Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992), по моето гласање против Решението У.бр.4/2015 од 23 декември 2015 година, за поведување постапка за оценување на уставноста на член 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за општата управна постапка (“Службен весник на Република Македонија” број 51/2011), го издвојувам и писмено го образложувам следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
Со Решение У.бр. 4/2015 од 23.12.2015 година, Уставниот суд на Република Македонија, со мнозинство гласови, одлучи да поведе постапка за оценување на уставноста на членот 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за општата управна постапка (“Службен весник на Република Македонија” број 51/2011).
Член 2 од наведениот закон, претставува содржина на членот 4 став 1 од Законот за општата управна постапка (“Службен весник на Република Македонија” број 38/2005, 110/2008 и 51/2011), кој гласи:
“Начело на законитост
Органите од членот 1 од овој закон кога постапуваат во управни работи, решаваат врз основа и во рамките на закон и меѓународни договори ратификувани во согласност со Уставот и други прописи на државните органи и на правните и други лица во вршењето на јавни овластувања.”
Во врска со наведениот член од Законот за општата управна постапка, најпрво, морам да напоменам дека овој суд веќе одлучуваше за согласноста на истиот член од Законот со одредбите на Уставот и со Решение У.бр.139/2013 од 18 јуни 2014 година, одлучи дека наведениот член од Законот, не е во спротивност со одредбите на Уставот.
Имено, со Решението У.бр.139/2013 од 18 јуну 2014 година, Судот не поведе постапка, а сега со Решението У.бр.4/2015 од 23 декември 2015 година, Судот поведува постапка за оценување на уставноста на ист член од ист Закон, без нови основи за поинакво одлучување, и покрај тоа што и наводите во иницијативите во основа само се повторуваат. Во краток временски период, Судот за ист член од ист Закон и од исти причини наведени во иницијативите, одлучува мериторно различно, со став прво дека одредбата не е уставно проблематична, а потоа со став дека за одредбата може да се изрази сомнеж дека не е во согласност со Уставот и се поведува постапка за оценка на уставноста.
Според образложението во Решението У.бр.4/2015, за оспорената законска одредба се изразува сомнеж за несогласност со член 8 став 1 алинеите 1, 3 и 8, член 51 и член 96 од Уставот на Република Македонија, поради тоа што одредбата имала нецелосна содржина, односно недостасувала определба дека решавањето на јавните органи требало да биде врз основа и во рамките на Уставот и на закон, а не само врз основа и во рамки на закон, како што таа предвидувала, и од причини што во новиот Закон за општата управна постапка, кој се уште не бил во примена, законодавецот го навел и Уставот во начелото на законитост, како основа за постапување на јавните органи.
Сметам дека изразеното правно становиште во Решението У.бр.4/2015, се темели на несеопфатна уставно-правна анализа за согласноста на содржината на оспорениот член од Законот со одредбите на Уставот, поради следното:
-Прво, оспорениот член од Законот за општата управна постапка, веќе бил предмет на уставно-правна оценка и со Решение У.бр.139/2013, не била поведена постапка за оценка на уставноста. За истиот член од Законот, при второто одлучување со Решението У.бр.4/2015, Судот изразува сомнеж за неговата согласност со Уставот и мериторно различно се одлучува со поведување на постапка, без нови основи за поинакво одлучување.
Мојот став е дека иницијативата требаше да се отфрли согласно членот 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, според кој Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал а нема основи за поинакво одлучување (res judikata).
– Второ, оспорената одредба од Законот има наслов “Начело на законитост”.
Предмет на уредување на оваа одредба од Законот е начелото на законитост, на кое според законодавецот, мора да се заснова работењето на органите во управните постапки при решавањето во конкретните предмети.
Од друга страна, уставотворецот уставноста на системот ја утврдил во Уставот.
Во членот 51 став 1 од Уставот, јасно е определено дека во Република Македонија, законите мораат да бидат во согласност со Уставот.
Во правниот поредок законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а посебно важно е дека интерпретацијата на уставните норми во оценката на уставноста на законите, ја врши единствено Уставниот суд на Република Македонија.
Уставноста произлегува директно од Уставот (уставотворецот ја креира уставноста, а законодавецот законитоста како начело).
Потоа со членот 96 од Уставот е утврдено дека органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.
Органите на државната управа, согласно членот 96 од Уставот, во работењето мора да ги имаат уставните рамки при изготвувањето на законите и другите прописи. Тоа значи дека суштински елемент при креирањето на законите е уставниот основ за нивното донесување и нивната уставна оправданост. Во спротивно, Уставниот суд на Република Македонија согласно утврдените надлежности од член 110 алинеите 1 и 2 од Уставот, го има уставниот механизам за уставно-правна корекција на законите во согласност со Уставот, како и на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со закон.
Наспроти ова, извршителите во органите на државната управа не решаваат во конкретните предмети и не ги засноваат управните акти (решенија, заклучоци, потврди, согласности, дозволи и други управни акти) на уставна норма, туку на законска норма, при што за оценката на законитоста (а не на уставноста) на управните акти, се предвидуваат употреба на правни средства (жалби, тужби, обнова на постапка, барање заштита на законитоста…) во многубројните предемти од разни управни области.
Извршителите во органите на државната управа во примената на законите при решавањето за правата и обврските на граѓаните, го следат начелото на законитост, кое е неделливо поврзано со начелото на уставност, имајќи го предвид член 51 став 1 од Уставот според кој законите мораат да бидат во согласност со Уставот. Што значи органите на државната управа кога постапуваат во управни работи, решаваат врз основа и во рамките на закон, кој согласно погоре наведениот уставен член, мора да биде во согласност со Уставот, а неговата согласност со Уставот, ја оценува Уставниот суд.
Извршителите не може во решенијата и другите управни акти при одлучувањето за конкретно управно-правна работа да нагласуваат дека своето постапување при решавањето во управни работи го засновуваат врз основа и во рамките на Уставот, како што всушност упатува ставот на Судот во предметот У.бр.4/2015. Со самото придржување на Законот во своето работење од страна на извршителите по конкретни управни работи, тие работат и согласно со Уставот, бидејќи законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а самиот сомнеж дека одредена законска норма не е во согласност со одредбите на Уставот, може да е предмет на уставно-судска оцена од страна на Уставниот суд. Оттука, со самото тоа се подразбира дека јавните органи решаваат во управните работи на основа закон, но тие не ги интерпретираат уставните норми.
Истакнувам дека оспорениот член од Законот за општата управна постапка го употребува терминот “решаваат” (донесуваат управни акти), а не терминот “работат”, кој е многу поширок во вршењето на надлежностите на органите од што произлегува дека “начелото на законитост” во Законот за општата управна постапка е директно поврзан со решавањето во управните акти.
Врз основа на погоре наведеното, сметам дека во Законот за општата управна постапка, не би требало да се упатува на проширување на содржината на одредбата за начелото на законитост во решавањето на органите во управните постапки со начелото на уставност, ниту Уставниот суд има надлежност да креира законски норми со содржина која таа ја нема. Законодавецот не може да се насочува во правниот поредок, законите да ја регулираат и уставноста во начелата на законитост, која сама по себе треба да биде инкорпорирана во законите, а извршителите на органите на државната управа во решавањето го спроведуваат Законот за општата управна постапка, како процесен закон.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева