Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), по моето гласање против Решението У.бр.115/2014 донесено на 26.11.1014 година за отфрлање на иницијативата за оценување на законитоста на: Одлука за донесување на Детален урбанистички план Градска четврт Ј 07 – локалитети Капиштец, Завод за медицинска рехабилитација, Старо Водно, Долно Водно, Мало Курило и Цвеќара, Општина Центар – Скопје бр.07-4414/4 од 18 јули 2014 година; Одлука за донесување измени и дополнување на Деталниот урбанистички план Тасино Чешмиче 1, Општина Центар – Скопје, бр.07-4414/6 од 18 јули 2014 година; Одлука на Решението за запирање на објавувањето на Одлуката за донесување измени и дополнувања на Деталниот урбанистички план Тасино Чешмиче 1, општина Центар – Скопје, бр.07-4780/2 од 4 август 2014 година, и Одлука по Решението за запирање на објавувањето на Одлуката за донесување Детален урбанистички план Градска четврт Ј 07- локалитети Капиштец, Завод за медицинска рехабилитација, Старо Водно, Долно Водно, Мало Курило и Цвеќара, општина Центар – Скопје, бр.07-4780/4 од 4 август 2014 година, го издвојувам и писмено го образложувам следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
Со означеното Решение, Уставниот суд со мнозинство гласови одлучи да ја отфрли иницијативата за оценување на законитоста на горенаведените четири одлуки, образложувајќи дека нема надлежност мериторно да се впушти во нивна оцена, со оглед на тоа дека Уставниот суд ја цени исклучиво постапката за донесување на урбанистичките планови, во смисла на постапка за нивно изработување и донесување, конкретно уредена во посебен дел од Законот за просторно и урбанистичко планирање означен и насловен со “II. Планирање на просторот“ и кој ги опфаќа членовите од 7 до 48 („Службен весник на Република Македонија” бр.51/2005, 137/2007, 91/2009, 124/2010, 18/2011, 53/2011, 144/2012,55/2013 , 163/2013 и 42/2014). Со тоа, Судот се прогласи за ненадлежен да ја цени законитоста на постапката на донесување на плановите од аспект на одредбите на Законот за локална самоуправа („Службен весник на Република Македонија” бр.5/2002) во содејство со Законот за просторно и урбанистичко планирање, наведувајќи дека постапката за изгласување на одлуките е ирелевантна за Уставниот суд и од таа причина ја отфрли инцијативата.
Моето спротивно мислење по наведеното Решение, го темелам на следните премиси:
Длабоко верувам дека Уставниот суд е должен мериторно да го земе предметот во разгледување и да изгради доследен став, со оглед на елементите и информациите содржани во иницијативата. Во рамките на веќе уставно утврдените надлежности, Судот има дополнително потврдена таква имплицитна обврска да ги разреши евентуалните дилеми околу уставноста и законитоста на прописите кои се носат од страна на локалната самоуправа, која произлегува од Законот за локална самоуправа (Службен весник на Република Македонија бр.5/2002) во делот со наслов “Контрола на законитоста на прописите пред нивно објавување“ од Глава V “Организација и работа на органите на општината“. Во член 51 е наведено: “Ако градоначалникот смета дека прописот на советот не е во согласност со Уставот и законите, должен е во рок од седум дена од денот на доставувањето со решение да го запре неговото објавување, со кое ќе ги образложи причините за запирањето“ (став 1); “Советот е должен, во рок од 15 дена од денот на објавувањето на решението од ставот 1 на овој член да го разгледа решението и да одлучи по него“ (став 2) и “Ако советот го потврди прописот, градоначалникот е должен да го објави и истовремено да поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорениот пропис пред Уставниот суд на Република Македонија“ (став 3). Со оглед на изнесеното, убедена сум дека Уставниот суд требаше мериторно да ја разгледа иницијативата, со цел да ги расчисти правните дилеми, како и да изгради став и издржан одговор по нив.
Дополнително, изненадува фактот што и покрај тоа што иницијаторот бара да се оценува и уставноста и законитоста на оспорените одлуки, Судот во Решението се осврнува единствено на оценување на законитоста на овие акти, а било каков коментар по однос на уставноста нема.
Исто така, сметам дека апсолутно е необјасниво и неодржливо тврдењето дека кога се цени уставноста и законитоста на урбанистичките планови, Уставниот суд ја цени постапката за донесување на урбанистичките планови во смисла на постапка за нивно изработување и донесување исклучиво според Законот за просторно и урбанистичко планирање. Фактите, извлечени од долгогодишната пракса на Судот покажуваат дека токму во предметите каде била разгледувана постапката за донесување на урбанистичките планови, во зависност од правното прашање кое се покренува, како и од природата на планот по однос на прашања од разнородна природа кои го засегаат и влијаат при неговото донесување, тие биле ценети според Законот за просторно и урбанистичко планирање и паралелно со уште еден или повеќе закони. Некои, но не и единствени примери од праксата на Уставниот суд се следните: У.бр.192/2004 кој се однесува на укинувачка одлука на Судот на измена и дополна на Деталниот урбанистички план за Урбана единица 4 – Запад – Струга бидејќи основано се поставило прашањето за нејзината согласност со член 8 став 1 алинеја 10 од Уставот на Република Македонија и член 9 од Законот за заштита на Охридското, Преспанското и Дојранското Езеро, со оглед на тоа дека советот на Општина Струга во постапката при носење на одлуката не побарал мислење од надлежен орган; У.бр.123/2009 каде при оценувањето на уставноста и законитоста Одлуката за донесување Детален урбанистички план „Голем Ринг-Јужен дел-Исток“ Општина Центар, Судот паралелно ги земал предвид Законот за просторно и урбанистичко планирање и Законот за Градот Скопје, при што се ценети одредбите и во двата закона истовремено по однос на даденото стручно мислење – во случај кога е позитивно или негативно – дали може да се смета како релеватна околност при спроведувањето на постапката на планирање; У.бр.154/2008 каде исто така при постапката за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за изменување и дополнување на Деталниот урбанистички план за Централно градско подрачје на град Скопје „Мал Ринг“ дел од Блок 1, Блок 6 и Блок 7 – Општина Центар – Скопје, Судот паралелно ги земал предвид Законот за просторно и урбанистичко планирање и Законот за Градот Скопје; како и укинувачката одлука за У.бр. 24/2009 донесена на 27.03.2013 по однос на Одлуката за донесување детален урбанистички план за урбана единица 8. урбан блок 8.3 општина Охрид 2008-2013, бр. 07-2447/7 каде Судот ја зема предвид и реакцијата на разнродни надлежни органи кои учествуваат во процесот на донесување на деталниот урбанистички план (наведено во точка 8 од предметната Одлука) и кои работат според различни закони, како Закон за заштита на Охридското, Преспанското и Дојранското езеро, Законот за заштита на природата, Закон за заштита на културното наследство, итн. Видно од изложените примери, досегашната пракса на Уставниот суд јасно наведува на должноста на Судот при оценка на уставноста и законитоста, во овој случај да го земе предвид и Законот за локална самоуправа, каде е конкретно уредено потребното мнозинство за донесување на општинските прописи. Впрочем, особено логично е и самиот чин на гласањето при донесувањето на оспорените прописи (кој е всушност основното правно прашање во овој предмет) да е дел од постапката за донесувањето на актот, за што Судот бездруго има надлежност.
По однос на самата суштина на иницијативата и нејзините наводи сметам дека Судот требаше да се произнесе околу законски потребното мнозинство за донесување на оспорените прописи од страна на Советот на општината. Круцијална во оваа смисла е компарацијата на членот 41 став 1 и 2 наспрема член 62 став 2 од Законот за локалната самоуправа. Членот 41 се однесува генерално на работата на Советот на општината и неговото носење на одлуки кои се однесуваат на разнородните тековни проблеми и прашања. Но, кога се работи за нормативната дејност на советот, односно носењето на прописи наброени во став 1 на членот 62, таа стриктно се регулира во став 2 на истиот член каде се наведува дека “Прописите се донесуваат со мнозинство гласови од вкупниот број членови на советот, доколку поинаку не е определено со овој или друг закон“, што значи дека прописите се носат со апсолутно мнозинство од бројот на советници во општината. Јасно е дека при оценувањето на тоа дали спорните одлуки се донесени, треба да се разгледуваат по однос на член 62 став 2, а не по член 41.
Со оглед на тоа дека Советот е општински орган избран непосредно од страна на граѓаните и кој претставува одраз на нивната изборно изразена волја, не е случајно што законодавецот регулирал дека е потребно апсолутно мнозинство во советнички гласови за поддршка на прописите кои општината ги донесува, меѓу кои и урбанистичките планови. Тоа е од иманентна важност за прописите посредно, преку Советот, да обезбедат цврст легитимитет, како одраз на волјата на повеќе од половината непосредно засегнати граѓани претставени во тоа тело.
Анализата покажува дека Статутот и Деловникот на Општината Центар-Скопје гласањето на Советот го регулираат на еден погенерален начин, кој се однесува за поширокиот дијапазон на прашања врзани со општинското работење, без да реферираат на потребното мнозинство за донесување на прописи, со оглед на тоа дека тоа е веќе регулирано со посебна одредба во Законот за локална самоуправа. Статутот на Општината Центар-Скопје (“Службен гласник на Општина Центар-Скопје“ број 1/2006) наведува во член 32: “Советот одлучува со мнозинство гласови од присутните членови на Советот, а најмалу со една третина од вкупниот број на членови на Советот, ако со овој Статутот не е предвидено посебно мнозинство“. Деловникот на Советот на Општина Центар-Скопје (“Службен гласник на Општина Центар-Скопје“ број 3/2006) во точка 8 “Одлучување“, член 84 наведува: “Полноважни се одлуките за кои гласало потребното мнозинство членови на Советот, определено со закон, Статутот и овој Деловник.“
Конкретно, оспорените Одлуки број 07-4414/4 и број 07-4414/6 кои биле гласани на 23-тата седница на Советот на Општина Центар на 18.07.2014, со оглед на тоа дека не го добиле потребното апсолутно мнзинство гласови од Советот (од вкупно 23 советници на општината при гласањето присутни биле 12 советници, од кои “за“ гласале 11, додека 1 гласал “против“) сметам дека не се воопшто донесени согласно Закон, што значи дека тие се правно ништовни, односно не постојат во правниот поредок. Сепак, овие Одлуки Советот на Општина Центар ги смета за донесени, а Претседавачот на Советот ги потпишува и проследува до Градоначалникот на општината. Бидејќи Градоначалникот постапува според член 51 став 1, на 04.08.2014 на 24-тата седница на Советот на Општина Центар решавал по решенијата за запирање на објавувањето на претходно наведените две оспорени одлуки, при што повторно не е добиено апсолутно мнозинство за неприфаќање на тие решенија, со оглед на тоа дека 11 советници се изјасниле “за“ предлогот, 11 “против“ и 1 советник бил “воздржан“. Повторно, и покрај оваа фактичка состојба на постоење еднаков број на гласови “за“ и “против“, Претседавачот на Советот ги потпишува двете Одлуки бр 07-4780/2 и 07-4780/4 од 04.08.2014 со кои не се прифаќаат Решенијата за запирање на објавувањето на Одлуките од 18.07.2014 година. Сметам дека при првото гласање се работи за погрешно толкување на законот по однос на потребното мозинство за донесување на актот, а при второто гласање освен повторното погрешно толкување, се јавува и нов незаконски апсурд на фаворизирано давање предност на една група на гласови (11) наспроти бројно идентична друга група на гласови (повторно 11) и покрај тоа што de facto се работи за нерешена состојба.
Заради погоре наведените причини, сметам дека задача на Уставниот суд беше да се фокусира на прашањето дали оспорените прописи воопшто се наоѓаат во правниот поредок или не и соодветно да се произнесе. Како одговор на ова правно прашање, сметам дека е повеќе од јасно дека оспорените акти не го добиле законски потребното мнозинство на гласови за да бидат правосилно донесени, што значи дека тие не постојат во правниот поредок, како такви не можат да произведуваат правно дејство, врз нивна основа не можат да се носат (издаваат) индивидуални акти и ништовно е секое правно дејствие кое ќе произлезе од нив.
Судија на Уставниот суд на Република Македонија
Д-р Наташа Габер-Дамјановска