У.бр.108/2015

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеја 3 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 12 јули 2017 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 19 став 2 и член 43 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010, 51/2011, 15/2013, 139/2014, 196/2015 и 142/2016).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување на уставноста на членовите 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 и 51 од Законот за Владата на Република Македонија, означен во точката 1 од ова решение и членот 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.196/2015).

3. Тодор Петров од Гевгелија до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во точките 1 и 2 од ова решение.

Според наводите во иницијативата, со членот 19 став 2 од Законот се пропишувало на седниците на Владата дека можел да присуствува и одлучува заменикот на министерот кој го заменувал членот на Владата, меѓутоа заменикот на министерот не можел да биде член на Владата, ниту да го заменува министерот и да одлучува во име на министерот, бидејќи заменик министер не бил уставна категорија и Владата не ја сочинувале заменици министри, поради што оваа законска одредба била спротивна на членот 88 став 1 од Уставот на Република Македонија, според кој Владата ја сочинуваат претседател и министри. Во иницијативата се наведува дека Уставот, исто така, не познавал институт „преодна Влада за спроведување на избори за пратеници“, па соодветно членовите 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 и 51 од Законот, не биле во согласност со член 88 став 1 и членовите 89, 90, 92, 93 и 94 од Уставот на Република Македонија.

Предвидувањето, со оспорените членови од Законот, на нов институт „дополнителен заменик министер“ било спротивно на Уставот, бидејќи тоа не било предвидено со Уставот. Воедно, не можело со оспорените одредби да се пропишува дека несогласувањата меѓу министерот и дополнителниот заменик министер во министерствата, и тоа само по однос на правните, финансиските и кадровските прашања од организацијата на избори во 2016 година ќе одлучувала Државната изборна комисија, бидејќи таа Комисија немала уставни овластувања да арбитрира, и не била ниту извршна ниту судска власт за вршење на такви арбитрарни надлежности, па поради тоа оспорените одредби од овој аспект биле спротивни и на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок, како и на поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска.

Потоа, во иницијативата се наведува дека законското решение во членот 44 став 5 од Законот, министерот да има право да изврши разрешување и распоредување на исто, пониско или повисоко место на носител на раководна позиција во министерството, а наспроти тоа дополнителниот заменик министер да има право да предложи министерот да именува дополнителен заменик на раководна позиција во министерството, оставало простор за формирање на двојни министерства во Владата на Република Македонија, спротивно на Уставот, кој не предвидувал таква поделба. Воедно, и начинот на потпишувањето на актите согласно ставот 7 од членот 44 од Законот, бил спротивен со член 54 ставови 1 и 2 од Уставот, бидејќи со врзувањето на потписите во актите се отежнувало остварувањето на правата и слободите на граѓаните.

Според наводите во иницијативата, со оспорените одредби од Законот, се прејудицирало одржување на предвремени избори за пратеници, меѓутоа со закон не можело да се суспендира или прејудицира било каква надлежност на Собранието на Република Македонија која исклучиво е утврдена со Уставот на Република Македонија. Оттука, членовите 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 и 51 од Законот за Владата на Република Македонија биле во несогласност со членот 61 од Уставот, според кој Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката, и организацијата и функционирањето на Собранието се уредуваат со Уставот и со Деловникот.

Во иницијативата се наведува дека не постои уставна обврска за нова преодна Влада за организација на избори за пратеници, ако претходно не постои одлука на Собранието за негово распуштање.

Врз основа на погоре изнесеното, со иницијативата на крајот се упатува дека оспорениот член 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на РМ“ бр.196/2015), според кој овој закон ќе се применувал до изборот на Владата по завршувањето на предвремените парламентарни избори во 2016 година, освен членот 43, бил спротивен на Уставот, бидејќи јасно определил дека законските решенија кои се оспорени, имале времен карактер, и со тоа биле во несогласност со Уставот, вклучително и оспорениот член 3 од овој закон.

Со иницијативата се предлага за оспорените одредби од Законот, Судот да поведе постапка за оценување на уставноста, како несогласни со повеќе одредби од Уставот, кои се цитирани во иницијативата: член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 51, член 63, член 88, член 89, член 92, член 93 и член 94.

Со иницијативата, исто така се предлага Судот да донесе решение за запирање на извршување на поединечните акти или дејствија што се преземаат врз основа на оспорените одредби од Законот.

