Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), по нашето гласање против Решението У.бр.20/2015 донесено на 20.04.2016 година за неповедување на постапка за оценување на уставноста на член 68 во целина и посебно ставовите 2, 3, 4, 5 и 7 од Законот за административни службеници (“Службен весник на Република Македонија” број 27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015 и 5/2016) го издвојуваме и писмено го образложуваме следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
Со означеното Решение, Уставниот суд со мнозинство гласови одлучи да не поведе постапка за оценување на уставноста на оспорениот член 68 во целина и посебно ставовите 2, 3, 4, 5 и 7 од Законот за административни службеници (“Службен весник на Република Македонија” број 27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015 и 5/2016). Ставот на Судот изложен во Решението е дека право е на законодавецот во сферата на административната служба да уредува мерки во функција на подобрување на ефектот на работата на административните службеници и да го утврдува опфатот на административните службеници спрема кои ќе се применат тие мерки, врз основа на претходно спроведена постапка за нејзино мерење и годишната оценка со која биле оценети за постигнатите резултати во работењето. Се смета дека не станува збор за повреда на правото на соодветна заработувачка од член 32 став 3 од Уставот, на што се повикува подносителот на иницијативата, туку за намалување на плата како мерка за искажан слаб ефект во работењето до максимални 20% од платата. Оценката со која административните службеници се оценети на крајот од годината претставува резултат од континуирано следење на ефектот во нивното работење, согласно предвидена постапка за управување со него која започнува со утврдување на работните задачи и цели кои согласно член 62 од Законот треба да бидат јасни, прецизни, мерливи и со утврдена временска рамка за нивно извршување.
Спротивно на наведената аргументација, сметаме дека оспорениот член 68 не е во согласност со одредбите од член 8 став 1 алинеja 3 (владеење на правото), член 9 став 2 (еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите), член 14 (неможност да се биде казнет за дело кое пред да биде сторено не било утврдено со закон или друг пропис како казниво и за кое не била предвидена казна), Амандман XXI (право на жалба или друг вид на правна заштита), член 32 став 3 (секој вработен има право на соодветна заработувачка) и член 51 (согласност на законите со Уставот, а на сите други прописи со Уставот и со закон) од Уставот на Република Македонија.
Законот за административни службеници (“Службен весник на Република Македонија” број 27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015 и 5/2016), ги уредува статусот, класификацијата, вработувањето, унапредувањето, стручното усовршување и оспособување, мерењето на ефектот и други прашања во врска со работниот однос на административните службеници (став 1). Самото мерење на ефектот на работата на административните службеници е воспоставен преку систем кој го сочинуваат утврдувањето на работните цели и задачи и на индивидуалниот план за стручно усовршување, како и постапката за оценување на ефектот на административниот службеник (член 61 од Законот).
Во членот 61 од Законот поместен во Главата X „УПРАВУВАЊЕ СО ЕФЕКТОТ НА АДМИНИСТРАТИВНИТЕ СЛУЖБЕНИЦИ“ поднасловот „Систем за управување со ефектот“ е определено дека: (1) Институциите воспоставуваат систем за управување со ефектот на административните службеници и (2) Системот од ставот (1) на овој член го сочинуваат утврдување на работните цели и задачи, утврдување на индивидуалниот план за стручно усовршување, како и постапка за оценување на ефектот на административниот службеник.
Од анализата на одредбите од Законот, вклучително и оспорениот член 68, произлегува дека законодавецот за административните службеници по извршеното годишно оценување предвидел мерки за одличен ефект во работењето (наградување) и мерки за слаб ефект во работењето (намалување на платата и престанок на работниот однос). Мерката-наградување со бонус во износ од една плата примена во последниот месец во годината за која се вршело оценувањето, законодавецот ја предвидел за административните службеници за кои годишната оценка е “A” која можат да ја добијат најмногу 5% од административните службеници. Според тоа, останатите 95% административни службеници мораат да бидат оценети со некоја од пониските оценки, а тоа се оценките: “Б”, “В”, “Г” и “Д”.
Директно врзан со овој оспорен член е и член 65 од Законот, кој освен тоа што уредува дека оценувањето на административните службеници се врши еднаш годишно, за што работата на административниот службеник може да биде оценета со оценка од 1 до 5 и која се внесува на соодветен образец, наложува дека со оценка “5” може да бидат оценети најмногу 5% од вработените административни службеници во институцијата (став 4) со што фиксно се определува горната максимална граница на административни службеници кои би можеле да бидат така оценети. За извршеното оценување, се составува ранг-листа во која се содржани годишните оценки на административните службеници во институцијата за тековната година од А до Д.
Новина во овој закон е престанокот на вработувањето заради две последователни оценки “Г”, престанокот на вработувањето заради еднаш добиена оценка “Д” и воведувањето на намалувањето на платата за: 5% за оценетите со оценка “Б”, за 10% за оценетите со оценка “В” и за 20% намалување на платата за оценетите со оценка “Г”, за сите во период од шест месеци. Произлегува дека за секоја друга оценка, која не е највисоката “А”, административниот службеник ризикува да се соочи со мерките за слаб ефект во работењето. Еднаш оценетите со оценката “Д” и два пати последователно со оценката “Г”, сигурно ќе се соочат со мерката престанок на работниот однос. Процентуалното намалување на платите за 5%, 10% и 20%, во период од шест месеци, на оценетите со оценките “Б”, “В” и “Г”, зависи од тоа дали нивната оценка математички влегува во последните 5% административни службеници од ранг-листата. За административниот службеник, ваквата можност однапред не е предвидлива – факт што создава голема правна несигурност за засегнатите лица, но и правна состојба во која тоа лице може да се најде без своја директна вина бидејќи таа би зависела не од неговото задоволително ниво на вршење на работните задачи туку од ефектот во работењето на сите вработени од ранг листата заедно.
Дали вработениот реално ќе се соочи со мерката шестмесечно намалување на платата по добиената оценка “Б”, “В” или пак “Г”, зависи од тоа како се оценети останатите административни службеници во институцијата, по принципот на ранг-листа на оценки изразени во буква и вредносно (нумерички) до втора децимала, во опаѓачки редослед, што неопходно води до последно рангирани 5% од ранг-листата кои се целна група предодредени за трпење на мерките за слаб учинок. Бројот пак на вработените и нивните оценки кои ќе бидат опфатени во процентуалната квота за казнување, зависи од вкупниот број на вработените во институцијата кои ќе се оценуваат во годината.
Сметаме дека мора да се земе предвид дека бројот на вработените кои се оценуваат во институцијата е променлива категорија, која се менува во зависност од тоа колку вработени во конкретната година се оценуваат а колку, поради отсутност на административниот службеник од работа подолго од шест месеци (боледување, неплатено отсуство и друго), како и од бројот на административните службеници кои за прв пат се вработиле како административен службеник и работеле пократко од шест месеци во периодот за кој се врши оценувањето (член 66 став 1 од Законот). Оттука, бројот на вработените како целна група за казнување, со процентуалното пресметување, секоја година може да варира, што остава простор за повеќе можни ситуации на застапени оценки, односно во последните 5%-ти да се најдат редоследни оценки на оценети со “Б” (се истакнува), “В” (задоволува), “Г” (делумно задоволува) и “Д” (не задоволува) или пак кои и да било можни комбинации од оценки. Од наведеното произлегува дека со ограничувањето повеќе од 5% административни службеници да не можат да бидат оценети со највисоката оценка и со уредувањето дека спрема последните 5% административни службеници ќе се реализираат мерките за слаб учинок, произлегува дека Законот налага задолжително казнување на 5% вработени во секоја институција, секоја година, независно од реално покажаниот ефект во работењето на административните службеници во службата.
Наведените мерки за одличен и слаб учинок во работењето кои вклучуваат наградување, намалување на плата во период од шест месеци и престанок на работниот однос, ќе се реализираат врз основа на решение кое го донесува раководното лице на институцијата најдоцна до 1 март во тековната, за претходната година (став 6 на оспорениот член 68), а кое е конечно и извршно и против него е дозволена тужба пред надлежен суд. Воедно, впечаток е дека членот 68 имплицира наградувањето и намалувањето на платите да се остварува од средствата кои се однапред определени за сите административни службеници кои се наоѓаат на таа ранг листа, односно дека не постои однапред определен посебен награден фонд за најуспешно оценетите службеници, туку практично се одвива прелевање на средствата за плата од еден на друг службеник.
