У.бр.153/2016

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на членот 50 од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија“ број 124/2015).

3. Вања Атанасов, адвокат од Битола, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбите од законите означени во точките 1 и 2 од ова решение.

Во наводите на иницијативата се цитираат оспорените одредби на член 67 ставови 2 и 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за туристичка дејност („Службен весник на Република Македонија“ број 192/2015 од 5 ноември 2015 година) со образложение дека во пракса постоеле голем број на примери каде овластениот инспектор на општината, кога ќе утврдел дека на некое физичко лице, кое можеби и не било регистрирано за вршење на туристичка дејност му бил издаден мандатен платен налог за плаќање на изречената глоба во износ од 400 евра. Во случај ако лицето не ја платило глобата во рок од 8 дена од врачувањето на мандатниот платен налог, истиот имал сила на извршна исправа и во тој случај овластениот инспектор на општината ќе го доставел мандатниот платен налог до органот за присилно извршување. Тоа, значело дека овластувањето за тоа дали на одредено лице ќе му била изречена глоба или не, зависело исклучиво само од овластениот инспектор на општината и оттаму неговото дејствие било конечно и правосилно, односно за физичкото лице во оспорениот закон не била предвидена правна заштита за дејствијата кои ги презел овластениот инспектор на општината.

Понатаму во иницијативата е наведено дека во некои закони како што биле Законот за домување, Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата и други било предвидена глоба со издавање на мандатен платен налог но во овие закони на странките им било гарантирано правото на судска заштита и доколку странката не ја платила глобата, дури во тој случај овластениот инспектор на општината поднесувал барање за поведување на прекршочна постапка пред надлежен суд согласно Законот за прекршоци.

Исто така, во иницијативата се наведува дека во членот 50 од Законот за прекршоците била предвидена мандатна постапка со издавање на мандатен платен налог и во овој закон произлегувало дека лицата коишто органот ги третирал како сторители на прекршок немале право на жалба или какво било право на судска заштита. Имено, според наводите во иницијативата, Уставот, како највисок акт во државата, ставал посебен акцент и посебна гаранција за остварувањето на личните граѓански и политички слободи и права, мегу другото и на правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти и дека секоја донесена одлука не мора секогаш да биде правилна и законита со цел да бидат заштитени правата и слободите на граѓаните од неправилности и незаконитости во работењето.

На 10 февруари 2017 година доставено е дополнување на иницијативата од истиот подносител во која е наведено дека со мандатен платен налог ИП1.бр.51-110 од 2 септември 2016 година на Општина Битола, Општинскиот инспекторат, Одделение за инспекција на приходи било наведено дека лицето Љубомир Николовски сторил прекршок со тоа што тој како физичко лице вршел туристичка дејност без да биде регистриран во регистарот кој го водел градоначалникот на Општина Битола на начин што го прекршил членот 3 од Законот за туристичка дејност за кој прекршок била предвидена глоба од 400 евра во денарска противвредност согласно член 67 од Законот за туристичка дејност и согласно тоа тужителот бил задолжен да плати глоба. Против ваквиот мандатен платен налог била поднесена тужба пред Управниот суд се со цел да се заштитат интересите на странката која подносителот на иницијативата го застапувал во својство на адвокат. Во прилог е доставено и Решението УПР.бр.1409/2016 од 24 ноември 2016 година на Управниот суд на Република Македонија со кое се отфрла тужбата на тужителот Љубомир Николовски од Битола, изјавена против Мандатен налог бр. УП.бр.51-110 од 2 септември 2016 година на Општинскиот инспекторат- Одделение за инспекција на приходи во Општина Битола.

Оттука, во иницијативата се наведува дека оспорените одредби од двата закони биле во директна колизија со член 8 став 1 алинеја 3, член 50 став 2, член 51 став 1 и Амандманот XXI од Уставот на Република Македонија и се бара укинување на истите.

4. Судот на седница утврди дека во членот 67 став 1 од Законот за туристичка дејност се уредува дека глоба во износ од 400 евра во денарска противвредност ќе му се изрече за прекршок на физичкото лице, ако:

1) не е регистриран за вршење на туристичка дејност (членови 3 став 2 и 51 став 2; не организира туристичко патување за своите членови и членовите на нивното потесно семејство преку туристички агенции, јавно ги огласува и рекламира туристичките патувања (член 6 став Т); врши дејност на туристички водич, лице кое е стручен работник кој ја врши дејноста водич на своето работно место кај правни лица во деловниот објект во кој работи (музеј, галерија, национален парк и слично), стручен работник на туристичката агенција која придружува група туристи во место, водич во планина и пештера, водич на лов и риболов, како и водич или придружник на екскурзии и излети (член 39 став 2) и врши дејност туристички водич или туристички придружник без положен соодветен стручен испит (членови 40 став 2 и 45-а став 1).

Овластениот инспектор на општината и овластениот инспектор на Градот Скопје, за прекршоците од ставот 1 на овој чЛен се должни на сторителот на прекршокот да му врачи покана за плаќање на глоба во рок од осум дена, од денот на врачувањето на поканата… За прекршоците од ставот 1 на овој член, на физичкото лице, овластениот инспектор на општината и овластениот инспектор на Градот Скопје, ќе спроведат постапка за порамнување со издавање на мандатен платен налог, за плаќање на глобата во определениот износ, во рок од осум дена од денот на врачување на мандатниот платен налог (став 2).

Ако физичкото лице доброволно не ја плати глобата во рокот од ставот 1 на овој член, мандатниот платен налог има сила на извршна исправа и овластениот инспектор на општината и овластениот инспектор на градот Скопје, ќе го достави до органот надлежен за присилно извршување, за негово извршување (став 3).

Во членот 50 став 1 од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија“ бр. 124/2015) кој е поместен во поднасловот „Мандатна постапка со издавање на мандатен платен налог“ е предвидено: Кога службеното лице ќе утврди дека е сторен прекршок за кој со закон е предвидено издавање на мандатен платен налог, на сторителот на прекршокот ќе му врачи мандатен платен налог во кој се наведени битните елементи на дејствието од кое произлегува правното обележје на прекршокот, лично име, адреса и единствен матичен број на граѓанинот, ако се работи за странец и број на патната исправа и држава, а за правно лице, назив, седиште и даночен број, местото и времето на сторување на прекршокот, правната квалификација на прекршокот, износот на глобата, број на сметката за плаќање, правна поука, како и други податоци во согласност со закон со рок од осум дена од денот на врачувањето на мандатниот платен налог да ја плати глобата во определениот износ .

Во мандантниот платен налог покрај предлогот сторителот да ја плати глобата, доколку е тоа предвидено со законот со кој е пропишан прекршокот, може да се утврди во рок од 30 дена место глобата сторителот да изврши определни задачи, општокорисна работа (став 2).

За прекршоците од областа на сообраќајот се издава мандатен платен налог, во кој место глобата на сторителот може во рок од 30 дена да му се запишат негативни бодови (став 3).

Ако сторителот доброволно не ја плати глобата од ставот 1 на овој член, или во рок од 30 дена не достави потврда издадена од службено лице дека извршил определени задачи општокорисна работа или не достави потврда за регистрирани негативни бодови, мандатниот платен налог има сила на извршна исправа и службеното лице ќе го достави до органот надлежен за присилно извршување за негово извршување (став 4).

Сторителот кој со заминувањето заради престој во странство би можел да го одбегне плаќањето на глобата, е должен веднаш да ја плати глобата изречена со мандатниот платен налог (став 5).

5. Согласно член 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот на Република Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 13 од Уставот лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука.

Со Амандман XX со кој се дополнува членот 13 од Уставот на Република Македонија е предвидено дека за прекршоците определени со закон, санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со законот. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Во Законот за туристичка дејност („Службен весник на Република Македонија“ број 62/2004, 89/2008, 12/2009, 17/2011, 47/2011, 53/2011, 123/2012, 164/2013, 27/2014, 116/2015, 192/2015 и 53/2016) се уредуваат условите и начинот за вршење на туристичката дејност.

Според член 3 став 1 од Законот, туристичка дејност можат да вршат трговски друштва и трговци поединци регистрирани во трговскиот регистар (вршители на туристичка дејност) под услови и начин утврдени со овој закон. Физичките лица кои согласно со одредбите на овој закон вршат туристичка дејност од мал обем се регистрираат во регистарот што го води градоначалникот на општината, а во Градот Скопје во регистарот што го води градоначалникот на општината на подрачјето на Градот Скопје (став 2). Владата на Република Македонија на предлог на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на туризмот, ќе ги определи дејностите од мал обем во областа на туризмот (став 3). Министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на туризмот ја пропишува формата и содржината како и начинот на водење на регистарот од ставот 2 на овој член (став 4).

Во членот 67 став 1 од Законот за туристичка дејност се уредува дека глоба во износ од 400 евра во денарска противвредност ќе му се изрече за прекршок на физичкото лице, ако:

За прекршоците од ставот 1 на овој член, на физичкото лице, овластениот инспектор на општината и овластениот инспектор на Градот Скопје, ќе спроведат постапка за порамнување со издавање на мандатен платен налог, за плаќање на глобата во определениот износ, во рок од осум дена од денот на врачување на мандатниот платен налог (став 2).

Ако физичкото лице доброволно не ја плати глобата во рокот од ставот 1 на овој член, мандатниот платен налог има сила на извршна исправа и овластениот инспектор на општината и овластениот инспектор на градот Скопје, ќе го достави до органот надлежен за присилно извршување, за негово извршување (став 3).

Во членот 1 од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија“ бр. 124/2015), со овој закон се уредуваат општите услови за пропишување на прекршоците и прекршочните санкции, општите услови за утврдување на прекршочната одговорност, за изрекувањето и извршувањето на прекршочните санкции, забрзаните прекршочни постапки и се пропишува прекршочната постапка што ја водат судовите, односно прекршочните органи.

Согласно членот 2 од Законот, за прекршокот и прекршачната одговорност соодветно се применуваат одредбите од општиот дел на Кривичниот законик.

Во членот 13 од Законот е предвидено дека за прекршоци на прекршочно одговорни полнолетни сторители може да им се изречат следниве санкции: опомена; глоба; престанок на важење на возачка дозвола; забрана на управување со моторно возило, забрана на вршење на професија, дејност или должност; протерување на странец од земјата; задолжително лекување на алкохоличари и наркомани (лица со болести на зависности); задолжително психијатриско лекување на слобода и забрана за влез и присуство на спортски натпревари.

Во членот 15 од Законот е предвидено дека глобата за физичко лице се состои во плаќање на определен паричен износ кој не може да биде помал од 15 евра во денарска противвредност ниту поголем од 1.000 евра во денарска противвредност.

За прекршок за кој се изрекува глоба со издавафе на мандатен платен налог, може да се пропише определен износ кој за: физички лица не може да биде поголем од 500 евра во денарска противвредност и службено лице не може да биде поголем од 1.000 евра во денарска противвредност.

Во делот втори, односно, во членот 47 до 53 е уредено прашањето на забрзаните постапки. Така според член 47 став 1 од Законот за прекршоци е определено дека: Целта на забрзаните постапки е постигнување на согласност на сторителот на прекршокот и надлежните органи овластени за поведување на прекршочна постапка за отстранување на штетните последици на сторениот прекршок и спречување на повторно вршење на прекршоци и поради тоа избегнување на водење прекршочна постапка пред надлежниот суд, односно прекршочен орган. Надлежните државни органи овластени за поведување на прекршочна постапка се должни да му предложат на сторителот на прекршокот една од забрзаните постапки, пред да поднесат барање за поведување на прекршочна постапка, ако тоа е определено со закон (став 2). Судот, односно прекршочниот орган по службена должност внимава дали е спроведена една од забрзаните постапки. Ако не се исполнети условите од ставот 2 на овој член судот, односно прекршочниот орган ќе го врати барањето на органот за да спроведе една од забрзаните постапки (став 3).

Во членот 50 од Законот за прекршоците, кој е поместен во поднасловот „Мандатна постапка со издавање на мандатен платен налог” е предвидено: Кога службеното лице ќе утврди дека е сторен прекршок за кој со закон е предвидено издавање на мандатен платен налог, на сторителот на прекршокот ќе му врачи мандатен платен налог во кој се наведени битните елементи на дејствието од кое произлегува правното обележје на прекршокот, лично име, адреса и единствен матичен број на граѓанинот, ако се работи за странец и број на патната исправа и држава, а за правно лице, назив, седиште и даночен број, местото и времето на сторување на прекршокот, правната квалификација на прекршокот, износот на глобата, број на сметката за плаќање, правна поука, како и други податоци во согласност со закон со рок од осум дена од денот на врачувањето на мандатниот платен налог да ја плати глобата во определениот износ (став 1).

Во мандантниот платен налог покрај предлогот сторителот да ја плати глобата, доколку е тоа предвидено со законот со кој е пропишан прекршокот, може да се утврди во рок од 30 дена место глобата сторителот да изврши определни задачи – општокорисна работа (став 2).

За прекршоците од областа на сообраќајот се издава мандатен платен налог, во кој место глобата на сторителот може во рок од 30 дена да му се запишат негативни бодови (став 3).

Ако сторителот доброволно не ја плати глобата од ставот 1 на овој член или во рок од 30 дена не достави потврда издадена од службено лице дека извршил определени задачи општокорисна работа или не достави потврда за регистрирани негативни бодови, мандатниот платен налог има сила на извршна исправа и службеното лице ќе го достави до органот надлежен за присилно извршување за негово извршување (став 4).

Сторителот кој со заминувањето заради престој во странство би можел да го одбегне плаќањето на глобата, е должен веднаш да ја плати глобата изречена со мандатниот платен налог (став 5).

Во поднасловот „Постапка за издавање на прекршочен платен налог“ односно во членот 51 од Законот е предвидено:

Ако сторителот го признае делото што му се става на товар или ако овластеното службено лице прекршокот го утврди лично или го утврди со употреба на соодветни технички средства и направи, службеното лице веднаш ќе издаде прекршочен платен налог (став 1). Прекршочниот платен налог содржи лично име, адреса и единствен матичен број на граѓанинот, ако се работи за странец и број на патната исправа и држава, а за правно лице, назив, седиште и даночен број, местото и времето на сторување на прекршокот, правната квалификација на прекршокот, износот на глобата, број на сметката за плаќање и правна поука, а може и други податоци во согласност со закон (став 2).

Ако глобата со закон не е пропишана во точно одреден износ, службеното лице изрекува глоба во минималниот износ за прекршокот пропишан со закон (став 3).

По приемот и потпишувањето на прекршочниот платен налог сторителот е должен да ја плати глобата изречена согласно со ставовите 2 и 3 на овој член во рок од осум дена од приемот на прекршочниот платен налог на сметката означена во платниот налог (став 4).

Сторителот кој ќе ја плати глобата во рокот од ставот 4 на овој член ќе плати половина од изречената глоба, за кое право се поучува во правната поука (став 5).

Во постапката која ќе заврши со плаќање на прекршочен платен налог не се плаќаат трошоци на постапката (став 6).

Според член 1 од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/2006, 150/2010) е предвидено дека заради обезбедување судска заштита на правата и правните интереси на физичките и правните лица и заради обезбедување на законитоста, судот во управни спорови одлучува за законитоста на актите на органите на државната управа, Владата, други државни органи, општините и Градот Скопје, организации утврдени со закон и на правни лица во вршење на јавни овластувања (носители на јавни овластукања) кога решаваат за правата и обврските во поединечните управни работи, како и за актите на тие органи донесени во прекршочна постапка.

Согласно член 7 од Законот, управен акт во смисла на овој закон е акт со кој органите решаваат за извесно право или обврска на физичко или правно лице, односно друго лице кое може да биде странка во определена управна работа, како и актите на тие органи донесени во прекршочна постапка. Во членот 8 од овој закон е уредено дека управен спор може да се поведе и против првостепен управен акт, кога не е предвидена правна заштита во управната постапка во втор степен.“

Тргнувајќи од наведените уставни одредби како и анализата на Законот за туристичка дејност и Законот за прекршоците произлегува дека издавањето на платен налог е систематизиран во Законот за прекршоци, во делот на забрзаните постапки во случаите кога тежината на делото, односно прекршокот и отсуството на штетните последици спаѓаат во ситни противправни дејствија за кои фактичката состојба е утврдена на самото место како и тоа што висината на глобата за прекршокот за издавање на платен налог е ограничена на минимален износ и истиот не може да се зголеми со посебни закони.

Во материјалните закони кои содржат одредби за прекршоци предвидени се основи за пропишување на формата и содржината на мандатниот и прекршочниот платен налог. Целта на изрекувањето на глоба на самото место со издавање на мандатен платен налог е да се избегне водење на прекршочна постапка во која се утврдува фактичката состојба и се изведуваат и ценат доказите по однос на сторениот прекршок, а сепак да се оствари генералната и специјалната превенција на Законот.

Ова дотолку повеќе што на службеното лице му е дадена надлежност да може на лице место да спроведе постапка на порамнување и посредување (мандатна постапка) и да врачува покана за плаќање на глоба или да издава платен налог во случаи определени со закон. Според тоа, мандатното казнување претставува определено претходно дејствие преземено пред поднесување на барањето за прекршочна постапка и не може да се третира како овластување на несудски орган да постапува во прекршочна постапка.

Смислата на постоење на мандатен платен налог е регулирање на оние прекршоци кои согласно законското битие на делото се прекршоци, но според тежината на делото и отсуство на штетни последици спаѓаат во категоријата на ситни, противправни дејствија за кои фактичката состојба може лесно и брзо да се констатира и утврди „на лице место“ и овој институт во правната теорија е познат како „глоба на самото место“.

Од друга страна треба да се има во предвид и целта на заштитата што се постигнува со мандатниот платен налог, а тоа заштита на управната дисциплина, на јавниот ред или општествената дисциплина.

Со други зборови се работи за објективна одговорност односно објективен чин кој го утврдил надлежен орган и истата неспорна фактичка состојба е потврдена со записник изготвен на самото место и потпишан од страна на сторителот со кој „de facto“ го признава делото и се постигнува согласност на волји преку порамнување. За сите други прекршоци за кои е предвидена поголема глоба и каде е потребно водење на посебна доказна постапка проследена со други доказни средства се применува институтот „барање за поведувањe на прекршочна постапка“ што значи и постапка на истрага, а со самото тоа и проверка на фактичката состојба од страна на надлежен орган.

Според член 1 од Законот за извршување („Службен весник на Република Македонија“ бр.72/2016 и 142/2016) со овој закон се уредуваат правилата според кои извршителите постапуваат заради присилно извршување на судска одлука која гласи на исполнување на обврска, освен ако со друг закон поинаку не е определено. Одредбите на овој закон се применуваат и врз присилно извршување на одлука донесена во управна постапка која гласи на исполнување на парична обврска, освен ако со друг закон поинаку не е определено (став 2). Одредбите на овој закон се применуваат и врз присилно извршување на нотарски исправи и други извршни исправи предвидени со закон (став 3).

Според член 2 од Законот, основа за извршување претставува извршната исправа.

Во членот 12 од Законот, е определено што се смета за извршна исправа врз основа на која може да се спроведе извршување, па така: Извршни исправи се: извршна судска одлука и судско порамнување; извршна одлука и порамнување во управна постапка, ако гласат на исполнување на парична обврска; извршна нотарска исправа; заклучокот на извршителот за утврдување на трошоците на извршувањето; решение за издавање на нотарски платен налог и друга исправа која како извршна исправа е предвидена со закон.

Имајќи ја предвид анализата на Законот за извршување, произлегува дека како извршна исправа врз основа на која може да се спроведе извршување покрај таксативно утврдените исправи, извршување може да се спроведе и врз основа на друга исправа која како извршна е предвидена со закон.

Оттука, Судот утврди дека оспорените законски определби на член 67 ставови 2 и 3 од Законот за туристичка дејност и член 50 ставови 1, 2, 3 и 5 од Законот за прекршоците се во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 50 став 2 и член 51 став 1 од Уставот, односно со амандаманот XX со кој се дополнува членот 13 од Уставот, според кој за прекршоци определени со закон, санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања, а против конечната одлука за прекршок се гарантира судска заштита под услови и постапка уредени со закон.

6.Според член 110 алинеите 1 и 2 од Уставот, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Според член 28 алинеи 2 и 3 од Деловникот на Судот, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.

Од изнесените уставни одредби произлегува дека Уставниот суд ја оценува уставноста на законите и уставноста и законитоста на подзаконските прописи и колективните договори. Од изнесената одредба на Деловникот на Судот произлегува дека ако Уставниот суд веќе одлучувал за определена одредба и ако нема основи за поинакво одлучување од претходно одлученото, ќе ја отфрли иницијативата.

Во конкретниот случај, Судот веќе одлучувал за уставноста на член 50 став 4 од Законот за прекршоците. Во однос на член 50 став 4 од Законот, Судот со Решение У.бр.51/2016 од 23 ноември 2016 година не поведе постапка за оценување на уставноста во делот „има сила на извршна исправа“ од Законот за прекршоците („Службен весник на РМ“ бр.124/2015). Со оглед на тоа што Судот веќе одлучувал за уставноста на член 50 став 4 од Законот и утврдил дека право е на законодавецот да определи кои се други исправи можат да бидат утврдени, односно да им биде утврден статус на извршност врз основа на кои ќе се спроведе извршувањето, од кои причини не можело да се постави прашањето за согласноста на оспорениот дел од член 50 став 4 од Законот за прекршоците со уставните одредби на кои се повикувал подносителот на иницијативата, а сега нема основи за поинакво одлучување, Судот утврди дека се исполнети условите определени во член 28 алинеја 2 од Деловникот на Судот, за отфрлање на иницијативата.

Во однос на останатите оспорени ставови 1, 2, 3 и 5 од членот 50 од Законот за прекршоци Судот оцени дека во иницијативата не се изнесени други причини за оспорување, односно акцентот за оспорување е ставен во однос на ставот 4 од овој член. Оттаму, Судот утврди дека постојат други процесни причини за одлучување по наводите во иницијативата слоред член 28 алинеја 3 од Деловникот на Судот, за отфрлање на иницијативата.

7. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот; на Судот, Никола Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.153/2016
05.07.2017 г.
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Иванoвски