Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), по моето гласање против Решението У.бр.53/2013 донесено на 12.03.1014 година за неповедување на постапка за оценување на уставноста на меѓу другото и член 45 ставовите 7, 8, 9, 10 и 11, член 57 алинеја 2, член 83 став 1 алинеи 12 и 13, член 100 став 4, член 110-а и член 146-б и за отфрлање на иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на член 87-а ставови 1 и 1 и член 99 став 3 од Законот за високото образование (“Службен весник на Република Македонија“ бр.35/2008, 103/2008, 26/2009, 83/2009, 99/2009, 115/2010, 17/2011, 51/2011 и 15/2013) го издвојувам и писмено го образложувам следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
Со означеното Решение, Уставниот суд меѓу другото, со мнозинство гласови одлучи да не поведе постапка за оспорените член 45 ставови 7, 8, 9, 10 и 11, член 57 алинеја 2, член 83 став 1 алинеи 12 и 13, член 100 став 4, член 110-а и член 146-б и да ги отфрли член 87-а ставови 1 и 2 и член 99 став 3 од Законот за високото образование (“Службен весник на Република Македонија“ бр.35/2008, 103/2008, 26/2009, 83/2009, 99/2009, 115/2010, 17/2011, 51/2011 и 15/2013).
Ставот на мнозинството судии изразен преку Решението е дека генерално со оспорените одредби не се негира автономијата на универзитетот и академската слобода. По однос на конкретни оспорени одредби, се смета меѓу другото дека “Универзитетот има право да одлучува сам по однос на соработката со странските субјекти, со оглед на големиот број на субјекти определени во оспорениот член од Законот“ (образложение за член 45 став 10 и 11); дека не може конкурсот за запишување студии да го распишува универзитетот без било каква согласност од Владата бидејќи универзитетот не е изолиран и надвор од целокупното општествено збиднување, па тој треба да се приспособи и адаптира кон потребите на државата односно општеството и работодавачите, и да се прилагоди на потребите во државата на одреден профил и надзор на студии (образложение за член 57 алинеја 2); дека задолжителното додавање на предмети од областа на претприемништвото и иновациите е во согласност со потребите на државата и истовремено е со цел обезбедување на студентите со иновативни и претприемнички знаења, способности и вештини (образложение на член 100 став 4); дека се обезбедува “неизолација на универзитетот со општеството и доброто на заедницата“ со тоа што “сите средства што ги стекнува универзитетот се користат за унапредување на квалификациите на студентите и нивниот личен и професионален развој“ (образложение за член 83 став 1 алинеи 12 и 13 и член 146-б), итн. Базичен став е дека гаранцијата на автономијата на универзитетот утврдена со член 46 од Уставот не ја исклучува можноста за влијание на државата во работењето на универзитетот на секој сегмент од неговото делување, па дури и во располагање со финансиските средства, преку соодветното министерство, кое е во насока на почитување на Законот за високо образование и Уставот. Исто така се наведува дека подигнувањето на нивото на субјективен и објективен квалитет на услугите што универзитетот ги дава кон општеството во целина несомнено не може да биде предмет на интерес само на универзитетот, бидејќи тој не е изолиран од општествениот и социо-економскиот развој.
Сметам дека начинот на кој би требало да се пристапи кон овој предмет и кон оспорените одредби е истоветен на оној според кој Судот требаше да се раководи и при формирањето став за предметот У.бр.98/2011 со оглед на истоветноста на круцијалното прашање за кое Судот треба да се произнесе за разгледуваната материја а тоа е универзитетската автономија и нејзиниот опсег. Во обете решенија верувам дека е нарушен базичниот пристап и критериум спрема кој би требало да се реши прашањето на универзитетската автономија првенствено онака како е определена во член 46 од Уставот каде на универзитетот му се гарантира автономија, а особено според ставот 2 на овој член, каде се определува дека условите за основање, вршење и престанок на дејноста на универзитетот, се уредуваат со закон. Тоа практично значи дека автономијата на универзитетот е уставна категорија и услов за обезбедување на квалитетно високо образование, но таа не е апсолутна (апстрактна) категорија што се исцрпува само со наведната уставна одредба туку материјата по однос на тоа што претставува автономија на универзитетот и кои се нејзините елементи Уставот препушта да биде регулирана со закон.
Иако Уставот не ја конкретизира подетално содржината на автономијата на универзитетот, таа единствено може и треба да биде прифатена и определена во согласност со јасната историско-правна традиција која поседува елементи на цивилизациски дострели стекнати и негувани на Европско тло од преку компаративната регулатива на европските слободни универзитети како и релевантните меѓународни документи кои верувам дека Република Македонија се стреми да ги достигне и доследно примени. Според тоа, законодавецот има право законски да ги уредува уставно определените услови, што значи генералната рамка за основање, вршење и престанок на дејноста на универзитетот, додека конретната разработка и соодветните стручни критериуми треба јасно да бидат препуштени да ги уреди универзитетот. Се работи за прашања за кои универзитетот има легитимно право на саморегулација како резултат на неговата автономност и кои во принцип претставуваат материја која се регулира со статут и/или поконкретно со други поздаконски акти.
Треба да се има предвид дека ова издвоено мислење не спори со тоа дали се издржани и успешни конкретните законски решенија со кои законодавецот детално регулира определено прашање, туку дека се поставува под сомнеж уставниот основ според кој законодавецот воопшто навлегува во регулација на тие прашања. Впрочем, општествениот и државниот интерес кој несомнено постои во една ваква значајна област може да се реализира и преку донесување на стратешки документи (национални програми или стратегии), со што не би се нарушила уставно загарантираната универзитетска автономија од страна на законодавецот.
Дополнително, начинот на кој сметам дека треба да се толкуваат условите за основање, вршење и престанок на дејноста истовремено е регулиран со меѓународна регулатива која Република Македонија директно ja прифаќа и применува преточувајќи ja и во сопствените закони. Видно од образложенијата за донесување на Законот за високо образование со досега донесените повеќекратни измени на Законот, вклучително и од актуелните оспорени измени, законодавецот постојано се повикува на континуирано следење на препораките кои произлегуваат од болоњскиот процес. Тоа значи дека во сите досегашни законски измени, при дефинирање на решенијата конкретно законски се преточени искуствата и регулативата за високото образование на земјите на Европската унија и земјите во регионот, како и релевантните меѓународни документи: Магна карта на универзитетите (Bologna Magna Charta Universitatum) усвоена во Болоња 1988 година, основните принципи и препораки на Болоњската декларација потпишана во 1999 година од министрите за образование на 29 европски земји (конкретно точка 26 од документот се бави со универзитетската автономија), како и препораките и документите произлезени од досегашниот целокупен Болоњски процес. Болоњската декларција и автономијата на универзитетот се понатаму разработени во повеќе декларации донесени од страна на Европската асоцијација на универзитети која според Европската комисија е релевантна страна, Декларација од Грац, Декларација од Прага, Декларација од Лисабон и Конвенцијата од Саламанка. Во овие документи, автономијата на универзитетот се дефинира низ четири базични димензии на автономијата: 1) академска, што се огледа во одлучување за нивото на образование, програмски метод на обука, областите, ширината, целите и методите на истражување (што значи слобода на изразување, негување и поттикнување критичка мисла и свест кај членовите на академската заедница, определување на академските профили, воведување и укинување на академските програми, дефинирање на структурата и содржината на програмите врз чија основа се стекнуваат академски степени, определување на улогата и одговорноста во поглед на обезбедување на квалитет на програмите и на академските степени, слобода во поглед на уписната политика и сл), 2) финансиска автономија што се огледа во добивање и располагање со средства, одлучување за школарина, располагање со акумулираниот вишок на средства (што значи слобода на користење на различни форми на собирање и располагање со средствата, можност да се наплатува школарина и да се акумилираат вишоци, да се позајмуваат средства, како и право да се стекнува сопственост врз земјишта и згради) 3) организациска автономија што се изразува во определување на структурата на универзитетот (која се огледа во слободата на конституирање на управувачки структури и органи, во утврдување на правила за одговорност, како и во одлучувањето) и 4) автономија на вработување што значи одговорност за регрутирање на кадар, плати и промоција како и одговорност за условите на вработување.
Преземајќи ги овие принципи на универзитетската автономија кои се регулирани во меѓународните документи, Законот за високо образование директно ги инкорпорира во посебна глава во која истоветно ја утврдува автономијата на универзитетот од член 11 до член 14. Така, според член 11 од Законот, универзитетите и единиците во нивниот состав и самостојните високообразовни установи ја вршат својата дејност врз принципот на академската автономија (став 1). Со академската автономија се гарантира интелектуалната слобода на членовите на академската заедница и творечката природа на истражувачкиот и образовниот процес, како врвни вредности и способности (став 2). Автономијата на универзитетот вклучува академска слобода, автономија на управувањето и неприкосновеност на автономијата (став 3). Високообразовните установи имаат право да покренат постапка пред надлежен суд за заштита на автономијата на универзитетот (став 4).
Академската слобода е дефинирана во член 12 од Законот, и таа опфаќа: – слобода во научно-истражувачката работа, уметничко создавање, примената и посредување на знаењето, – самостојно уредување на внатрешната организација и работењето со статут во согласност со закон, – слобода на изведување на наставата, спроведувањето на научните истражувања, уметничката дејност, односно творештво и применувачка дејност, вклучувајќи ја слободата на објавување и јавно претставување на научните резултати и уметничките достигања, – слобода на студирањето, утврдувањето на правилата на студирање, облиците и видовите на наставно-образовните дејности и на проверката на знаењата на студентите, – слобода на избор на студиските програми и содржината на одделните предмети, како и подготвување на учебници и други учебни помагала, – слобода на изборот на методот на интерпретирање на наставните и уметничките содржини, – утврдување услови и критериуми за студии од прв, втор и трет циклус, како и други видови на образование, – подготвување, усвојување и остварување на научно-истражувачки програми и применувачка работа, – доделување стручни, академски и научни звања согласно со закон, како и доделување на почесни академски титули, – определување услови, критериуми и постапка за избор во наставно- научни, научни, наставни звања и – избор во наставно-научни, научни, наставни звања.
Автономија во управувањето е регулирана со член 13 од Законот, и се изразува во: – планирањето, остварувањето и развојот на високообразовната дејност, – воспоставувањето и уредувањето на внатрешната организација, – донесувањето на статутот, односно правилникот на единицата, – изборот, именувањето и отповикувањето на органите согласно со статутот, – располагањето со одобрените финансиски средства, како и со сопствените приходи, – формирањето на фондови и основањето други организации од сопствени приходи, донации и други извори заради вршење на високообразовна, научно-истражувачка, издавачка и применувачка дејност, – управувањето и користењето на имотот во согласност со намената за кој е добиен, – одлучувањето за формите на соработка со други организации, – здружувањето и асоцирањето во соодветни организации и форуми во земјата и странство, – остварувањето на меѓународна соработка, склучувањето договори и учеството во меѓународни организации и асоцијации и – одлучувањето за други права утврдени со статутот, односно правилникот на единицата.
Неповредливоста на универзитетскиот простор е дефинирана со член 14 од Законот. Така се утврдува дека просторот на универзитетите и на самостојните високообразовни установи е неповредлив. Полицијата и другите државни органи на безбедност не можат без согласност на ректорот, односно директорот или на лице овластено од нив, да влегуваат во овој простор, освен за спречување на извршување на кривично дело, на непосредно што претстои или започнато кривично дело, за задржување на неговиот сторител, како и во случај на природни и други непогоди (пожар, поплава и слично). На универзитетот и на самостојните високообразовни установи се забранува политичко и верско организирање и дејствување, како и истакнување на партиски и верски обележја.
Со оглед на тоа што базичните принципи на универзитетската автономија се експлицитно афирмирани на самиот почеток на Законот за високо образование, изненадува фактот што и покрај така законски прокламираните принципи на автономија, голем дел од одредбите што следат во законските измени оспорени како во предметот 98/2011 така и во овој – 53/2013, реално се принципиелно контрадикторни и претставуваат нивен директен антипод. Едноставна компарација на актуелно оспорените одредби со дефинираните принципи на универзитетската автономија регистрира очебијна спротивност меѓу прокламираните принципи и конкретните законски решенија. Повторно, суштинско прашање не е дали оспорените законски одредби претставуваат успешно избрани регулаторни решенија, туку дали Владата според Уставот и членот 46 кој ја гарантира универзитетската автономија има право тие прашања да ги регулира со закон или пак се работи за материја за која автономно треба универзитетите да ја регулираат преку своите статути и другите подзаконски акти, значи да ги саморегулираат тие прашања. Во таа смисла сметам дека Уставниот суд имаше должност да ја толкува суштината на универзитетската автономија и да проценува согласно тој уставен принцип, бидејќи првенствено Уставот ги определува границите во кои законодавецот би требал да се движи при регулрањето на такви прашања истовремено почитувајќи ја и меѓународната регулатива директно инкорпорирана во Законот.
Гледано од овој аспект, не би можело да стане збор за академска слобода како што е дефинирана во член 12 од Законот, особено во делот на примената и посредувањето во знаењето, самостојното уредување на работењето и слободата во изведување на наставата и применувачката дејност, како и член 13 во делот на автономија во одлучувањето на формите на меѓународна соработка со други организации и здружувањето и асоцирањето во соодветни организации во земјата и странство, ако на универзитетот законски му се наложува како ќе ја организира применувачката дејност на високообразовните установи, вклучително и како ќе се формираат центрите за кариера, со каква структура и како ќе работат, со кого обврзно ќе мора да се потпишат договори за соработка и за двојни дипломи, кој ќе биде соодносот помеѓу изборни и наставни предмети и какви ќе бидат тие, како и обврската да се организираат различни облици на неформално учење (оспорениот член 45 ставови 7, 8, 9, 10 и 11, член 99 став 3 како и член 100 став 4). Повеќе од јасно е дека таа самостојност со ваквото прекумерно и детално регулирање не е овозможена, туку напротив, таа се спречува.
Членот 99 став 3 е веќе разгледуван и во претходниот предмет 98/2011 и за кој во издвоеното мислење за него е наведено дека “законодавецот утврдил задолжителна примена на наведените нормативи, стандарди и методологија при креирање на студиските програми, што е во функција на обезбедување споредливи и компатибилни квалификации за високото образование на европскиот простор, па имајќи предвид дека академската автономија на универзитетот подразбира дека креирањето на студиските програми е во надлежност на универзитетот, произлегува дека пропишување на профилот, целите и појдовните основи за формирање на студиските програми поблиску да се определуваат со уредба за националната рамка на високообразовните квалификации која на предлог на министерот надлежен за работите на високото образование ја донесува Владата на Република Македонија (став 2), значи инволвирање на извршната власт во академската слобода на универзитетите која се огледа во слободата на креирање на студиските програми.“
Исто така, повторно од аспект на универзитетска академска слобода сметам дека нема уставна оправданост безусловната обврска да се добие претходна согласност од Владата на Република Македонија за конкурсот за запишување на студиите од прв, втор и трет циклус (член 57 алинеја 2), со оглед на тоа што ваквото законско решение обезбедува доминантна позиција на Владата во работењето на универзитетот.
Истоветно, не би можеле да говориме за финансиска автономија онака како што е дефинирана според членот 13 на Законот кој го обезбедува располагањето со одобрените финансиски средства како и со сопствените приходи, формирањето на фондови и основањето на други организации од сопствени приходи, донации и други извори заради високообразовна, научно-истражувачка, издавачка и применувачка дејност, ако законодавецот директно ги регулира мерилата во финансирањето дури и за средства кои не се буџетски, за кои универзитетите ги трошат на асистентите наведува како тие средства да се трошат, како наставно-научниот кадар да се наградува и за што и сл, а правилникот со кој се регулира самата распределба неизоставно мора да биде одобрен од министерот за образование (член 87-а ставови 1 и 2).
Од аспект на законски гарантираната финансиска универзитетска автономија сметам дека нема уставна оправданост неможноста универзитетот да располага со одбрените финасиски средства и сопствените приходи, со оглед на ограничувањата наведени во член 83 став 1 алинеи 12 и 13, каде законски се определуваат процентите на средствата кои ќе се трошат за конкретно определени намени и за кои советот има обврска да го известува министерството при евентуални промени во финансирањето, како и одредбите во член 146-б каде законски директно и детално се регулирани критериумите за наградувањето на наставниците при што тоа е експлицитно условено со активности на универзитети рангирани на Шангајската листа.
Би требало да се напомене дека сите овие оспорени одредби истоветно важат и за приватните универзитети, што сметам дека претставува неосновано инволвирање во нивната академска но и деловна политика.
Ако сумарно се погледнат вака поставените законски решенија, неминовно се наметнува заклучокот дека законодавецот отстапил од претходно утврдената автономија на универзитетот во повеќе од оспорените одредби, при што тоа претставува неосновано инволвирање на законодавната и извршната власт во сферата на автономијата на универзитетот, што води и кон повреда на владеењето на правото (член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот), како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија. Комплетниот преглед на законските решенија кои во след се донесени со законските измени ја покренуваат дилемата дали е веќе останато некое прашање кое е оставено од аспект на уставно загарантираната автономија универзитетот самостојно да го регулира, со оглед на тоа дека веќе за жал не постои видлива, јасно одредлива правна гранична рамка во која законодавецот би се самоограничувал и движел при тоа законско регулирање. Сегашната тенденција на законот да регулира прашања кои иманентно безусловно припаѓаат во доменот на автономната универзитетска саморегулација доведува до комплетно обезличување на автономијата и нејзино прераснување во уставна одредба која при нејзината примена е испразнета од својата суштина.
Судија на Уставниот суд
Д-р Наташа Габер-Дамјановска