Сметаме дека начинот на кој е уреден системот на оценување и последиците од истото (во член 68 но и со него врзаниот член 65 став 4), е во спротивност со начелото на владеење на правото и правната сигурност на граѓаните, бидејќи онака како што е поставен, не овозможува прикажување на објективната состојба на ефектот во работењето на вработените во институцијата. Со тоа се создава континуирано чувство на неизвесност и страв кај вработените дали во годината во која се оценуваат ќе се соочат со некои од мерките за слаб ефект. Неиздржано е бројот на наградени и казнети да се врши по сила на закон со однапред предодредена законска пресметковна шема и ранг-листа, а не по сила на реално и индивидуално заслужена годишна оценка, чин што не дава можност за реално и објективно прикажување на работните способности и работниот ефект на граѓаните-вработени во администрацијата. Ваквиот систем на наградување и казнување, може да биде дестимулирачки за 95% вработени, кои задолжително мораат да бидат оценети со некоја од пониските од највисоката оценка.
Исто така, на видот и висината на годишната оценка со која оценувачите го оцениле административниот службеник, тој нема право на жалба, туку има право да се жали само на постапката за оценување (член 65 став 21 од Законот). За ваквата определба на законодавецот, предлагачот на Законот, наведува дека со оглед на тоа што оценката која ја давале оценувачите, е субјективна категорија, па затоа истата не можела да биде преиспитана. Од тие причини и Законот предвидувал право на жалба само против постапката за оценување која детално била разработена, односно доколку не биде запазена било која фаза од постапката, почнувајќи од утврдувањето на работните цели и задачи од членот 63 од Законот, преку континуираното следење на ефектот и полугодишното интервју од член 64 од Законот, па се до самата постапка за оценување од член 65 од Законот. Тоа значи дека оценуваниот административен службеник може да се жали исклучиво на околности кои се поврзани со дејствијата кои се преземаат во постапката која завршува со доделување на оценките, но, не и на самата оценка со која е вреднуван неговиот ефект во работењето, од што во суштина зависи и неговото рангирање на ранг-листата.
Според оспорениот член 68 став 7 од новиот Закон за административни службеници, Решението за реализација на мерките за одличен и слаб учинок, е конечно и извршно и против него е дозволена тужба пред надлежен суд. Произлегува дека оценуваниот, пред утврдувањето на конечната ранг-листа, не може со правни средства да ја побива оценката со која бил оценет, што значи сега административниот службеник не може да се повика на несоодветно вреднување на неговите работни задачи со докажување на истото или пак на евентуален субјективизам или пристрасност во оценувањето, туку само на процедурални недостатоци во постапката за оценување. Сметаме дека токму затоа што оценката е резултат на субјективна оцена која може да доведе до шест месечно намалување на платата, а во најлош случај и до престанок на вработувањето, ова законско решение ја загрозува правната сигурност на административните службеници дека нема да бидат жртва на произволност и субјективизам при оценувањето и формираната годишна оценка која може да ги опфати со целната група од 5% задолжително казнети во институцијата.
Амандманот XXI со кој е заменет член 15 на Уставот, го гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд, како и дека правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон. Во конкретниот случај со Законот не е обезбедена никаква правна заштита на административниот службеник против поединечниот правен акт-решението со кое може да му биде изречено намалување на платата за период од шест месеци или престанок на работниот однос, туку директно се упатува на судски спор пред надлежен суд.
Имајќи предвид дека оспорениот член 68 од Законот уредува чувствителни прашања во врска со работните односи, определбата на законодавецот да не нормира можност за правна заштита против поединечниот правен акт-решение со кое се намалува платата или пак престанува работниот однос на административниот службеник, во конкретниот случај сметаме дека не претставува доволно обезбедена правна заштита на вработениот граѓанин, дотолку повеќе ако се има предвид дека и претходно по завршеното оценување, а пред конечната ранг-листа, на административниот службеник не му се обезбедува ниту право да се жали на видот и висината на оценката со која е оценет, туку само против постапката за оценување. Ако за оценката која е доделена во институцијата од страна на оценувачите кои се директно одговорни за објективноста и реалноста на оценката која ја доделиле и која може значително да го погоди вработениот Законот не дава можност од преиспитување на истата, заклучуваме дека со овој член суштински се загрозува правната сигурност на административните службеници во институциите, односно принципот на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок.
Судија на Уставниот суд
Вангелина Маркудова
Судија на Уставниот суд
Д-р Наташа Габер-Дамјановска