Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницата одржана на 13 декември 2017 година, донесеУставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницата одржана на 13 декември 2017 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 136 ставови 3 и 4 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр.98/2012, 166/2012, 15/2013, 170/2013, 43/2014, 44/2014, 97/2014, 113/2014, 160/2014, 188/2014, 20/2015, 61/2015, 97/2015, 129/2015, 147/2015, 154/2015, 173/2015, 217/2015 и 27/2016).
2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 136 ставови 1, 2 и 5 од Законот означен во точката 1 од ова решение.
3. Адвокатското друштво Тошиќ и Јевтиќ од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на членoт 136 од Законот означен во точката 1 од ова решение.
Во иницијативата се наведува дека со оспорената законска одредба бил повреден член 8 став 1 алинеја 3, членовите 34 и 35, како и член 52 став 4 од Уставот на Република Македонија така што законодавецот предвидел дека во постапката за остварување на правата од пензиско и инвалидско осигурување, обнова на постапката е дозволена по исклучок од условите кои во такви случаи се предвидени според Законот за општата управна постапка, како и без оглед на роковите што се предвидени во Законот за општата управна постапка за барања обнова на постапката. Тоа значело дека законодавецот предвидел државниот орган надлежен за остварување на правата за пензиско и инвалидско осигурување да има право, во рок кој не е определен, да покрене обнова на постапката, односно истиот можел и по изминување на рок од десетици години да покрене ваква постапка, со што се повредувале правата на граѓаните на Република Македонија на социјална сигурност, односно признатите права од пензиско и инвалидско осигурување од кои директно зависи егзистенцијата на граѓаните, можеле да бидат преиначени во рок кој не бил ограничен.
Покрај тоа, подносителот на иницијативата наведува дека таквата законска одредба се косела и со темелната вредност на уставниот поредок на Република Македонија владеење на правото, бидејќи еднаш остварените права врз основа на законите кои важеле во моментот на донесувањето на решенијата, граѓаните можеле да ги изгубат, во рок кој не бил ограничен и поради дискреционо право на органот кој еднаш им ги признал таквите права, со што целосно се поткопувала социјалната сигурност и социјалната заштита на граѓаните, нивното право на егзистенција, како и правната сигурност и владеењето на правото. Уставот на Република Македонија исто така изречно ја исклучува ретроактивната примена на законите, освен доколку тие се поповолни за граѓаните. Со ставот 4 од член 136 на Законот законодавецот предвидел дека доколку постапката за обнова е покрената по истекот на рокот од пет години од денот на врачувањето на решението на странката, во постапката за обнова се применувале прописите кои важеле во времето на поднесувањето на барањето за обнова на постапката, односно во времето на покренувањето на таа постапка, а тоа целосно било спротивно на член 52 став 4 од Уставот на Република Македонија.
Подносителот на иницијативата предлага поведување на постапката и потоа поништување на член 136 од Законот.
4. Судот на седницата утврди дека член 136 од Законот гласи:
„(1) Ако по донесувањето на конечното решение се сознае за нови факти, или се најдат, односно се добие можност да се употребат нови докази кои сами или во врска со веќе изведените и употребените докази би можеле да доведат по поинакво решение, ако тие факти, односно докази би биле изнесени или употребени во поранешната постапка, може по исклучок од условите кои во такви случаи според Законот за општата управна постапка се бараат за покренување – обнова на постапката, да се покрене обнова на постапката по однос на правата од пензиското и инвалидското осигурување и кога е пропуштено во поранешната постапка да се изнесе некој од тие факти, односно докази.
(2) Обнова на постапката се покренува по барање на странката или по службена должност.
(3) Обнова на постапката во случаите од ставот (1) на овој член се покренува без оглед на роковите што се предвидени во Законот за општата управна постапка за барање обнова на постапката, односно покренување на таквата постапка.
(4) Ако барањето за обнова на постапката е поднесено, односно постапката за обнова е покрената во рок од пет години од денот на врачувањето на решението на странката, во постапката за обнова се применуваат прописите што важеле во време на донесувањето на решението. Ако барањето е поднесено, односно постапката за обнова е покрената по истекот на овој рок, во постапката за обнова се применуваат прописите кои важеле во времето на поднесувањето на барањето за обнова на постапката, односно во времето на покренувањето на таа постапка.
(5) Во постапката за решавање на барањата за обнова на постапката за утврдување на пензиски стаж се применуваат одредбите на Законот за општата управна постапка.“
5.а) Во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот се определува дека владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 34 од Уставот, „граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор.“
Во член 35 став 1 од Уставот се предвидува дека „Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност.“
Според член 52 став 4 од Уставот, „законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.“
Од изнесените уставни одредби произлегува дека владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија и дека таа вредност се остварува така што законите не можат да имаат повратно дејство туку дејство само кон иднина, освен во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните. Со закон и со колективен договор се уредува правото на граѓаните на социјална сигурност и социјално осигурување, а државата има обврска да се грижи за социјална заштита и социјална сигурност согласно со начелото на социјална праведност.
б) Во член 114 став 1 од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр.124/2015) се определуваат причините поради кои, на барање од странката, управниот орган кој го донел управниот акт ја повторува постапката а истекол рокот за поднесување на жалба, при што меѓу другите причини, според алинеја 1, е и ако „се дознае за нови факти, или се најде или се стекне можност да се употребат нови докази кои, сами или во врска со веќе изведените и употребените докази, би можеле да доведат до поинаков управен акт, ако тие факти, односно докази биле изнесени или употребени во поранешната постапка.“
Според член 115 став 1 од Законот, „странката треба да го поднесе барањето за повторување на постапката во рок од 30 дена откако дознала за причините за повторувањето на постапката“, а според став 2 од истиот член „по истекот на периодот од три години од денот кога странката била известена за управниот акт, не може да се побара повторување на постапката.“
Од друга страна, според член 2 став 1 од Законот за општата управна постапка „овој закон се применува за сите управни дејствија на јавните органи и на давателите на услуги“, со тоа што според став 2 од истиот член „со посебните закони одделни работи може да се уредат поинаку од овој закон, доколку не се во спротивност со основните начела и целта на овој закон и не ја намалуваат заштитата на правата и правните интереси на странките загарантирана со овој закон.“
Од изнесените одредби на Законот за општата управна постапка произлегува дека овој закон го востановува институтот-повторување на управната постапка, дека овој институт може да се покрене по барање од странката упатено до управниот орган кој го донел управниот акт а истекол рокот за поднесување на жалба и дека една од причините поради кои може да се побара повторување на постапката е ако странката дознае за нови факти или најде или стекне можност да употреби нови докази кои, сами или во врска со веќе изведените и употребените докази, би можеле да доведат до поинаков управен акт, како и ако тие факти, односно докази биле изнесени или употребени во поранешната постапка. Исто така произлегува дека барањето за повторување на постапката странката има обврска да го поднесе во рок од 30 дена сметано од денот на дознавањето на странката на причините за повторување на постапката (тн. субјективен рок), но најкасно во рок од три години сметано од известувањето на странката за управниот акт (тн. објективен рок). Покрај тоа, од член 2 став 2 на Законот произлегува дека со посебен закон одделни работи од управната постапка може да се уредат поинаку од уреденото во Законот за општата управна постапка, ако уредувањето на тие работи не е во спротивност со основните начела и со целта на Законот за општата управна постапка, како и ако не ја намалуваат заштитата на правата и правните интереси на странките.
в) Во член 136 став 1 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување се определува дека „ако по донесувањето на конечното решение се сознае за нови факти, или се најдат, односно се добие можност да се употребат нови докази кои сами или во врска со веќе изведените и употребените докази би можеле да доведат по поинакво решение, ако тие факти, односно докази би биле изнесени или употребени во поранешната постапка, може по исклучок од условите кои во такви случаи според Законот за општата управна постапка се бараат за покренување – обнова на постапката, да се покрене обнова на постапката по однос на правата од пензиското и инвалидското осигурување и кога е пропуштено во поранешната постапка да се изнесе некој од тие факти, односно докази“, а според ставот 2 од истиот член „обнова на постапката се покренува по барање на странката или по службена должност“. Понатаму, во ставот 3 се предвидува дека „ обнова на постапката во случаите од ставот (1) на овој член се покренува без оглед на роковите што се предвидени во Законот за општата управна постапка за барање обнова на постапката, односно покренување на таквата постапка“, при што според ставот 4, „ ако барањето за обнова на постапката е поднесено, односно постапката за обнова е покрената во рок од пет години од денот на врачувањето на решението на странката, во постапката за обнова се применуваат прописите што важеле во време на донесувањето на решението. Ако барањето е поднесено, односно постапката за обнова е покрената по истекот на овој рок, во постапката за обнова се применуваат прописите кои важеле во времето на поднесувањето на барањето за обнова на постапката, односно во времето на покренувањето на таа постапка.“ Во ставот 5 на членот 136 од Законот се определува дека „во постапката за решавање на барањата за обнова на постапката за утврдување на пензиски стаж се применуваат одредбите на Законот за општата управна постапка.“
Од содржината на изнесените законски одредби, кои се оспорени, произлегува дека со нив се пропишува ситуацијата кога може да се покрене обнова на постапката (нови факти кои постоеле и пред да се заврши претходната постапка), субјектите кои можат да ја покренат таа постапка (странката или Фондот на пензиско и инвалидско осигурување) и во каква постапка се решава по барањето за обнова на постапката (според правилата од Законот за општата управна постапка – ставови 1, 2 и 5), но притоа се определува дека оваа постапка се покренува без оглед на роковите што се предвидени во Законот за општата управна постапка во врска со барањата за обнова на постапката, како и дека по барањето за обнова на постапката се применуваат одредбите кои важеле во времето на донесувањето на решението ако барањето е поднесено во рок од пет години, а ако барањето е поднесено по истекот на пет години се применуваат одредбите кои важат во време на поднесувањето на барањето (ставови 3 и 4).
Имајќи во предвид дека обновата на постапката во Законот за пензиско и инвалидско осигурување не може да биде уредена без рокови за поднесување на барање за обнова на постапката, како што е тоа уредено во оспорените одредби, со оглед на тоа што правната сигурност и владеењето на правото ќе се доведат во прашање од можноста Фондот на пензиското и инвалидското осигурување по службена должност и граѓаните кои имаат статус на пензиски осигуреници да можат во секое време без рок да поднесуваат барање да им се обнови постапката со цел да се промени веќе утврденото право од пензиско осигурување, Судот утврди дека член 136 ставовите 3 и 4 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување ја доведуваат во прашање темелната вредност владеење на правото определена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, поради што одлучи како во точката 1 од ова решение.
Во однос на член 136 ставови 1, 2 и 5 од Законот, Судот оцени дека таквите одредби се во функција на правилно и потполно утврдување на фактичката состојба во секој конкретен случај одделно, дека се движат во рамките на основните начела и цели од Законот за општата управна постапка и не ја доведуваат во прашање темелната вредност на уставниот поредок владеење на правото, поради што Судот одлучи како во точката 2 од ова решение.
5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Елена Гошева, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски. Во однос на точката 1, ова решение е донесено со мнозинство гласови.
У.бр.5/2017
13 декември 2017 г.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски