Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), по моето гласање против Решението У.бр.24/2014 донесено на 11.02.1015 година за неповедување на постапка за оценување на уставноста на член 58 став 4 и 67-а став 1 од Законот за градење (“Службен весник на Република Македонија“ бр.130/2009, 124/2010, 18/2011, 36/2011, 54/2011, 13/2012, 144/2012, 25/2013, 79/2013, 137/2013, 163/2013, 27/2014, 28/2014, 42/2014, 115/2014, 149/2014 и 187/2014) го издвојувам и писмено го образложувам следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
Со означеното Решение, Уставниот суд со мнозинство гласови одлучи да не поведе постапка за оспорените членови 58 став 4 и 67-а став 1 од Законот за градење (“Службен весник на Република Македонија“ бр.130/2009, 124/2010, 18/2011, 36/2011, 54/2011, 13/2012, 144/2012, 25/2013, 79/2013, 137/2013, 163/2013, 27/2014, 28/2014, 42/2014, 115/2014, 149/2014 и 187/2014). Суштината на основниот став наведен во Решението е дека општините во Градот Скопје како и Градот Скопје се подеднакво надлежни во истите области (значи уставно не се прави разлика меѓу областите во кои граѓаните го остваруваат правото на локална смоуправа во општината) и дека со Законот за градење само се врши допрецизирање по однос на значењето кое градбите го имаат за Градот Скопје, па така врз основа на одлука донесена од Советот на Град Скопје, градоначалникот на Град Скопје може да издава одобрение за доградба, надградба и реконструкција на објекти.
Евидентно е дека иницијативата нагласено елаборативно го оспорува член 58 став 4 во делот “одобрение за доградба, надградба и одобрение за реконструкција на објекти за кои е донесена одлука од Советот на градот Скопје согласно со членот 67-а став 1 од овој закон“…кој…“го спроведува градот Скопје и одобрението за градење, доградба, надградба, односно одобрението за реконструкција го издава градоначалникот на градот Скопје“. Иницијаторот, оспорувајќи ја уставноста на двете наведени одредби се повикува на членовите 114, 115 и 117 од Уставот на Република Македонија, во кои се опфатени: правото на локална самоуправа на граѓаните, финансирањето на локалната самоуправа, посебното двотретинско мнозинство кое е потребно при донесување на закони од оваа област вклучително и законот за Градот Скопје, правото на учество во одлучувањето непосредно и преку избрани претставници, самостојноста на општината во вршењето на надлежностите утврдени со Устав и закон, како и на Град Скопје како посебна единица на локалната самоуправа. Но, исто така, сметам дека оспорените одредби воедно би требало да се анализираат и од аспект на темелните вредности на уставниот поредок владеење на правото и локалната самоуправа (член 8 став 1 алинеи 3 и 9 од Уставот на Република Македонија) по однос на кои оспорените одредби не се во согласност со Уставот.
Мојот спротивен став го темелам на анализата на Законот за Град Скопје, кој јасно ги определува надлежностите на Градот наспроти општините во него. Член 10 точка 1.Планирање и уредување на просторот ги определува следните надлежности на Градот Скопје: донесување просторен план за Градот Скопје; донесување генерален урбанистички план на Градот Скопје; давање мислење за предлогот на деталните урбанистички планови, урбанистички проекти и урбанистички планови на населените места што ги донесуваат општините во Градот Скопје; уредување градежно земјиште; и утврдување стандарди и давање согласност за оставување времени објекти, мебел и урбана опрема на подрачјето на Град Скопје. Во точка 4.Комунални дејности меѓу другото е наведено: изградба, користење, заштита и одржување на магистрални и собирни улици и други инфраструктурни објекти;…изградба и одржување на јавното осветлување на магистралните и собирни улици;…уредување и организирање на јавниот градски и приградски превоз на патници; одржување и користење на градските паркови, парк-шумите на подрачјето на Градот Скопје, водните и спотско-рекреативните зони утврдени со генералниот урбанистички план и други заштитени подрачја во согласност со закон; изградба, одржување и користење на јавни паркиралишта од значење за Градот Скопје утврдени со урбанистички план; регулација, одржување и користење на речните корита во урбанизираните делови; изградба, одржување и користење на пазари на подрачјето на Град Скопје… и тн.
Член 15 од истиот Закон ги уредува надлежностите на општините во Градот Скопје, конкретно точка 1.Планирање и уредување на просторот: покренување иницијативи за донесување, измена и дополнување на просторниот план за Градот Скопје и генералниот урбанистички план на Градот Скопје; давање мислења по нацртите на просторниот план и генералниот урбанистички план на градот Скопје; донесување детални урбанистички планови, урбанистички проекти и урбанистички планови на населените места во општината; спроведување урбанистички планови и проекти и издавање документација за изградба на објекти од локално значење (услови за градба, урбанистичка согласност, одобренија за градење); издавање одобренија за поставување времени објекти, мебел и урбана опрема; и уредување на градежно земјиште во делот на опремување на градежното земјиште со објекти и инсталации од секундарната инфраструктура. Во точка 4.Комунални дејности меѓу другото наведени се: изградба, одржување, реконструкција и заштита на сервисни и станбени улици и други инфраструктурни објекти;…изградба и одржување на јавното осветлување на сервисни и станбени улици на подрачјето на општината;… изградба, одржување и користење на јавни паркиралишта од значење за општината утврдени со урбанистички план, итн.
Потребно е да се нагласи дека Амандман XVI регулира дека Законот за Град Скопје заедно со другата материја која ја регулира локалната самоуправа, се носи со двотретинско мнозинство гласови при што мора да има мнозинство гласови од вкупниот број на пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија. За разлика од него, Законот за градење се носи со обично мнозинство гласови. Исто така, кога се во прашање надлежностите на Град Скопје наспроти општините во неговиот состав, lex specialis е токму Законот за Град Скопје, според кој е уредено и во склад со кој, како базична рамка, треба да се прилагодат сите закони кои регулираат прашања сврзани со организацијата и работата на општините во различни области, вклучително и Законот за градење. Сметам дека токму за овој елемент на владеење на правото не е водено сметка при креирањето на оспорените одредби.
Оспорениот член 58 став 4 наведува бројни исклучоци во постапката за издавање одобренија, од кои некои се евидентно и јасно докажливи дека припаѓаат во сферата на надлежности на Градот Скопје, бивајќи истовремено поткрепени и усогласени со самиот Закон за Град Скопје. Сепак, во тоа таксативно набројување е вброено и “одобрение за доградба, надградба и одобрение за реконструкција на објекти“ за кое е потребно единствено одлука од Советот на Град Скопје согласно членот 67-а став 1 од Законот за градење (кој е исто така оспорен со иницијативата), дека изгледот на фасадата, доградбата и/или надградбата е “од значење за општината, општината во Градот Скопје, односно Градот Скопје“.
Факт е дека не постојат критериуми кои би разграничиле што претставува “јавен интерес“ или е “од значење“ за целиот Град Скопје врз чија база би се определиле надлежностите на Градот наспроти општините и кој критериум или мерило би бил појдовна основа за донесување одлука од страна на Советот на Град Скопје, особено по однос на издавање одобрение за доградба, надградба и реконструкција на објекти. Според начинот на кој оспорените одредби се формулирани, произлегува дека Советот на Град Скопје врз база на сопствено арбитрерно наоѓање може да определи што би се третирало како јавен или значаен интерес, што значи дека Градот Скопје може самоиницијативно да си додели дополнителна надлежност посредно, преку Законот за градење, а која одлука ќе има императивен карактер врз општините и покрај тоа што Законот за Град Скопје тоа не го регулира истоветно. Дополнително, необично е што целиот став 4 од членот 58 се повикува на јасната надлежност на Градот Скопје, освен издавањето “одобрение за доградба, надградба и реконструкција на објекти“ кое најверојатно заради недостаток на правна доследност единствено се врзува со одлука на Советот на Град Скопје. Евидентно е дека во овој случај општините во составот на Град Скопје не се откажуваат своеволно од дел од својата надлежност, туку Советот на Град Скопје преку своја одлука се наметнува, своеволно преземајќи ги на себе овие активности. Ваквата состојба освен недостатокот на владеењето на правото, претставува и извор на волунтаризам и можен иден судир на надлежности.
Аргументацијата на Судот за неповедување на постапка за оценка на уставноста на оспорените одредби сметам дека не би можела да се врзе ниту со член 9 став 1 и 2 од Законот за Град Скопје, бидејќи самиот Закон веќе има разграничено кои прашања се од локално значење, а кои се функционално неделиви и подеднакво значајни за целото подрачје на Градот Скопје. Исто така, член 12 од Законот за Град Скопје го ограничува досегот на надлежности на Градот Скопје за кои ќе се оцени дека се од јавен интерес определувајќи дека тоа се работи кои се од значење за Градот Скопје, но кои не се исклучени од неговата надлежност и/или не се во надлежност на органите на државната власт. Впрочем, и самиот Закон упатува на претходно договарање на единиците на локална самоуправа преку координативното тело (регулирано во Глава VII.Односи и соработка на Градот Скопје и општините во Градот Скопје член 52-55) во кои рамки член 54 став 1 алинеја 3 наложува задолжително усогласување на ставовите во врска со деталните и генералниот урбанистички план.
Сумарно, во услови на постоење на lex specialis кој е донесен со посебно мнозинство и јасно ги уредува надлежностите меѓу Град Скопје и општините во него, сметам дека можноста други материјални закони посредно да ги уредуваат веќе правно востановените односи на поинаков начин не е во склад особено со член 8 став 1 алинеи 3 и 9 од Уставот.
Судија на Уставниот суд
Д-р Наташа Габер-Дамјановска