4. Судот на седницата утврди дека според член 19 став 2 од Законот за Владата на Република Македонија: „Во случај на спреченост и отсуство на членот на Владата, на седницата на Владата може да присуствува и одлучува заменикот на министерот кој го заменува членот на Владата со сите негови права, должности и одговорности и истиот се засметува во мнозинството присутни како да е присутен членот кој го заменува.“

Според членот 43 од Законот: „Сто дена пред одржувањето на избори за пратеници, а по претходна оставка на претседателот на Владата на Република Македонија, Собранието на Република Македонија ќе избере нова, преодна Влада за спроведување на избори на пратеници, предвoдена од нов претседател на Владата кој го номинира партијата со најголем број пратеници во Собранието на Република Македонија.“

Со членот 44 од Законот било предвидено: „(1) Заради организација на предвремените избори за пратеници во 2016 година, Собранието на Република Македонија на предлог на претседателот на Владата на Република Македонија избира министер за внатрешни работи и министер за труд и социјална политика, на предлог на опозицијата.
(2) Министерот за внатрешни работи го предлага партијата во опозиција со најголем број пратеници во Собранието на Република Македонија, по претходна консултација со двете политички партии со најголем број на пратеници во Собранието на Република Македонија.
(3) Министерот за труд и социјална политика го предлага партијата во опозиција со најголем број пратеници во Собранието на Република Македонија.
(4) Министерот за внатрешни работи може да изврши разрешување или распоредување на исто, пониско или повисоко место на носител на раководна позиција во министерството во согласност со Закон.
(5) Со денот на именувањето на лице на раководната позиција од ставoт (4), министерот е должен да именува дополнителен заменик на предлог на дополнителниот заменик министер.
(6) Дополнителниот заменик на раководниот службеник од ставот (5) заедно и рамноправно учествува во спроведувањето на надлежностите кои произлегуваат од закон и подзаконските акти.
(7) Сите акти од надлежност на раководниот службеник треба да бидат потпишани и од раководниот службеник и од дополнителниот заменик на раководниот службеник.
Доколку актот е потпишан само од едното лице се смета дека истиот не произведува правно дејство.“

Меѓутоа, по поднесување на иницијативата, со донесување на Законот за изменување и дополнување на Законот за Владата на Република Македонија „Службен весник на Република Македонија“ бр.142/2016 одредбите од членот 44 се изменети и дополнети на следниов начин:

Членот 44 став (1) се менува и гласи: „Заради организирање на предвремените избори за пратеници во Собранието на Република Македонија кои ќе се одржа во 2016 година, Собранието на Република Македонија на предлог на претседателот на Владата на Република Македонија, сто дена пред денот на одржувањето на избори за пратеници во Собранието на Република Македонија избира министер за внатрешни работи и министер за труд и социјална политика, на предлог на опозицијата со мандат кој трае до денот на објавувањето на конечните резултати од Државната изборна комисија за спроведените предвремени избори за пратеници во Собранието на Република Македонија, по што мандатот им престанува по сила на закон“.

Во членот 44 ставот (4) се менува и гласи: „Министерот за внатрешни работи може да изврши најмногу 15 разрешувања или распоредувања на пониско или повисоко место на носители на раководна позиција во министерството, во согласност со закон.
Министерот за внатрешни работи може да изврши и хоризонтални распоредувања на вработените кои се на негов предлог во бројката до 10% од бројот на хоризонтални распоредувања базирани на просекот на овие распоредувања во 2013 и 2014 година“.
По ставот (4) се додава нов став (5) кој гласи: „(5) Министерството за финансии и другите органи на државната управа и правни субјекти, веднаш по изборот на министерот за внатрешни работи од ставот (1) на овој член, ги одобруваат постапките за ангажирање на лица за потребите на кабинетот на министерот за внатрешни работи“.
Ставот (5) станува став (6).
Во ставот (6) кој станува став (7) бројот „(5)“ се заменува со бројот „(6)“.
Ставот (7) станува став (8).“

Со членот 45 од Законот било уредено: „Заради организација на предвремените избори за пратеници во 2016 година, Собранието на Република Македонија на предлог на претседателот на Владата на Република Македонија, именува дополнителен заменик на министерот (во натамошниот текст: дополнителен заменик на министерот) во:
– Министерството за внатрешни работи – предложен од политичката партија на власт со најголем број на пратеници во Собранието на Република Македонија;
– Министерството за труд и социјална политика – предложен од политичката партија на власт со најголем број на пратеници во Собранието на Република Македонија;
– Министерството за финасии – предложен од политичката партија во опозиција со најголем број пратеници во Собранието на Република Македонија;
– Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство предложен од политичката партија во опозиција со најголем број на пратеници во Собранието на Република Македонија и
– Министерството за информатичко општество и администрација – предложен од политичката партија во опозиција со најголем број пратеници во Собранието на Република Македонија.“

Според членот 46 од Законот: „(1) Мандатот на дополнител­ниот заменик на министерот трае од денот на неговиот избор до денот на изборот на Влада по завршување на предвремените избори за пратеници што ќе се одржат во 2016 година.
(2) Дополнителниот заменик на министерот заедно и рамноправно со министерот учествува во остварувањето на надлежностите предвидени во Законот за организација и работа на органите на државната управа.
(3) Дополнителниот заменик на министерот, заедно и рамноправно со министерот ги разгледува и ги потпишува сите акти и документи кои ги донесува министерот или лица овластени од него, заменикот на министерот како и државниот секретар во соодветното министерство, а се однесуваат на правните, финансиските и кадровските прашања поврзани со организацијата на изборите.
(4) Секој акт во смисла на овој закон се доставува до министерот и дополнителниот заменик министер. Министерот и дополнителниот заменик министер се должни веднаш, а најдоцна во рок од еден ден да го одобрат или одбијат актот во смисла на овој закон.“

Меѓутоа, по поднесување на иницијативата, со донесување на Законот за изменување и дополнување на Законот за Владата на Република Македонија „Службен весник на РМ“ бр.142/2016, ставот 1 на членот 46 е изменет.

Ставот 1 на овој член гласи: „Мандатот на дополнителниот заменик на министерот трае од денот на неговиот избор до денот на објавувањето на конечните резултати од Државната изборна комисија за спроведените предвремени избори за пратеници во Собранието на Република Македонија кои ќе се одржат во 2016 година, по што мандатот му престанува по сила на закон“.

Во членот 47 од Законот е предвидено: „Ако актот или документот од членот 46 ставови (3) и (4) од овој закон е одобрен, т.е. потпишан само од едното лице се смета дека истиот не произведува правно дејство.“

Според членот 48 од Законот: „(1) Во случај на несогласу­вање меѓу министерот и дополнителниот заменик министер во минис­терствата од членот 2 од овој закон во врска со тоа дали одредено правно, финансиско и кадровско прашање се однесува на организација на изборите, Државната изборна комисија е должна, во рок од 24 часа да донесе одлука и истата да ја проследи до односното министерство.
(2) Одлуката на Државната изборна комисија е конечна.
(3) Во случај на сомневање произлезено од можно незаконско постапување од страна на министерот и/или неговиот дополнителен заменик, може да се поднесе тужба до надлежниот суд. Во случај да се спорат административни процедури и одлуки, по истите може да се поднесе тужба до надлежниот Управен суд.“

Во членот 49 од Законот било предвидено: „(1) Со влегувањето во сила на овој закон, дополнителниот заменик на министерот има право на неограничен пристап до сите акти, документи и информации кои му се на располагање на министерот.
(2) Вработените во министерството на барање на дополнителниот заменик на министерот се должни да му ги достават сите акти, документи и информации кои му се на располагање на министерот.“

Според членот 50 од Законот: „Правата утврдени во Законот за плати и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на СРМ” број 36/1990 и „Службен весник на Република Македонија” број 38/1991, 23/1997, 37/2005, 84/2005, 121/2007, 161/2008, 92/2009, 42/10, 97/10, 162/10, 111/12, 145/12, 170/13 и 139/14), му припаѓаат и на дополнителниот заменик на министерот од денот на именувањето, до крајот на месецот во кој му престанала функцијата.“

Во членот 51 од Законот било уредено: „(1) Дополнителниот заменик на министерот има право на посебни советници и кабинетски службеници чиј број е еквивалентен на бројот на посебните советници и кабинетски службеници во кабинетот на министерот, според Законот за административни службеници.
(2) Посебните работни места од ставот (1) на овој член може да се пополнат со административни службеници во постапка уредена со Законот за административни службеници (мобилност) или во постапка без објавување на јавен оглас.
(3) Вработувањето на посебните работни места од ставот (2) на овој член трае до истекот на мандатот на дополнителниот заменик на министерот.
(4) Вработувањето на посебните работни места од ставот (2) на овој член може да престане и пред истекот на мандатот на барање на дополнителниот заменик на министерот или на барање на вработениот.
(5) За време на извршување на работните задачи во кабинетот на дополнителниот заменик на министерот на вработениот од ставот (2) на овој член му мируваат правата од работниот однос од претходното работно место.
(6) Вработениот од ставот (2) на овој член има право да се врати кај претходниот работодавач на исто или слично работно место кое одговара на неговата стручна подготовка најдоцна во рок од пет дена од денот на престанувањето на причината за мирување на правата од претходниот работен однос.
(7) Платата и другите надоместоци на вработените од ставот (1) на овој член е соодветна на платата на посебните советници и кабинетски службеници во кабинетот на министерот.“

Според членот 3 од Законот: „Овој закон влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“, а ќе се применува до изборот на Влада по завршувањето на предвремените парламентарни избори во 2016 година, освен членот 43.“

Овој член 3 е содржан како норма на Законот за изменување и дополнување на Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на РМ“ бр.196/2015). Со неа не се менува и дополнува друг член. Меѓутоа, со донесувањето на Законот за изменување и дополнување на Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на РМ“ бр.142/2016), интенцијата на законодавецот е нормирана во насока темпоралниот карактер на нормите од Законот да трае „до денот на објавувањето на конечните резултати од Државната изборна комисија за спроведените предвремени избори за пратеници во Собранието на Република Македонија кои ќе се одржат во 2016 година“, како што е децидно наведено во членот 4 од овој закон, за разлика од времетраењето на примената на нормите од Законот, како што е во оспорениот член 3.

5. Согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно членот 89 ставови 1 и 6 од Уставот, Владата ја сочинуваат претседател и министри. Организацијата и начинот на работа на Владата се уредува со закон.

Со оспорениот член 19 став 2 од Законот за Владата на Република Македонија, е пропишано дека во случај на спреченост и отсуство на членот на Владата, на седницата на Владата може да присуствува и одлучува заменикот на министерот кој го заменува членот на Владата со сите негови права, должности и одговорности и истиот се засметува во мнозинството присутни како да е присутен членот кој го заменува.

Основот за именување на замениците на министри произлегува од членот 48 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011) според кој Собранието на Република Македонија именува и разрешува заменик на министерот на соодветното министерство на предлог на претседателот на Владата на Република Македонија (став 1), заменикот го заменува министерот во случај кога тој е отсутен или кога поради болест и други причини не е во можност да ја врши својата функција, со сите негови овластувања и одговорности во раководењето (став 2) и заменикот во соработка со министерот врши работи од надлежност на министерот што тој ќе му ги довери. Надлежностите на министерот се утврдени во член 49 став 1 од овој закон.

Со оглед на тоа што наведените прашања кои се од доменот на организацијата и работата на Владата, се уредени со закон, произлегува и дека уредувањето на прашањето на именување и делокруг на работа на заменикот на министерот во работата на Владата на Република Македонија, е законска материја која законодавецот ја пропишал за непречено функционирање на Владата на Република Македонија, а во тие рамки и законското решение од оспорениот член 19 став 2 од Законот за Владата на Република Македонија е во согласност со членот 89 од Уставот.

Од овие причини за наведената одредба од Законот не може да се постави прашањето за согласноста со Уставот и Судот одлучи да не поведе постапка за оценка на уставноста на член 19 став 2 од Законот со Уставот.

6. Со оспорениот член 43 од Законот за Владата на Република Македонија, е предвидено сто дена пред одржувањето на избори за пратеници, а по претходна оставка на претседателот на Владата на Република Македонија, Собранието на Република Македонија ќе избере нова, преодна Влада за спроведување на избори на пратеници, предводена од нов претседател на Владата кој го номинира партијата со најголем број пратеници во Собранието на Република Македонија.

Согласно членот 68 од Уставот на Република Македонија, Собранието на Република Македонија, меѓу другите надлежности, избира Влада на Република Македонија.

Имајќи предвид дека уставотворецот со наведениот член од Уставот утврдил дека Собранието на Република Македонија избира Влада на Република Македонија, а со оспорениот член 43 од Законот за Владата на Република Македонија тоа и се предвидува без оглед што се работи за преодна форма на Влада која по својата природа ќе има правна сила само за определен временски период во врска со парламентарни избори произлегува дека овој член од Законот не е во несогласност со Уставот и Судот оцени дека не може да се поведе постапка за оценување на уставноста на овој член од Законот со Уставот.

Треба притоа да се има предвид дека овој член од Законот не е исклучиво поврзан со конкретни парламенарни избори и не е со темпорална примена само за предвремените парламентарни избори во 2016 година.

По однос на оспорениот член 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.196/2015), овој член во делот кој се однесува дека законот ќе се применувал „до изборот на Владата по завршувањето на предвремените парламентарни избори во 2016 година“, е дерогиран со членот 4 од подоцна донесениот Закон за изменување и дополнување на Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на РМ“ бр.142/2016) каде примената на Законот е утврдена „до денот на објавувањето на конечните резултати од Државната изборна комисија за спроведените предвремени избори за пратеници во Собранието на Република Македонија кои ќе се одржат во 2016 година“.

Оттука, за оспорениот член 3 од Законот, Судот оцени дека постојат процесни пречки за мериторно одлучување на Судот.

Согласно членот 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако постојат други процесни пречки за одлучување по иницијативата.

Во однос на регулативата во оспорените одредби од Законот, членовите 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 и 51, Судот оцени дека по својата природа тие неспорно имаат темпорален карактер, својата правна сила веќе ја исцрпиле по определениот рок за нивна примена, и веќе не се дел од правниот поредок поради што согласно членот 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, постојат процесни претпоставки за отфрлање на иницијативата.

7. Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека не се исполнети условите од членот 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, за прифаќање на предлогот на подносителот на иницијативата, Судот да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземаат врз основа на оспорените законски одредби.

8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Елена Гошева, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.108/2015
12 јули 2017 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски