член 99 ставовите 2, 3, 11, 12, 14 и 15 од Законот се основани. Имено, во ставот 1 на членот 99 од Законот, се утврдува дека студиските програми од првиот, вториот и третиот циклус на студии се оформуваат според нормативи, стандарди и методологија кои се прифатени на единствениот европски простор за високо образование така што овозможуваат споредливост со програмите на високообразовните установи во тој простор. Тоа значи дека законодавецот утврдил задолжителна примена на наведените нормативи, стандарди и методологија при креирање на студиските програми, што е во функција на обезбедување споредливи и компатибилни квалификации за високото образование на европскиот простор, па имајќи предвид дека академската автономија на универзитетот подразбира дека креирањето на студиските програми е во надлежност на универзитетот, произлегува дека пропишување на профилот, целите и појдовните основи за формирање на студиските програми поблиску да се определуваат со уредба за националната рамка на високообразовните квалификации која на предлог на министерот надлежен за работите на високото образование ја донесува Владата на Република Македонија (став 2), значи инволвирање на извршната власт во академската слобода на универзитетите која се огледа во слободата на креирање на студиските програми.
Повреда на академската автономија сметаме дека постои и во одредбите со кои законодавецот утврдува сооднос на задолжителни и изборни предмети (став 3), како и во одредбите со кои законодавецот дефинира што се подразбира под клиничка настава (став 11), кои услови треба да ги исполнува истакнатиот стручњак за да може да изведува клиничка настава и за кој период (став 12 и 14), како и должината на практичната настава на студентот во секоја студиска година (став 15). Имено, сметаме дека станува збор за прашања кои значат академска слобода на универзитетот која се огледа во дефинирање на структурата и содржината на студиските програми и одговорност во поглед на обезбедување на квалитетот на програмите, поради што нивното уредување со закон, наместо со акт на универзитетот и неговите тела, претставува повреда на уставно гарантираната автономија на универзитетот.
– Овластувањето на министерот за образование да донесува четиригодишна програма за надворешно оценување согласно која секоја година определува за кои научни полиња ќе се врши надворешно оценување (член 113 став 9) и овластувањето да ја определува висината на надоместокот за работата на надворешните оценувачи (член 113 ставовите 13 и 14), сметаме дека значи овластување на извршната власт неосновано да се инволвира во надворешното оценување на студентите, кое единствено треба да биде во надлежност на високообразовните установи, а со тоа и да ги повреди владеењето на правото и академската слобода на универзитетот гарантирана со Уставот.
– Од анализата на член 125 ставовите 6 и 7 од Законот произлегува дека законодавецот пропишува правила за избор во наставно-научно звање што значат забрана за избор, односно вработување на лице во ист факултет каде веќе се вработени негови роднини во наставно-научно, наставно, односно соработничко звање. Притоа, забраната се врзува за фактот каде е одбранет докторскиот труд, односно забраната се однесува само за лица кои докторскиот труд го одбраниле на факултетот каде се вработени нивни роднини, а не и за лица кои имаат роднини од ист степен на тој факултет, но докторскиот труд го одбраниле на друг факултет во земјата или на универзитетите во странство и за кои нема пречка да бидат избрани во звање и да работат на истиот факултет на кој веќе работат нивните роднини. Тоа значи дека ограничувањето при вработувањето не се врзува со спречување на можности за влијание и притисок како резултат на блиски роднински односи со другите вработени и можности за натамошна злоупотреба на тие роднински врски во текот на работењето, како генерален принцип кој би се однесувал на сите, туку ограничувањето на вработувањето, а со тоа и на правото на работа зависи од тоа на кој факултет е одбранет докторскиот труд, што може да се толкува како сомнеж во квалитетот на докторскиот труд заради роднински врски, што не е докажливо, и тоа во ситуација кога не постојат правила или било какви условувања или ограничувања за избор на високообразовната установа на која можат да се посетуваат студиите од трет циклус, а со тоа и да се одбрани докторскиот труд. Тоа несомнено упатува на заклучок дека законодавецот има нееднаков третман во однос на правото на работа на лицата кои ги исполнуваат потребните услови за избор во наставно-научно звање, поврзан со тоа каде го одбраниле докторски труд, со што се повредува начелото на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите и се повредува правото на работа под еднакви услови за сите.
– Сметаме дека овластувањето на министерот за високото образование да ја пропишува формата и содржината на електронската евиденција за одржување и присуство на настава на наставно-научниот и наставниот кадар, односно одржувањето и присуството на вежби на соработниците (член 133 став 11), несомнено значи инволвирање на извршната власт во работата на универзитетот, која веќе е регулирана од страна на законодавецот, без основ и потреба и значи повреда на автономијата на универзитетот.
– Во услови кога законодавецот во член 140 став 1 од Законот јасно и прецизно определил кој може да биде визитинг професор и според која постапка, односно ја утврдил законската рамка за вршење на оваа дејност, сметаме дека дополнителните специфики околу ова прашање, поврзани со начинот, времето и условите под кои може да се обавува оваа дејност, претставуваат прашање од сферата на автономијата на универзитетот поради што оспореното овластување на министерот тој да ги пропишува начинот, времето и условите под кои се врши дејноста поврзана со визитинг професорите (член 140 став 2), претставува неосновано инволвирање на извршната власт во автономијата на универзитетот и нејзино повредување.
– Сметаме дека овластувањето на министерот (член 146-а став 2) да го пропишува начинот на зголемување на платата на наставник на јавните високообразовани установи кој ќе објави научен или стручен труд во најпрестижните меѓународни списанија со импакт фактор, основано може да се доведе под сомнение во однос на согласноста со член 46 од Уставот. Имено, во ставот 1 на овој член, законодавецот сосема прецизно го определува основот, висината на зголемувањето на платата и периодот на зголемувањето на платата за објавен научен или стручен труд во најпрестижните меѓународни списанија со импакт фактор. Оттука, овластувањето на министерот да го определува начинот на зголемување на платата по овој основ, според наше видување, претставува инволвирање на извршната власт во автономијата на универзитетот и нејзино повредување, особено што висината на платата и начинот на нејзиното исплатување на универзитетскиот наставен персонал не е во надлежност на министерот за образование.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски
Проф.д-р Наташа Габер-Дамјановска
Судија на Уставниот суд на Република Македонија